TARTALOM
ELŐSZÓ 9
1. MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK 10
1.1. Almodul: Alkotmányos és jogi ismeretek 10
1.1.1. A JOG FOGALMA 10
1.1.2. A JOGREND FOGALMA ÉS A JOGFORRÁSOK ELMÉLETI RENDSZERE 10
1.1.3. AZ ALKOTMÁNYOS ÁLLAM 10
1.1.4. NÉPSZUVERENITÁS ÉS NÉPKÉPVISELET 12
1.1.5. A HATALMI ÁGAK MEGOSZTÁSÁNAK ELVE 14
1.1.6. A JOGEGYENLŐSÉG ELVE 15
1.1.7. A JOGÁLLAMISÁG ELVE 15
1.1.8. A TÖRVÉNYEK URALMÁNAK ELVE 16
1.1.9. A KÖZHATALOM TÖRVÉNYHEZ KÖTÖTTSÉGÉNEK ELVE 16
1.1.10. A VÉGREHAJTÓ HATALOM FELELŐSSÉGE
A TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM ELŐTT 17
1.1.11. A BÍRÓI FÜGGETLENSÉG ELVE 17
1.1.12. AZ ALAPVETŐ JOGOK ÉRVÉNYESÍTÉSÉNEK ELVE 17
1.2. Almodul: Államszervezet 20
1.2.1. AZ ORSZÁGGYŰLÉS 20
1.2.2. A KORMÁNY 23
1.2.3. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK 24
1.2.4. A BÍRÓSÁGOK 26
1.2.5. AZ ÜGYÉSZSÉG 27
1.2.6. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG 28
1.2.7. AZ ALAPVETŐ JOGOK BIZTOSA ÉS HELYETTESEI 29
1.2.8. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK 30
1.3. Almodul: Jogi szabályozás 32
1.3.1. A JOGFORRÁS FOGALMA ÉS CSOPORTJAI 32
1.3.2. AZ ALAPTÖRVÉNY 33
1.3.3. JOGALKOTÁS MINŐSÍTETT HELYZETEKBEN 36
1.3.4. A KÖZJOGI SZERVEZETSZABÁLYOZÓ ESZKÖZÖK 36
1.3.5. A JOGSZABÁLYOK KÖTELEZŐ EREJE 37
1.3.6. A KÖZÖSSÉGI JOG – NEMZETKÖZI JOG – NEMZETI JOG VISZONYA 38
2. MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK 39
2.1. Almodul: A közigazgatás intézményrendszere és jogi alapfogalmai 39
2.1.1. AZ IGAZGATÁS ÉS A KÖZIGAZGATÁS FOGALMA 39
2.1.2. A KÖZPONTI IGAZGATÁS SZERVEI 40
2.1.3. A KÖZPONTI IGAZGATÁS HELYI-TERÜLETI SZERVEI 46
2.1.4. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK 49
TARTALOMJEGYZÉK
6
2.2. Almodul: Közszolgálat 54
2.2.1. A KÖZSZOLGÁLATI HUMÁNPOLITIKA MEGÚJÍTÁSA 54
2.2.2. A KÖZSZOLGÁLATI JOG ALAPJAI 56
2.2.3. A KÖZSZOLGÁLATI JOGVISZONY LÉTESÍTÉSE ÉS MÓDOSÍTÁSA 62
2.2.4. A JOGVISZONY MEGSZŰNÉSE ÉS MEGSZÜNTETÉSE 63
2.2.5. ÖSSZEFÉRHETETLENSÉG A KÖZSZOLGÁLATBAN 65
2.2.6. ELŐMENETEL A KÖZSZOLGÁLATBAN 66
2.2.7. TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELÉS ÉS MINŐSÍTÉS 68
2.2.8. KÉPZÉS ÉS TOVÁBBKÉPZÉS 69
2.2.9. MUNKAIDŐ ÉS PIHENŐIDŐ 70
2.2.10. A MUNKAVÉGZÉS SZABÁLYAI 71
2.2.11. ILLETMÉNYRENDSZER 72
2.2.12. FELELŐSSÉG A KÖZSZOLGÁLATBAN 73
2.2.13. A KIT. HATÁLYA ALATT ÁLLÓ KORMÁNYTISZTVISELŐKRE
VONATKOZÓ SZABÁLYOZÁS 74
2.3. Almodul: Közszolgálati hivatásetika 83
2.3.1. AZ ETIKA, HIVATÁSETIKA FOGALMA 84
2.3.2. NEMZETKÖZI KITEKINTÉS 85
2.3.3. A HIVATÁSETIKA JOGI SZABÁLYOZOTTSÁGA
ÉS AKTUALITÁSAI MAGYARORSZÁGON 86
2.3.4. KORRUPCIÓMEGELŐZÉS ÉS INTEGRITÁSSZEMLÉLET
A KÖZSZOLGÁLATBAN 90
2.4. Almodul: Közigazgatási jogalkalmazás és hatósági eljárás 98
2.4.1. KÖZIGAZGATÁSI JOGALKALMAZÁS 98
2.4.2. A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS 102
2.5. Almodul: A közigazgatás-fejlesztési stratégia keretei 122
2.5.1. KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉSI STRATÉGIÁK 2010 UTÁN 122
2.5.2. BEVEZETÉS A KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉS ELMÉLETÉBE
ÉS GYAKORLATÁBA 122
2.5.3. A KÖZIGAZGATÁS- ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁS-FEJLESZTÉSI STRATÉGIA 125
3. MODUL: EURÓPAI UNIÓS ALAPISMERETEK 131
3.1. Almodul: Az Európai Unió fejlődése és intézményrendszere 131
3.1.1. AZ EURÓPAI INTEGRÁCIÓ RÖVID TÖRTÉNETE (PÁRIZSTÓL LISSZABONIG) 131
3.1.2. AZ EURÓ, AZ EURÓÖVEZET ÉS A MONETÁRIS UNIÓ. NYELVI REZSIM
AZ EURÓPAI UNIÓBAN ÉS AZ EU JELKÉPEI 132
3.1.3. AZ EURÓPAI UNIÓ INTÉZMÉNYRENDSZERE 133
3.2. Almodul: Az Európai Unió jogrendszere 141
3.2.1. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGRENDSZERÉNEK SAJÁTOSSÁGAI
ÉS LEGFONTOSABB ELEMEI 141
3.2.2. ALAPJOGVÉDELEM AZ EURÓPAI UNIÓBAN 143
3.2.3. AZ EURÓPAI UNIÓS JOG ÉS A MAGYAR JOG VISZONYA 143
TARTALOMJEGYZÉK
7
4. MODUL: GAZDÁLKODÁSI ÉS PÉNZÜGYI ALAPISMERETEK 146
4.1. Almodul: Pénzügyi alapismeretek 146
4.1.1. A MONETÁRIS POLITIKA CÉLJA ÉS ESZKÖZRENDSZERE 146
4.1.2. NEMZETGAZDASÁG, GAZDASÁGI SZERKEZET,
A GAZDASÁGI TELJESÍTMÉNY MÉRÉSE 151
4.1.3. AZ ÁLLAM SZEREPE A NEMZETGAZDASÁGBAN 154
4.2. Almodul: Államháztartási és költségvetési gazdálkodási alapismeretek 155
4.2.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS FELÉPÍTÉSE, ALAPFOGALMAK 155
4.2.2. BEVÉTELEK ÉS KIADÁSOK 157
4.2.3. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS ELKÉSZÍTÉSÉNEK,
VÉGREHAJTÁSÁNAK SZABÁLYAI 159
4.2.4. NEMZETI VAGYON 162
4.2.5. KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK 164
4.2.6. KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁS, ELLENJEGYZÉS,
ÉRVÉNYESÍTÉS, UTALVÁNYOZÁS 167
4.2.7. ELLENŐRZÉS AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS TERÜLETÉN 167
5. MODUL: INFORMÁCIÓBIZTONSÁGI
ÉS ADATVÉDELMI ALAPISMERETEK 171
5.1. Almodul: Adatvédelem 171
5.1.1. A SZEMÉLYES ADATOK VÉDELMÉHEZ VALÓ JOG SZÜLETÉSE 171
5.1.2. A HAZAI ADATVÉDELEM JOGI KERETEI 171
5.1.3. A JOGSZERŰ ADATKEZELÉS KÖVETELMÉNYEI 173
5.1.4. AZ ÉRINTETT JOGAI 174
5.2. Almodul: Információszabadság 175
5.2.1. AZ ÁLLAM ÁTLÁTHATÓSÁGA 175
5.2.2. A KÖZÉRDEKŰ ADATOK 176
5.2.3. A KÖZÉRDEKBŐL NYILVÁNOS ADATOK 176
5.2.4. AZ ADATOK MEGISMERÉSE 176
5.2.5. AZ INFORMÁCIÓSZABADSÁG JOGI KORLÁTAI 178
5.2.6. NYILVÁNTARTÁSOK 178
5.3. Almodul: Információbiztonság 179
5.3.1. A MINŐSÍTETT ADATOK VÉDELMÉNEK JOGI ALAPJAI 179
5.3.2. A MINŐSÍTÉSI SZINT ÉS AZ ÉRVÉNYESSÉGI IDŐ 180
5.3.3. A FELÜLVIZSGÁLAT 180
5.3.4. A FELÜLBÍRÁLAT 181
5.3.5. A SZEMÉLYI BIZTONSÁGI FELTÉTELEK 181
5.3.6. A FIZIKAI BIZTONSÁGI FELTÉTELEK 182
5.3.7. AZ ADMINISZTRATÍV BIZTONSÁGI FELTÉTELEK 182
5.3.8. AZ ELEKTRONIKUS BIZTONSÁGI FELTÉTELEK 182
5.3.9. A MINŐSÍTETT ADATOK BÜNTETŐ- ÉS SZABÁLYSÉRTÉSI JOGI VÉDELME 183
5.3.10. AZ ADATKEZELÉSI ÉS A RENDSZERENGEDÉLY 184
5.3.11. A TELEPHELY BIZTONSÁGI TANÚSÍTVÁNY ÉS AZ EGYSZERŰSÍTETT
TELEPHELY BIZTONSÁGI TANÚSÍTVÁNY KIADÁSÁRA IRÁNYULÓ ELJÁRÁS 184
5.3.12. A MINŐSÍTETT ADATOK VÉDELMÉNEK HATÓSÁGI FELÜGYELETE 185
TARTALOMJEGYZÉK
8
6. MODUL: A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETEK MŰKÖDÉSE 186
6.1. Almodul: Közigazgatás szervezetelméleti megközelítésben 186
6.1.1. BÜROKRÁCIAELMÉLETEK 189
6.1.2. A KÖZIGAZGATÁS FŐBB KÖRNYEZETI JELLEMZŐI 190
6.1.3. A KÖZIGAZGATÁSI REFORMOKKAL KAPCSOLATOS ELMÉLETEK 192
6.2. Almodul: Vezetői feladatok a közigazgatásban 196
6.2.1. CÉLKIJELÖLÉS, STRATÉGIAALKOTÁS 197
6.2.2. SZERVEZÉS 199
6.2.3. SZEMÉLYES VEZETÉS (LEADERSHIP) 202
6.2.4. KONTROLL 205
6.2.5. KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK VEZETÉSÉNEK SAJÁTOSSÁGAI:
IRÁNYÍTÁS, FELÜGYELET, ELLENŐRZÉS 208
6.3. Almodul: A közigazgatási szervezetek működési folyamatai 210
6.3.1. ALAPFOGALMAK, ALAPMODELLEK 210
6.3.2. A FOLYAMATMODELLEZÉS MÓDSZERTANA 215
6.3.3. A KÖZIGAZGATÁS FŐ FOLYAMATAINAK MEGSZERVEZÉSE 220
6.3.4. AZ E-KÖZIGAZGATÁS 223
6.3.5. STRATÉGIAI KIHÍVÁSOK, FEJLESZTÉSI IRÁNYOK, KERETEK 231
7. MODUL: NEMZETPOLITIKA 234
7.1. Almodul: Elvi keret: a magyar nemzet határokon átívelő összetartozása,
az egységes magyar nemzet 235
7.1.1. AZ ALAPTÖRVÉNY 235
7.1.2. A NEMZETI ÖSSZETARTOZÁS MELLETTI
TANÚSÁGTÉTELRŐL SZÓLÓ TÖRVÉNY 236
7.2. Almodul: A cselekvési területek 236
7.2.1. EGYSZERŰSÍTETT HONOSÍTÁS 236
7.2.2. HATÉKONY TÁMOGATÁSPOLITIKA 237
7.2.3. BETHLEN GÁBOR ALAP 237
7.2.4. HATÁRTALANUL! OSZTÁLYKIRÁNDULÁSI PROGRAM 238
7.3. Almodul: magyar–magyar kapcsolattartás, párbeszéd 238
7.3.1. MAGYAR ÁLLANDÓ ÉRTEKEZLET 238
7.3.2. MAGYAR DIASZPÓRA TANÁCS 239
7.3.3. KÁRPÁT-MEDENCEI MAGYAR KÉPVISELŐK FÓRUMA 239
7.3.4. AZ ORSZÁGGYŰLÉS NEMZETI ÖSSZETARTOZÁS BIZOTTSÁGA 240
9
ELŐSZÓ
A közigazgatási alapvizsga tananyagfejlesztéséért felelős Nemzeti Közszolgálati Egyetem kiemelt figyelmet szentel a vizsgázók tapasztalatainak, véleményének. Erre tekintettel a közigazgatási alapvizsgát 2011. szeptember 1-je óta teljesítő több mint tízezer tisztviselő javaslatainak szem előtt tartásával bocsátja az egyetem útjára a tananyag 6. átdolgozott kiadását.
A tananyagban rögzített ismeretanyag és a közigazgatási alapvizsga követelményrendszerének megújítása folyamatosan követi a közigazgatás változásait, az Alaptörvényre épülő megújuló joganyagot, továbbá épít a kiérlelt szakirodalmi álláspontokra és a közigazgatás dinamikus forrásaira is. Az alapvizsga tananyaga a korábbiaknál lényegesen nagyobb hangsúlyt helyez a változások irányainak bemutatása mellett a változások okainak ismertetésére, a közigazgatás stratégiai és fejlesztési környezetére, a közszolgálatiság hivatásetikai kérdéseire, a szervezeti és személyi hatékonyság szempontjaira. A közigazgatási alapvizsga a közszolgálati tisztviselők közigazgatási alapismereti szintjének felmérését, elmélyítését, a közigazgatási tudásminimum biztosítását célozza. Éppen ezért a Nemzeti Közszolgálati Egyetem fontosnak tartja, hogy a közszolgálatban feladatot teljesítők megismerjék és megértsék az aktuális közigazgatás-fejlesztési elképzeléseket.
Bár az alapvizsga-felkészítő tantermi kurzusokon történő részvétel nem kötelező, a felkészítők szervezése folytatódik annak érdekében, hogy a konzulensek tanuláscentrikus, az ismeretanyag megértését támogató módszertan szerint dolgozva segítsék azok felkészülését, akik az önálló tanulási módszerek mellett a konzulensek támogatásával szeretnék elsajátítani az alapvizsga ismeretanyagát. Az önálló felkészülési módot választó tisztviselők részére a közigazgatási alapvizsga e-learning változatát kínáljuk, amely a teljes tananyag egy részének színesebb, interaktívabb online bemutatása céljából született. Fontos leszögezni, hogy az e-tananyagoknak nem helyettesítő, hanem kiegészítő szerepe van. Ez azt jelenti, hogy nem az írott alapvizsga-tananyag visszaadása a cél, hanem egyes tananyagrészek „elmagyarázása”, amelyre a tankönyvben terjedelmi korlátok miatt nem jutott lehetőség, vagy önmagukban bonyolultabb összefüggéseket tartalmaznak. Ebből fakadóan – a jobb megértés végett – ezek az e-tananyagok tartalmazhatnak olyan ismereteket is, amelyek nem részei a tankönyvnek. Az e-tananyag elérhetőségével kapcsolatban itt talál információt: http://vtki.uni-nke. hu/kozigazgatasi-vizsgak/kozigazgatasi-alapvizsga/tananyag-es-kovetlemenyrendszer. Azoknál a részeknél, amelyekhez kiegészítő e-tananyag kapcsolódik, ezt az oldal margójára elhelyezett ikonnal jeleztük.
A közigazgatási alapvizsga tesztkérdései a tananyagban megjelenő információkra szorítkoznak; a vizsgáztatás gyors és egyszerű módon írásban, egy a számítógép által véletlenszerűen generált tesztfeladatsor kitöltésével történik, ami az objektív mérés garanciája.
Bízom abban, hogy sikerül az alapvizsga ismeretanyagát, ezáltal a vizsgázó kollégák tudását folyamatosan megújítani, és jól tanulható segédanyaggal, értékes tudással támogatni a vizsgára való eredményes felkészülést.
Jó tanulást, sikeres vizsgát kívánunk!
Prof. Dr. Kis Norbert
Nemzeti Közszolgálati Egyetem
10
1. MODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ALAPISMERETEK
A fejezet bemutatja az állam, az államhatalom és az államszervezet működésének alapvető fogalmait, a közhatalommal, illetve annak gyakorlásával kapcsolatos alkotmányos alapelveket. Az itt tárgyalt ismeretanyag a közhatalmi berendezkedés elemeire, a társadalmi viszonyokat alapjaiban meghatározó szabályozás forrásaira fókuszál, megteremtve a később tárgyalásra kerülő magyar közigazgatási szervezetrendszer elméleti alapjait.
1.1. ALMODUL: ALKOTMÁNYOS ÉS JOGI ISMERETEK
1.1.1. A JOG FOGALMA
Az emberi együttélés nem létezhetne bizonyos magatartási szabályok nélkül. Ezeket a szabályokat követhetik egy kisebb közösségben (például baráti társaságban, községben stb.) vagy akár nagyobban (városban, országban stb.) egyaránt. Számos magatartási szabály befolyásolhatja az emberek viselkedését, mint például szokások, erkölcsi szabályok és vallási normák.
A szokások, illetve erkölcsi, vallási és egyéb normák esetében azt láthatjuk, hogy azok a társadalomban különféleképpen érvényesülnek, betartásuk általában önkéntes elhatározáson alapul.
A jog azonban eltér a társadalom egyéb normáitól, a jog ugyanis az állam által alkotott, illetve az állam által elismert olyan magatartási szabályokat jelenti, amelyek kötelezőek, érvényesülésüket állami szervek kényszerrel biztosítják. A jog keletkezését tehát elsősorban az állami szervekhez köthetjük, de szükséges hozzátenni, hogy az állam által elismert szabályok is ide tartoznak. Ilyenek lehetnek például a nemzetközi jogi szabályok.
1.1.2. A JOGREND FOGALMA ÉS A JOGFORRÁSOK ELMÉLETI RENDSZERE
A jogrendszer egy adott állam hatályos jogszabályainak és egyéb jogi előírásainak a rendezett összességét jelenti. Ebből a meghatározásból az következik, hogy egy adott államról (országról) van szó a jogrendszer esetében. A mi esetünkben Magyarország jogrendszeréről. Nemcsak a hatályos jogszabályok, hanem más úgynevezett jogforrások (amelyekről még lesz szó) is a jogrendszerhez tartoznak, ezért szükséges hozzátennünk az egyéb jogi előírás fogalmi elemet is. Végül szükséges hozzátennünk, hogy valamiféle rendezettséget tükröznek ezek a szabályok. Sokszor mondjuk azt, hogy a jogszabályok nem érthetőek, vagy túl gyakran változnak. Mégis rendezett összességet alkotnak ezek a szabályok, mert létezik a jogforrási hierarchia elve, amely azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogforrás nem lehet ellentétes a magasabbal.
1.1.3. AZ ALKOTMÁNYOS ÁLLAM
Az államot nagyon sokféleképpen lehetne meghatározni, azonban a legfontosabb elemei felsorolhatóak, mert minden állam területtel, lakossággal és központi kormányzattal kell, hogy rendelkezzen. Államnak voltak tekinthetőek az ókori keleti birodalmak vagy a középkor királyságai is, azonban ezek nem nevezhetők alkotmányos államnak.
11
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
Az alkotmányos államban ugyanis az együttélés legfőbb szabályait az adott állam alaptörvénye,
alkotmánya adja. Az alkotmány azokat a legfontosabb szabályokat tartalmazza, amelyek korlátozzák
az államhatalmat, biztosítják a polgárok alapvető jogait. Az alkotmányokban ezen kívül
többek között megtaláljuk az államszervezet felépítésére és a jogrendre vonatkozó legfontosabb
szabályokat is. Az alkotmány egyik legfontosabb funkciója, hogy jogi keretet szabjon az államhatalom
működésének és garanciákat nyújtson a polgárok szabadságának tiszteletben tartására,
védelmére. Mindezek azonban nem feltétlenül vannak egyetlen törvényben összefoglalva, mint az
írott vagy másképpen kartális alkotmány esetében. A történeti alkotmány törvények sokaságából,
illetve alkotmányos szokásokból áll. Ilyen az angol alkotmány, de ilyen alkotmánya volt hazánknak
is. Az első írott alkotmányunk az 1949. évi XX. törvény volt, amely az 1989-es rendszerváltásig
valójában nem is tekinthető szoros értelemben vett „valódi alkotmánynak”, hiszen nem korlátozta
az államhatalmat. Ez az alkotmány tehát az 1989-es és 1990-es alkotmánymódosítással jelentősen
átalakult, és egy demokratikus jogállami alkotmánnyá vált.
2011-ben az Országgyűlés új alkotmányt fogadott el, amelynek megnevezése Magyarország
Alaptörvénye. Az Alaptörvény 2012. január 1-jén lépett hatályba. A régi Alkotmány formálisan
törvény volt, míg az Alaptörvénynek nincs száma, így formálisan sem tekinthetjük egyszerű
törvénynek. Hazánk Alaptörvénye írott alkotmánynak tekinthető, ugyanakkor szükséges hozzátenni,
hogy az Alaptörvény a történeti alkotmányra is hivatkozik, amikor kimondja: „Az Alaptörvény
rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival
összhangban kell értelmezni.”. Magyarország Alaptörvénye a korábbi Alkotmányhoz
képest új szerkezeti felépítésű. Nemcsak az ünnepélyes bevezető, a Nemzeti hitvallás jellege jelentős
változás, de lényeges az is, hogy az alapvető szabadságjogok megelőzik az államszervezetre
vonatkozó rendelkezéseket, szakítva a korábbi szocialista alkotmányok szerkezeti felépítésével. Az
Alaptörvény számtalan értéket is megfogalmaz, amelyek jelen tankönyvben külön szövegdobozokban
jelennek meg.
Minden olyan államban, amely demokratikus, jogállami keretek között működik, léteznie kell egy
alaptörvénynek. Ez az alaptörvény, alkotmány az, amely kiemelkedik a jogi normák közül, vezető
helyet foglal el a jogforrások hierarchiájában, és meghatározza a társadalmi együttélés legfőbb
szabályait. Ezen alkotmányok esetében közös ismérv, hogy szabályozási területük minden államban
közel azonos:
• rendelkeznek az adott állam politikai, gazdasági berendezkedéséről;
• rendelkeznek a közhatalmi szervek rendszeréről;
• rendezik az állam és állampolgár viszonyrendszerét, valamint
• deklarálják az alapvető jogokat.
Az Alaptörvény olyan jogi alaprend és értékrend, amely a belső jogforrási hierarchia élén állva
rögzíti az állam politikai rendjét, valamint tartalmi és formai szempontból kiemelkedik a jogi
normák közül.
Tartalmi szempontból azért emelkedik ki, mert összeköti az állam polgárait, illetve korlátozza az
államhatalmat. Formai szempontból azért emelkedik ki, mert megalkotásának és módosításának
speciális szabályai vannak.
Az Alaptörvény ünnepélyes bevezetőjében (preambulumában), a Nemzeti hitvallásban az alábbiak szerint
határozza meg önmagát: „Alaptörvényünk jogrendünk alapja, szövetség a múlt, a jelen és a jövő magyarjai
között. Élő keret, amely kifejezi a nemzet akaratát, azt a formát, amelyben élni szeretnénk.”
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
12
A mai modern demokráciák alkotmányainak számos követelményt kell teljesíteniük ahhoz, hogy
az adott államban az alkotmányosság tartalmi szempontból is megvalósuljon. Ezek közül az alábbi
alkotmányos elveket emeljük ki:
• a népszuverenitás és népképviselet elve;
• a hatalmi ágak megosztásának elve;
• a jogegyenlőség elve;
• a jogállamiság elve;
• a törvények uralmának elve;
• a végrehajtó hatalom felelőssége a törvényhozó hatalom előtt;
• a közhatalom törvényhez kötöttségének elve;
• a bírói függetlenség elve;
• az alapvető jogok érvényesítésének elve.
Fontos azonban hangsúlyozni, hogy a jogfejlődés újabb és újabb kategóriákkal bővíti a fenti katalógust
– ez tehát egy folyamatosan változó, bővülő követelményrendszer. Nézzük sorban ezeket az
elveket!
1.1.4. NÉPSZUVERENITÁS ÉS NÉPKÉPVISELET
A felsorolt alkotmányos elvek közül az első a népszuverenitás. Bár e fogalom pontos tartalmáról
csaknem háromszáz éve folynak viták, az elnevezés lényegében a nép főhatalmát jelenti.
A népszuverenitás elve azt foglalja tehát magában, hogy Magyarországon – ahogy azt az
Alaptörvény is rögzíti – a közhatalom forrása a nép, amely hatalmát választott képviselői útján,
valamint – kivételesen – közvetlenül gyakorolja. Ezen elv nyomán tehát megfogalmazódik a közhatalom
gyakorlásának két formája: a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia.
A képviseleti demokrácia esetén a nép az általa választott képviselők útján, közvetett módon
gyakorolja a hatalmat, míg a közvetlen demokrácia akkor valósul meg, amikor az állampolgár
közvetlen módon vesz részt a döntésekben.
1.1.4.1. Képviseleti demokrácia
A parlamenti képviselőket az egyes országokban különféle úgynevezett választási rendszerben
választják, attól függően, hogy az adott országban milyen rendszer működik. A legismertebb
választási rendszerek a következők:
Többségi választási rendszer: a többségi választási rendszerek lényegi sajátossága, hogy a mandátumért
síkra szálló jelöltek közül az szerzi meg a kívánt pozíciót, aki több szavazatot szerez; az
úgynevezett abszolút többségi választási rendszerekben az a jelölt nyeri el a mandátumot, aki elnyeri
a szavazatok többségét – azaz több mint felét –, addig a relatív többségi választási rendszerekben
az lesz a győztes, aki a többi jelöltnél több szavazatot szerez – azaz aki relatíve a legtöbb szavazatot
kapta a választóktól.
Arányos választási rendszer: általában listákra lehet szavazni az ilyen rendszerekben, a választási
körzetekben a választópolgárok által leadott szavazatok alapján – a leadott szavazatok arányában
– annyi jelölt jut be az országgyűlésbe, ahány mandátumot ki lehet osztani az adott választókerületben.
A jelöltlisták lehetnek területi vagy országos, szabad vagy kötött – aszerint, hogy
13
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
a választópolgárok sorrendiséget állíthatnak-e fel a listán szereplő jelöltek közül vagy sem. Az
arányos választási rendszerekben – annak érdekében, hogy ne legyen túlságosan széttöredezett a
parlament összetétele – általában választási küszöböt alkalmaznak: ez azt jelenti, hogy az a párt,
amelyik nem éri el a választási küszöbként meghatározott arányszámot, nem jut mandátumhoz.
Vegyes választási rendszer: olyan rendszer, amely ötvözi a többségi és az arányos választási rendszerek
egyes elemeit, kiküszöbölve ezzel az egyes választási rendszerek hátrányait, ugyanakkor
megőrizve azok előnyös jellemzőit.
Magyarországon a választójog területén érvényesülnek azok az alapelvek, amelyek minden jogállami
demokráciában a választást biztosítják. Ennek értelmében, hazánkban a választójog általános
és egyenlő, a szavazás pedig közvetlen és titkos, valamint biztosítja a választók akaratának szabad
kifejezését.
A választójog általánossága azt jelenti, hogy az adott lakosság részvétele minél szélesebb körben
biztosítva legyen a politikai döntéshozatalnál – ne legyenek ezt akadályozó cenzusok beépítve a
választójog anyagi jogszabályaiba. Választójogi cenzus például, ha a választójogot, a választhatóságot
meghatározott vagyonhoz, jövedelemhez kötik.
Az egyenlőségi kritérium azt jelenti, hogy minden választópolgárnak azonos értékű és azonos
számú szavazattal kell rendelkeznie.
A szavazás közvetlensége arra utal, hogy ne álljon semmilyen közvetítő személy vagy szervezet
a megválasztott és a megválasztó közé, a titkosság pedig értelemszerűen arra, hogy aki nem
szeretné, hogy választásáról más tudomást szerezzen, ezt titokban tarthatja, erre a lehetőséget az
államnak biztosítania kell.
Választási rendszerünk vegyes választási rendszer. Az országgyűlési képviselők száma százkilencvenkilenc,
ebből százhat országgyűlési képviselőt egyéni választókerületben, kilencvenhárom
képviselőt pedig országos listán választanak. Az országgyűlési képviselők választása egyfordulós
rendszerben történik. Az egyéni választókerületben az a jelölt lesz országgyűlési képviselő, aki a
legtöbb érvényes szavazatot kapta. Ez tehát egy relatív többségi szisztémát jelent az egyéni választókerületekben.
Az arányos listás választás esetében nem szerezhet mandátumot az a pártlista,
amely a pártlistákra leadott összes érvényes szavazat legalább öt százalékát nem érte el.
A választójog szabályainak megértéséhez szükséges megkülönböztetnünk két fogalmat. A választójogot
ugyanis két részre oszthatjuk, az egyiket aktív, a másikat passzív választójognak hívjuk. Az
aktív választójog azt jelenti, hogy a választópolgár milyen feltételekkel jogosult szavazni (választó),
míg a passzív választójog azt jelenti, hogy milyen feltételek szükségesek ahhoz, hogy indulhasson
a választásokon jelöltként (választható). Minden nagykorú magyar állampolgárnak van választójoga.
Aki nem rendelkezik magyarországi lakóhellyel, az csak pártlistára szavazhat, egyéni választókerületi
jelöltre azonban nem. Passzív választójoghoz viszont nincs szükség a magyarországi
lakóhelyre.
Az országgyűlési képviselők választásán nincs passzív választójoga olyan személynek, aki jogerős
ítélet alapján szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését
tölti.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
14
Nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének
korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. Egyedül a bíróság jogosult valakit kizárni
a választójogból, azért, mert bűncselekményt követett el vagy belátási képességében érintett
(cselekvőképességet kizáró gondnokság esetén).
Az Alaptörvény a korábbi alkotmányi szabályozáshoz képest komoly változás előtt nyitotta meg az utat
azzal, hogy a választójoghoz nem köti feltételként a magyarországi lakóhelyet, ennek szabályozását sarkalatos
törvényre bízza. Így kizárólag a törvényalkotó kétharmados döntésén múlik, hogy alkalmazza-e, és mely
választások esetében alkalmazza a magyarországi lakóhely követelményét. Ennek alapján nyílt meg a lehetőség,
hogy az országgyűlési választások során a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező állampolgárok is
szavazhassanak. Ezzel Magyarország is csatlakozott az európai államok többsége által követett elvhez, miszerint
az állampolgársággal együtt jár a választójog.
A választójog vonatkozásában még egy jelentős változást hozott az Alaptörvény, mégpedig a kizárás tekintetében.
Míg az Alkotmány a választójogból automatikusan kizárta azokat, akiket cselekvőképességet korlátozó
vagy kizáró gondnokság alá helyeztek, az Alaptörvény a választójogból való kizárást kifejezett bírósági döntéshez
köti.
A választásokhoz kapcsolódik az Alaptörvény azon új rendelkezése is, amely a jelöltek, pártok esélyegyenlőségének
előmozdítása érdekében előírja a televíziós, rádiós politikai reklámok ingyenességét a választási
kampány során.
1.1.4.2. Közvetlen demokrácia
A közhatalom gyakorlása elsődlegesen képviseleti úton valósul meg, az Alaptörvény rendelkezik
a nép közvetlen részvételének lehetőségeiről is a hatalomban. A közvetlen hatalomgyakorlás a
döntéshozatalban elsődlegesen a népszavazás jogintézményében testesülhet meg.
Az Alaptörvény B) cikk (4) bekezdése szerint a nép hatalomgyakorlása elsődlegesen képviselők útján történik,
míg a közvetlen hatalomgyakorlás másodlagos. E hierarchiához igazodva szabályozták nemcsak alaptörvényi,
de törvényi szinten is az országos népszavazás kezdeményezését és megtartását. Az Alaptörvény szerint a
népszavazás kötőereje minden esetben feltétlen érvényesülést kíván, azaz megszűnt az Alkotmány szerinti
véleménynyilvánító népszavazás lehetősége, amely jogilag nem bírt kötelező erővel az Országgyűlés számára.
Ehhez hasonlóan a szintén kötelező erő nélküli népi kezdeményezés lehetőségét (ötvenezer választópolgár
kérelmére az Országgyűlés napirendjére kellett venni a kezdeményezést) is megszüntették. Az Alaptörvény
a népszavazás érvényességéhez az összes választópolgár több, mint felének, eredményességéhez pedig az
érvényesen szavazók több, mint felének azonos szavazatát követeli meg. Mindezzel érvényesül a képviseleti
demokrácia elsődlegessége, amitől csak kivételes esetben, a választópolgárok abszolút többségének akaratában
megnyilvánuló népszavazás formájában vehető vissza a nép által a közhatalom gyakorlása egy-egy kérdésben,
akkor azonban feltétlen érvényesülést kíván.
1.1.5. A HATALMI ÁGAK MEGOSZTÁSÁNAK ELVE
A közhatalom gyakorlása során a megvalósítandó feladatok jól elhatárolható kategóriákba sorolhatók.
Egyrészt szabályozni kell az életviszonyokat, másrészt gondoskodni kell azok végrehajtásáról,
harmadrészt bíráskodni szükséges a szabályok megsértői felett.
A történelem során az úgynevezett abszolutista királyságokban, mint például XIV. Lajos
Franciaországban mindhárom feladattípust a hatalom egyszemélyi birtokosa, az egyszemélyi
szuverén gyakorolta. Az uralkodó törvényeket hozott, végrehajtó szervezetével – hivatalnokaival és
hadseregével – gondoskodott azok végrehajtásáról, végül saját maga ítélkezett törvényei megszegői
felett.
15
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
A polgári felvilágosodás több gondolkodója megkülönböztette az egyes hatalmi ágakat, de a
hatalmi ágak elválasztásáról szóló klasszikus elmélet atyjának Charles-Louis de Secondat
Montesquieu-t tekintjük. Montesquieu a klasszikus három hatalmi ág – a törvényhozó, a végrehajtó
és a bírói hatalmi ágak – elválasztását mint államszervezeti elvet az önkényuralom ellen ható
egyetlen megoldásként határozta meg. Az ideális államberendezkedés szempontjából kívánatos,
hogy a törvényhozói, a végrehajtói és a bírói hatalom (a klasszikus államhatalmi ágak) ne összpontosulhassanak
egy kézben, mert ez óhatatlanul visszaélésekhez, torzulásokhoz vezet. Miután
az államhatalmi ágak egyértelmű elválasztása nem lehetséges, ezért ez az elv ma már a hatalmi
ágak egyensúlyának elveként működik, vagyis olyan fékeket, garanciákat kell az államvezetésbe (a
közigazgatásba) beépíteni, amelyek lehetővé teszik az egyes ágak kontrollját, ellensúlyozását.
A felvilágosodás óta ez az elv nem vesztett jogállami jelentőségéből, csupán megvalósulásának
pontos formája változott. A hatalmi ágak merev elválasztása helyett ma már sokkal inkább beszélhetünk
a hatalmi ágak egyensúlyáról. Ez azt jelenti, hogy a hatalmi ágak egyfelől önállóan léteznek,
másfelől különböző felügyeleti és ellenőrzési jogosítványokkal rendelkeznek egymás fölött
abból a célból, hogy egy-egy hatalmi ágon belül ne alakulhasson ki hatalomkoncentráció. Például
az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség esetén megsemmisítheti az Országgyűlés által alkotott
törvényeket, vagy a bíróságok felülvizs gál hatják a közigazgatási határozatok törvényességét, illetőleg
a végrehajtó hatalom felelősséggel tartozik az Országgyűlés előtt.
1.1.6. A JOGEGYENLŐSÉG ELVE
A jogegyenlőség lényege, hogy a jog számára minden ember megkülönböztetés nélkül egyenlő.
Másképpen fogalmazva, a törvény előtt minden ember egyenlő.
Az egyenjogú polgárokat tehát minden alkotmányos államban a közhatalom minden szerve előtt
azonos jogok és kötelezettségek illetik meg. Ez természetesen azzal a kiegészítéssel együtt értendő,
hogy maga a jog teremthet bizonyos kiemelt szempontok szerint kivételeket. Kivételek azonban
csakis valamely jogállami oknál fogva tehetők: például a gazdaságilag gyengébbek, a szociálisan
rászorultak vagy a betegek érdekében.
Az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése szerint a törvény előtt mindenki egyenlő. Ez az általános egyenlőségi
szabály a korábbi Alkotmányban kifejezetten nem szerepelt, csak a bíróság előtti egyenlőségként rögzítették.1
Az egyenlőséget tehát az Alaptörvény – a korábbi Alkotmányhoz képest – már nem csak a bíróság előtti
egyenlőségként, hanem annál általánosabban, a törvény előtti egyenlőségként fogalmazza meg. Az Alkotmány
rendelkezéséhez képest kikerült a „területén tartózkodók” kitétel, vagyis az Alaptörvény már nem szűkíti le a
diszkrimináció tilalmát a területén tartózkodó személyekre, hanem mindenkinek biztosítja az alapvető jogokat.
Emellett az Alaptörvény már egységesen kezeli az alapjogokat, és nem külön „emberi, illetve állampolgári
jogokként”, mint az Alkotmány. További változás, hogy az Alaptörvényben a védett tulajdonságok felsorolásába
bekerült a fogyatékosság szerinti különbségtétel tilalma is.
1.1.7. A JOGÁLLAMISÁG ELVE
A jogállamiság elve jelenti a jog uralmát, főhatalmát az állam felett. A jogállamban a jog főhatalma
azt jelenti, hogy adott államban minden államhatalmi megnyilvánulásban érvényesül a jogi
szabályozás elsődlegessége, szuverenitása – ez pedig végső soron magát az államot is a joghoz köti,
és biztosítja annak korlátozását.
A közhatalom jogi szabályokhoz való kötöttségének legfontosabb következménye a közhatalmat
gyakorlók cselekedeteinek előreláthatósága, kiszámíthatósága. Ez különösen azért bír jelentőséggel,
1 42/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [22].
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
16
mert a közhatalom képviselői az állami kényszerrel való támogatottság révén helyzeti előnyt élveznek
a magánfelekkel szemben.
A jogállamiság alapvető elvei:
1) a jogrendszer hierarchikusan épül fel, csúcsán az alkotmánnyal;
2) a törvényalkotás az alkotmányos rendhez kötött;
3) a törvényalkotás (Magyarországon kizárólagosnak nevezett) tárgyköreit törvény rögzíti
(vagyis bizonyos alapvető döntések meghozatalát a törvényhozásnak kell fenntartani,
azt alacsonyabb szintű norma nem tartalmazhatja);
4) jogszabálynak visszaható hatálya (jogalany hátrányára) nem lehet (vagyis a normának a
keletkezését, sőt hatálybalépését megelőző időre hátrányos hatása nem lehet);
5) a jog biztosítja az alapvető emberi jogokat;
6) a kormányzás és a közigazgatás a törvénynek alávetetten működik, és ennek során jogot
nem sérthet;
7) jogbiztonság;
8) a közigazgatási jogviszonyban az alanyi jogokat a közigazgatási bíráskodás biztosítja;
9) a jogszolgáltatásban az egyént megilleti a bizalmi elv;
10) az alkotmányosság biztosítékát az alkotmánybíráskodás jelenti.
1.1.8. A TÖRVÉNYEK URALMÁNAK ELVE
A jogi szabályozásban a demokratikus hatalomgyakorlás fontos garanciája a törvények mint
jogforrások elsődleges alkalmazása a társadalmi viszonyok szabályozása terén. Az alapelv a
modern demokráciákban abszolút értelemben nem érvényesülhet.
Az életviszonyok és élethelyzetek sokrétűsége a törvényhozásnál rugalmasabb szabályozási formát
igényel, ezért a XIX. században megjelentek a végrehajtás szervei által hozott jogi normák, a
rendeletek.
Az alkotmányos berendezkedésben tehát mára már nem csak a törvényhozó hatalmi ágat képviselő
Országgyűlés alkothat jogot.
Bár az alkotmányozásra és a törvényhozásra kizárólagosan az Országgyűlés jogosult, a végrehajtó
hatalmi ághoz tartozó és semleges hatalmi tényezőkként működő egyes személyek és szervek is
alkothatnak jogi normákat – igaz, általában csak az Alkotmánynál és a törvényeknél alacsonyabb
szintű jogszabályokat. Így végül mégiscsak érvényesül a törvények uralma.
1.1.9. A KÖZHATALOM TÖRVÉNYHEZ KÖTÖTTSÉGÉNEK ELVE
Az alkotmányosság fogalomkörén belül szűkebb kategória a törvényesség követelménye. Ez annyit
tesz, hogy a közhatalmi szervek működése törvényhez, jogszabályhoz kötött.
A közhatalom törvényessége két esetben tekinthető megvalósultnak:
• ha a közhatalom csak jogi alappal cselekedhet, továbbá
• ha megvalósul a törvények uralma, és ezeket a törvényeket be is tartják, de legalábbis az
állam biztosítja a jogszabályok betartásának feltételeit.
Az első esetben, vagyis a közhatalom cselekményeinek kellő jogi alapját illetően annak az általános
elvnek kell érvényesülnie, miszerint a közhatalom nevében eljárók kizárólag akkor tanúsíthatnak
valamely magatartást – illetve mulaszthatják el a magatartás tanúsítását –, amennyiben ezt
17
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
jogszabály előírja vagy megengedi. Ez az elv élesen elhatárolja a közhatalom cselekvéseit a magánfelek
cselekvéseinek jogi megítélésétől, akik ezzel ellentétben főszabály szerint mindent megtehetnek,
amit jogszabály nem tilt.
1.1.10. A VÉGREHAJTÓ HATALOM FELELŐSSÉGE A
TÖRVÉNYHOZÓ HATALOM ELŐTT
A mai polgári demokráciákban a számos vonatkozásban kölcsönös függésben lévő két hatalmi ág,
a törvényhozás és a végrehajtás képviselői között szükségeltetik egyfajta bizalmi viszony, amely
nélkül az együttműködés ellehetetlenül. Fontos tehát, hogy a Kormány mint a végrehajtó hatalmi ág
csúcsán álló szerv bírja az Országgyűlés bizalmát. Garanciális jelentősége van annak, hogy amen�-
nyiben ez a bizalom már nem áll fenn, úgy a törvényhozásnak lehetősége legyen számon kérni,
végső soron elmozdítani a Kormányt a helyéről.
A számonkérésnek különböző formái alakultak ki. Ilyen számonkérési forma, hogy az
Országgyűlésben a Kormánynak, illetve a Kormány tagjainak kérdést lehet feltenni, és interpellációk
útján magyarázatot lehet tőlük kérni. A politikai felelősség érvényesítésének fő eszköze
azonban hazánkban a konstruktív bizalmatlansági indítvány jogintézménye.
1.1.11. A BÍRÓI FÜGGETLENSÉG ELVE
Alaptörvényünk deklarálja, hogy a bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve.
A bírák tehát a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, az ítélkezési tevékenységükkel
összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók. A bírói hatalmi ág önálló
természetével szoros logikai kapcsolatban van a bírói függetlenség elve.
A bíráskodás önálló hatalmi ág, alkotmányjogi státusa meghatározó szervezeti garanciát jelent
a bírói függetlenség számára. Természetesen a szervezeti jogi garanciák mellett a bírák személyét
érintően is szükségeltetnek a függetlenséget garantáló rendelkezések.
1.1.12. AZ ALAPVETŐ JOGOK ÉRVÉNYESÍTÉSÉNEK ELVE
Alkotmányos alapjogoknak azokat a jogokat nevezzük, amelyek minden további döntés és intézkedés
nélkül, az Alaptörvény alapján megilletik a jogosultat. Az alapjogok érvényesítését az állam
nemcsak a jogvédelmi háló klasszikus szervezetrendszerével – a bíróság vagy az ügyészség útján
–, hanem további alapjogvédelmi tevékenységet ellátó szervek, személyek által is biztosítja. Ilyen
az Alkotmánybíróság vagy az alapvető jogok biztosa.
Az alapvető jogok csoportosítása
Az alapjog jogi deklarálásának ideje szerint megkülönböztethetünk:
• első generációs alapjogokat (például az élethez, az emberi méltósághoz való jog);
• második generációs alapjogokat (gazdasági, szociális és kulturális jogok);
• harmadik generációs alapjogokat (például az egészséges környezethez való jog).
Az alapjogok alanyai szerint megkülönböztetünk:
• emberi jogokat, amelyek minden embert nemre, korra, vallásra, állampolgárságra stb.
tekintet nélkül, feltétlenül illetnek meg (például élethez és emberi méltósághoz való
jog, a tulajdonhoz való jog, a szabadsághoz és személyi biztonsághoz való jog vagy
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
18
a különféle személyiségi jogok: a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadság, de a
lakóhely szabad megválasztásának joga is);
• állampolgári, illetőleg az állampolgársághoz fűződő jogokat, amelyek csak az állam és
polgára viszonylatában értelmezhetők, és kizárólag az adott állam polgárait illetik meg
(választójog, a népszavazás joga, vagy a közhivatal viselésének joga, az állampolgárok
hazatérésének joga, vagy a magyar állampolgárt külföldi tartózkodásának ideje alatt
megillető konzuli és diplomáciai védelemhez való jog).
Az Alaptörvény Szabadság és Felelősség című fejezetének I. cikkében foglaltak szerint az ember
sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait tiszteletben kell tartani, védelmük pedig az állam
elsőrendű kötelezettsége. Az alapvető jogok és kötelezettségek a természetes személyeket illetik
és terhelik, de a törvény alapján létrehozott jogalanyok számára is biztosítottak azok az alapvető
jogok, valamint őket is terhelik azok a kötelezettségek, amelyek természetüknél fogva nem csak
az emberre vonatkoznak. Például a közigazgatási eljárás során nem csak természetes személyek
lehetnek ügyfelek, így egy szervezetre (például egy kft.) is igaz, hogy joga van ahhoz, hogy ügyeit
a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.
Az alapjogok érvényesítését tehát az állam azáltal is garantálja, hogy alaptörvényi szinten rögzíti:
az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, azonban az alapvető jog lényeges
tartalma törvényben sem korlátozható.
Előfordulhat azonban, hogy két vagy több alapvető jog egyszerre, egyidejűleg nem tud érvényesülni.
Ilyenkor az egyik jog megvalósulásához egy másik alapjog korlátozására lehet szükség. Például
a személyes szabadsághoz való alapvető jog alkotmányos alapjog, a büntetőeljárás terheltjével
szemben elrendelt előzetes letartóztatás által mégis ennek korlátozását kell megvalósítani. Tehát a
legtöbb alapvető jog nem abszolút érvényű.
Az alaptörvényi szabályozás szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely
alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal
arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.
Léteznek azonban olyan úgynevezett „anyajogok” vagy „abszolút jogok”, amelyekről az
Alaptörvény úgy rendelkezik, hogy azok semmilyen körülmények között sem korlátozhatók. Ilyenek
például az élethez és az emberi méltósághoz való jog, valamint a férfiak és a nők egyenjogúsága.
Az Alaptörvény az emberi méltóságból indul ki, amely az emberi lét alapja. Egyes alapvető jogokat tartalmazó
rendelkezései élén elvi jelleggel rögzíti az emberi méltóság sérthetetlenségét, amely valamennyi alapvető jog
értelmezésére kihatóan hangsúlyosan, külön is kifejezi az emberi méltóság lényeges tartalmának érinthetetlenségét.
Az emberi méltósághoz való jogot, mint az emberi lét alapját az élethez való joggal egységben fogalmazza
meg, és minden ember jogát elismeri az élethez és az emberi méltósághoz.
Az általános jogegyenlőségi szabály megfogalmazása mellett pedig az Alaptörvény külön is kiemeli a nők és a
férfiak egyenjogúságát, mint a jogegyenlőség nemzetközi dokumentumokban is külön nevesített esetét.
Az Alaptörvény számos elemmel bővítette az alapjogi katalógust, illetve az elmúlt évtizedek tapasztalataira
alapozva pontosította, az új kihívásokhoz igazította azok szabályozását. Az alapjogok bővítésének, tartalmuk
kiterjesztésének meghatározó mintájául az Európai Unió Alapjogi Chartája szolgált. Innen került átvételre az
emberkereskedelem, a szolgaság, az emberi fajnemesítést célzó gyakorlat, és az emberi egyedmásolás (klónozás)
tilalma, a csoportos kiutasítás tilalma, valamint a halálbüntetést, kínzást, vagy más embertelen bánásmódot,
büntetést alkalmazó államba történő kiutasítás tilalma, továbbá a munkaügyi kapcsolatok újszerű szabályozása,
benne az egészséges, biztonságos és méltó munkafeltételekhez való alapjoggal, a gyermekmunka
tilalmával, és a fiatalok és a szülök munkahelyi védelmének új államcélként való megjelenítésével. Az alkotmányozó
a társadalmi igényekkel indokolta a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés, valamint a személy
és tulajdon elleni jogtalan támadás elleni önvédelem jogának alaptörvényi rögzítését.
19
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
Az alapvető jogok mellett említést kell tennünk az alapvető kötelességekről is. Alkotmányunk
hosszú ideig mindössze négy alapvető kötelességet határozott meg a számos alapvető jog deklarálása
mellett. Ezek a következők:
• az Alaptörvény és minden más jogszabály megtartása;
• a közös szükségletekhez, a közterhekhez való arányos hozzájárulás kötelezettsége;
• a haza védelme;
• a tankötelezettség, azaz a kiskorú gyermek taníttatásának kötelessége a szülő vagy a
szülői felügyeleti jogot gyakorló személy részéről.
Az új Alaptörvény további kötelezettségekkel egészítette ki az alapvető kötelességek körét, amelyek
az alábbiakban foglalhatók össze:
• gondoskodás (a szülő vagy a szülői felügyeleti jogot gyakorló személy kötelessége a kiskorú
gyermekéről, a nagykorú gyermek kötelessége a rászoruló szülőkről gondoskodni);
• hozzájárulás a közösség gyarapodásához és a közösségi feladatok ellátásához;
• környezeti károk okozójának kötelessége a helyreállítás, illetőleg annak költségei
viselése;
• természeti erőforrások védelme;
• törvényes fellépés a hatalom erőszakos megszerzőivel, kizárólagos birtokosaival
szemben.
Az Alaptörvény tehát a korábbi Alkotmányhoz képest bővítette az alapvető kötelességek körét. A tipikus kötelezettségek
mellett a magyar Alaptörvény (is) visel néhány sajátos nemzeti karakterisztikus jegyet az abban
foglalt kötelezettségeket illetően, úgy, mint a hatalom erőszakos megszerzésére, gyakorlására, illetve kizárólagos
birtoklására irányuló tevékenység elleni fellépés; az állami és közösségi feladatok ellátásához, a közösség
gyarapodásához való hozzájárulás; valamint a nagykorú gyermeknek rászoruló szüleiről való gondoskodási
kötelezettsége.2
Az alapvető jogok és kötelességek az egyén és a közösség kapcsolatában is értelmezhetők. Ebben a tekintetben
újszerű az Alaptörvény O) cikkének rendelkezése, amely szerint az egyén felelősséget visel önmagáért, és elvárt az
állami és közösségi feladatok ellátásához való hozzájárulása. Mindezek deklarálásával az alkotmányozó a politikai
közösség azon belső értékét kívánta megfogalmazni, amelynek értelmében a közösség tagjai életük alakulásáért
személyes felelősséggel tartoznak, így az egyén ne csupán a közösségtől vagy az államtól várjon segítséget a boldogulásához.
Ugyanakkor a közösség sem feledkezhet meg tagjairól; ezt a Nemzeti hitvallásban ezen értékdeklaráció
egyik párjaként meg is fogalmazták: „Valljuk az elesettek és a szegények megsegítésének kötelességét.”
Az egyének közösségben élnek: a társadalom minőségileg más, mint egymás mellett élő emberek sokasága.
Az egyéneket is szolgáló közösségi feladatok egyes személyek által nem láthatók el, ám az azokhoz való
hozzájárulás mindenkitől – képességei és lehetőségei szerint – elvárható. Jelen cikk értéktételezése elveti a
túlzott individualizmust és a közösség mindenhatóságát (az egyén közösségtől való függését) egyaránt. Az
egyén és a közösség viszonyának alaptörvényi felfogásához lásd még a Nemzeti hitvallás kitételét: „Valljuk,
hogy az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki.”
A XII. cikk (1) bekezdés szerint továbbá a közösség elvárja a hozzá tartozó tagoktól, hogy képességeik szerint
járuljanak hozzá a „köz” gyarapodásához. A munkavégzés olyan hozzájárulási forma lehet, amelynek különböző
változataival, továbbá „képességeinek és lehetőségeinek megfelelően” mindenki képes a közösséget (is)
szolgálni. Az értéktételezés egyébként nemcsak az egyén és a közösség viszonyában bír jelentőséggel, hanem
a munka fogalmának és társadalmi jelentőségének értelmezésében is. A rendelkezés szövegkörnyezetében
ugyanis a munka, a foglalkozás megválasztásának és a vállalkozás szabadságának deklarálását, valamint a
munkához való jog kiváltását szolgáló államcélt találjuk. A Nemzeti hitvallás fordulata szerint: „Valljuk, hogy
a közösség erejének és minden ember becsületének alapja a munka, az emberi szellem teljesítménye.”
2 Lásd: Kiss Barnabás (2015): Az alapkötelezettségek alkotmányi szabályozásának alakulása az Európai Unió közép-kelet-
európai államaiban. In Tóth Judit szerk.: Ünnepi kötet Dr. Tóth Károly címzetes egyetemi tanár 70. születésnapjára.
Szeged, Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar. 337. o.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
20
1.2. ALMODUL: ÁLLAMSZERVEZET
A hatalommegosztás elve alapján a törvényhozó hatalmi ágat az Országgyűlés, az igazságszolgáltató
hatalmi ágat a rendes és a közigazgatási bíróságok képviselik. A végrehajtó hatalom
élén a Kormány áll. A többi közhatalmi szerv már nem sorolható be ebbe a hármas tagozódásba.
Az államfői intézmény a hatalmi ágak felett álló, semleges hatalmi ág, a bíróságok mellett a további
jogvédelmi szervek (az ügyészség, az Alkotmánybíróság, az alapvető jogok biztosa) és a helyi
önkormányzatok szintén olyan hatalmi tényezők, amelyek nem sorolhatók sem a törvényhozói, sem
a végrehajtói, sem a bírói hatalmi ágakhoz.
A klasszikus megfogalmazásra támaszkodva az államhatalmi ágak elválasztásának fogalma úgy
határozható meg, hogy törvényhozás, a végrehajtás és az igazságszolgáltatás egymástól személyileg
és szervezetileg elválasztott keretek között kell, hogy működjön.
A hatalommegosztás gyakorlati érvényesülését biztosító módszer az egyes hatalomgyakorló szervezetek
hatáskörének pontos, kizárólagos és feltétlen meghatározása. Ennek megfelelően egyrészt
egy meghatározott feladat egy szervezet kizárólagos hatáskörébe tartozhat. Másrészt minden más
szervezetnek a hatáskör gyakorlására jogosult szervezettel szembeni befolyását ki kell zárni, vagy
legalábbis korlátozni kell oly módon, hogy a befolyásolás csak előre meghatározott feltételek mellett
történhessen.
Összességében kijelenthető, hogy az egyes államhatalmi ágak egymásra hatása nem zárható ki teljesen,
azaz az államhatalmi ágakat nem elég elválasztani, hanem ki is kell egyensúlyozni. Mindennek
a kulcsfogalma a már említett, pontosan megfogalmazott hatáskör.
Megállapítható, hogy az állami hatalomgyakorlást, annak minden ágát, így a végrehajtást (és részeként
a közigazgatást) is eluralja a jog. Egyrészt egyre inkább csak jogi normákban eleve meghatározott
módon gyakorolhatók az egyes hatalmak, másrészt a konkrét döntések is jogi formát öltenek.
Lényegében minden állami döntés megtámadható, ezért valamilyen formában bíróság előtt emelkedik
jogerőre. Ezt egészíti ki a normakontrollt végső soron végző alkotmánybíráskodás általánossá
válása, ennek folytán pedig a jogalkotás, de még az igazságszolgáltatás során is megkerülhetetlen a
hatalomgyakorlás alapjogi korlátozása.
Nem kerülhető meg továbbá a hatalomgyakorlás egyre jellemzőbbé váló külső korlátozottsága, a
szuverenitás szövetségi rendszerekhez tartozás folytán bekövetkező (ön) korlátozása. A számunkra
legfontosabb szövetségi rendszerek (Egyesült Nemzetek Szövetsége, Észak-atlanti Egyezmény
Szervezete, Európai Unió, Európa Tanács) szintén a hatalommegosztás elvén épülnek fel azzal,
hogy a hatalomnak alávetett alanyok esetükben nem, vagy elsősorban nem a természetes személyek,
hanem az államok. Az államok hatalomgyakorlásának önkorlátozása így könnyen kiegészülhet
utólag az egyes szövetségi rendszerek bírói jellegű szervezeteinek döntéseivel.
A következőkben a közhatalmi szerveket mutatjuk be: ismertetve feladatukat, felépítésüket, létrehozásuk,
megszűnésük és működésük főbb szabályait.
1.2.1. AZ ORSZÁGGYŰLÉS
Magyarországon a legfőbb népképviseleti szerv az Országgyűlés. Tevékenységének két fő iránya
a szabályozás és az ellenőrzés. A szabályozási tevékenység elsősorban az Országgyűlést kizárólagosan
megillető törvényalkotási jogkörben ölt testet, míg az ellenőrzési funkciók a végrehajtó
hatalom kontrollját jelentik.
Szabályozási tevékenysége körében az Országgyűlés megalkotja és módosítja az Alaptörvényt,
a sarkalatos törvényeket, valamint más törvényeket, nemzetközi szerződések kötelező hatályának
21
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
elismerésére ad felhatalmazást, egyéb jogi normákat és további, az ország irányításában alapvető
fontosságú döntéseket hoz.
E körben:
• dönt a hadiállapot kinyilvánításáról;
• dönt a békekötés kérdéséről;
• közkegyelmet gyakorol.
Megválasztja:
• a köztársasági elnököt;
• a miniszterelnököt;
• az Alkotmánybíróság tagjait és elnökét;
• a Kúria elnökét;
• a Közigazgatási Felsőbíróság elnökét;
• az Országos Bírósági Hivatal elnökét;
• a legfőbb ügyészt;
• az alapvető jogok biztosát és helyetteseit;
• Állami Számvevőszék elnökét.
A törvények elfogadásáról az Országgyűlés általában a jelen lévő képviselők több mint felének
szavazatával (egyszerű többség), kivételesen a jelen lévő képviselők legalább kétharmadának (minősített
többség), illetve az összes képviselő legalább kétharmadának (abszolút minősített többség) a
szavazatával dönt.
Határozatképesség: Azt jelenti, hogy a képviselők több mint fele megjelent az ülésen, így az
Országgyűlés gyakorolja a döntéshozatalt. Amennyiben nincs meg a határozatképesség, akkor az
országgyűlés döntése nem is lehet érvényes. Vagyis az alábbiakban felsorolt esetek mindegyikénél
szükséges megjegyezni, hogy határozatképes Országgyűlés szükséges az érvényes döntéshez.
Egyszerű (vagy relatív) többség: A jelenlévő képviselők több mint felének szavazata. A legtöbb
döntést így kell elfogadni, tehát általában a törvényeket is (ezeket feles törvénynek is szokták hívni).
Abszolút többség: Az összes képviselő több mint felének szavazata. Például a miniszterelnök
megválasztásához van szükség abszolút többségre.
Minősített többség: A magyar Országgyűlésben az országgyűlési képviselők minősített többséggel
hozzák meg azt a döntést, amelyhez a határozatképes Országgyűlésben jelen lévő országgyűlési
képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ez szükséges például a sarkalatos törvények elfogadásához.
Már itt megjegyezzük, hogy az önkormányzati jogban a minősített többség mást jelent.
A minősített többséghez a megválasztott önkormányzati képviselők több mint a felének a szavazata
szükséges.
Abszolút minősített többség: A m agyar O rszággyűlésben a z o rszággyűlési k épviselők a bszolút
minősített többséggel hozzák meg azt a döntést, amelyhez az összes országgyűlési képviselő
kétharmadának szavazata szükséges. Itt tehát nem a jelenlévők arányához kell mérni a kétharmadot,
hanem az összes képviselőhöz. Az Alaptörvény módosítása lehet példa rá.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
22
Az Országgyűlésre vonatkozó legfontosabb szabályokat az Alaptörvényben, az Országgyűlésről
szóló 2012. évi XXXVI. törvényben, illetve az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló ország�-
gyűlési határozatban [10/2014. (II. 24.) OGY határozat] találjuk meg (a továbbiakban: Házszabály).
Az országgyűlési képviselők minden közérdekű ügyben felvilágosítást kérhetnek úgynevezett
kérdés formájában:
• a Kormányhoz;
• a Kormány tagjához;
• az alapvető jogok biztosához;
• az Állami Számvevőszék elnökéhez;
• a legfőbb ügyészhez és
• a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez;
illetve interpellációs joguk révén magyarázatot kérhetnek a Kormánytól, illetőleg annak valamely
tagjától a feladatkörébe tartozó ügyben.
Kérdés esetén a képviselőnek nincs lehetősége viszontválaszra, a válasz elfogadásáról az
Országgyűlés nem hoz határozatot. Az interpelláció esetében, ha az interpelláló képviselő nem
fogadja el a választ, akkor arról az Országgyűlésnek döntést kell hoznia.
Emellett az Országgyűlés előtt számos állami szerv vezetője beszámolási kötelezettséggel tartozik.
Vannak továbbá olyan, szervezetileg önálló, ám funkcionálisan az Országgyűléshez tartozó szervek,
amelyek az Országgyűlés ellenőrzési jogkörét látják el egy-egy részterületen:
• a költségvetési ellenőrzés területén az Állami Számvevőszék;
• de ilyen feladatokat látnak el az alapjogvédelemben az alapvető jogok biztosa, illetve
• annak helyettesei is.
Az Országgyűlésnek a végrehajtó hatalmi ág feletti legerősebb jogosítványa a konstruktív bizalmatlanság
intézménye, amely lehetőséget ad az Országgyűlésnek akár arra is, hogy végső soron
elmozdítsa a Kormányt a helyéről.
Az országgyűlési képviselőket közvetlenül az állampolgárok választják általános és egyenlő választójog
alapján, közvetlen és titkos szavazással, négyéves időtartamra. Az országgyűlési képviselőket
mentelmi jog illeti meg, amelynek két eleme a felelőtlenség és a sérthetetlenség.
A felelőtlenségi elem alapján a képviselő bíróság vagy más hatóság előtt nem vonható felelősségre
az országgyűlési képviselőként leadott szavazata, illetve a megbízatásának gyakorlása
idején általa közölt tény vagy vélemény miatt, míg a sérthetetlenségi elem alapján a képviselővel
szemben – tettenérés esetét kivéve – csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával indítható
és folytatható büntető- és szabálysértési eljárás, valamint alkalmazható ellene büntető-eljárásjogi
kényszerintézkedés.
23
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
A képviselők tevékenységét a mentelmi jog mellett a szabad mandátum is védi. A szabad mandátum értelmében
a képviselők nem választóik vagy pártjuk utasítása szerint, hanem a „köz érdekében” végzik tevékenységüket.
Az Alkotmány is előírta ezt [20. § (2) bekezdés], de pontosabb megfogalmazást nyert az Alaptörvényben az
utasítás tilalmának megjelenítésével [4. cikk (1) bekezdés]. A szabad mandátum a képviseleti demokráciát, a
megválasztott képviselők egyéni érdekektől független tevékenységét, szabadságát védi. Ha képviseleti tevékenységük
során természetesen nem is hagyhatják ezeket az érdekeket teljesen figyelmen kívül, döntéseik
során a közérdek, a politikai közösség érdekének általánosabb szempontjára kell tekintettel lenniük. Nem állt
elő új helyzet például a képviselőt kötelező frakció-állásfoglalásokkal kapcsolatban sem, hiszen az alkotmányjogi
érvelés eddig is a szabad mandátum lényeges részének tekintette az utasítás tilalmát, és a frakciófegyelmet
a képviselők „önkorlátozása” révén tartotta alkotmányosan elfogadhatónak.
A szabad mandátum mellett az Alaptörvény immár az egyenlő mandátumot is tételezi, ez az Alkotmányban
az egyenlő választójogból és a jogegyenlőségi klauzulából volt csak közvetetten levezethető. Mind a szabad,
mind az egyenlő mandátum a törvényhozás demokratikus legitimációját és döntéshozatalát védi, a visszahívhatóság
kizárásával pedig a képviseleti demokrácia értékeit.
Az Országgyűlés elnökének fegyelmi jogkörei, országgyűlési őrség [5. cikk (7); (9) bekezdés]:
A fegyelmi szabályokat az Országgyűlés, mint legfőbb képviseleti szerv sajátosságai indokolják. Az ide sorolható
szabályok megsértése sokszor tudatos, szankcionálása pedig nem a politikai vélemények elnyomását
jelenti – egyéb körülmények megléte esetén –, hanem inkább azok civilizálását és a Ház méltóságának, működőképességének,
az eljárások zavartalanságának megőrzését. A parlamenti fegyelmi jog fontos elemének
tekinthetjük, hogy a szankciókat megfelelő garanciák mellett lehessen alkalmazni. A képviselői jogok felfüggesztése
vagy megvonása ugyanis a választók akaratát, a képviselők alkotmányos szinten garantált mentelmi
jogát és parlamenti közreműködési jogait érinti, így az általában eljáró házelnök mellett a súlyosabb kérdésekben
a plénum vagy a mentelmi bizottság dönt, vagy „fellebbezni” lehet hozzá.
A magyar Alaptörvény az Országgyűlés zavartalan működésének biztosítása és méltóságának megőrzése
érdekében biztosít hatáskört az Országgyűlés elnöke számára. Ezen célok érdekében alkalmazott rendészeti
és fegyelmi jogkör részleteit a házszabályi rendelkezésekben kell szabályozni (lásd Ogytv. 45–52. §, 53–54. §).
A rendészeti jog a fegyelmi joghoz kapcsolódó szabályrendszer, a fegyelmi rendelkezések és döntések érvényre
juttatásának eszköze. Az Ogytv. 54. § szerint rendészeti jogkörbe tartozik az Országház, az Országgyűlés
Irodaháza, és egyéb épületek területére történő belépés és ott-tartózkodás engedélyezése, szabályozása is.
Az Országgyűlés (mint a képviselők gyűlése, s az ezt szolgáló épületek) biztonságának megteremtésére az
Alaptörvény a Házelnök irányítása alatt álló, sajátos jogállású új fegyveres szervet, az Országgyűlési Őrséget
rendeli (lásd Ogytv. 125–142. §).
A korábbi Alkotmány és Házszabály alapján a rendszerváltás utáni parlamenti jog fegyelmi eszközökben
rendkívül gyenge volt, a házelnök jogköre a képviselői felszólalások korlátozott megregulázásra terjedt ki (szó
megvonása, stb.).
1.2.2. A KORMÁNY
Elöljáróban szeretnénk megjegyezni, hogy a Kormánnyal nemcsak a jogi ismeretek keretében
foglalkozunk, hanem újra találkozni fogunk vele a közigazgatási alapismeretekről szóló modulban
is, hiszen a Kormány a közigazgatás csúcsszerve.
A jogi ismeretek keretében tehát elsősorban alkotmányjogi szempontból közelítjük meg a Kormányt.
A törvényhozó hatalmi ág után most a végrehajtó hatalmi ágról kell beszélnünk, amelynek csúcsán
a Kormány áll. A végrehajtó hatalom általános szerveként feladat- és hatásköre kiterjed mindarra,
amit az Alaptörvény vagy más jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe.
A Kormány megalakulása a miniszterelnöki tisztség betöltésével veszi kezdetét, akit az államfő
javaslatára választ az Országgyűlés a képviselők többségének szavazatával; ezt követően kerül sor
a miniszterek kinevezésére, akiket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki. A
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
24
Kormány tagjának büntetlen előéletűnek és az országgyűlési választásokon választható személynek
kell lennie.
A Kormány tagjai:
• a miniszterelnök;
• a miniszterek, továbbá
• a tárca nélküli miniszterek, akik minisztériumot nem vezetnek, a Kormány által meghatározott
feladatkör ellátására nevezhetőek ki.
A miniszterelnök (kormányfő) rendeletben a miniszterek közül egy vagy több miniszterelnökhelyettest
jelöl ki.
A kormány megbízatása közvetlen összefüggésben van a miniszterelnök megbízatásával.
Amennyiben a miniszterelnök megbízatása megszűnik, akkor ez együtt jár az egész Kormány, így
a többi miniszter megbízatásának megszűnésével.
A kormányfő megbízatása tehát megszűnik:
a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával,
b) konstruktív bizalmatlansági indítvány Országgyűlés általi elfogadásával. Ebben az esetben
a képviselők egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban – a miniszterelnöki tisztségre
javasolt személy megjelölésével – bizalmatlansági indítványt nyújthat be. Ezt hívjuk konstruktív
bizalmatlansági indítványnak, mivel ilyenkor megbukik a miniszterelnök, egyben
megválasztják az új kormányfőt,
c) ha az Országgyűlés a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazáson a miniszterelnökkel
szemben bizalmatlanságát fejezi ki. Ez azt jelenti, hogy a miniszterelnök bizalmi
szavazást indítványozhat saját magával szemben, annak érdekében, hogy felmérje politikai
támogatottságát a parlamentben. Az Országgyűlés a miniszterelnökkel szemben bizalmatlanságát
fejezi ki, ha a miniszterelnök javaslatára tartott bizalmi szavazáson az országgyűlési
képviselők több mint a fele nem támogatja a miniszterelnököt,
d) lemondásával,
e) halálával,
f) összeférhetetlenség kimondásával,
g) ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn. Így például, ha elveszti
magyar állampolgárságát vagy büntetlen előéletét.
1.2.3. A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK
A köztársasági elnök Magyarországon alkotmányos jogállását tekintve semleges hatalomnak
tekinthető, nem tartozik egyik klasszikus államhatalmi ághoz sem, azok felett áll, mintegy kiegyenlítő,
konfliktuselsimító funkcióval bír – mindezzel összhangban értelmezhető az az alapjogi kitétel,
miszerint „kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése
felett”.
Köztársasági elnökké választható bármely magyar állampolgár, aki a választás napján a 35.
életévét betöltötte. A köztársasági elnök választását jelölés előzi meg. A jelölés érvényességéhez az
országgyűlési képviselők legalább egyötödének írásbeli ajánlása szükséges.
25
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
Az államfőt az Országgyűlés abszolút minősített többséggel öt évre választja. Ha az első szavazás
eredménytelen volt, második szavazást kell tartani. A második szavazás alapján megválasztott
köztársasági elnök az, aki – tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – a legtöbb érvényes
szavazatot kapta.
A köztársasági elnököt e tisztségében legfeljebb egyszer újra lehet választani.
Az államfői tisztség megszűnik:
• a megbízatás idejének lejártával;
• az elnök halálával;
• lemondással;
• ha az elnök a feladatkörét kilencven napot meghaladó időn át képtelen ellátni;
• ha a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn;
• az összeférhetetlenség kimondásával;
• az elnöki tisztségtől történő megfosztással.
A köztársasági elnök hatásköreit illetően azokat alapvetően két csoportra oszthatjuk:
1) az egyik csoportba azokat a hatásköröket soroljuk, amelyeket önállóan gyakorol;
2) míg a másik csoportba tartozó hatáskörök gyakorlásához szükségeltetik az úgynevezett
miniszteri ellenjegyzés.
A miniszteri ellenjegyzéssel a Kormány egyik tagja az államfő semleges hatalmának megőrzése
végett mintegy átvállalja a döntés politikai felelősségét, tehermentesítve ezzel a köztársasági elnököt
a felelősség alól.
A köztársasági elnök miniszteri ellenjegyzés nélkül (önállóan) gyakorolható hatáskörében:
• képviseli hazánkat;
• törvényt és népszavazást kezdeményezhet;
• az Országgyűléssel kapcsolatos hatásköreiben:
▪ összehívja az Országgyűlés alakuló ülését;
▪ részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés, valamint annak bizottságai ülésén;
▪ kitűzi az országgyűlési képviselő-választás, a helyhatósági választások, az európai
parlamenti választás és az országos népszavazás időpontját;
▪ meghatározott esetekben feloszlathatja az Országgyűlést;
▪ az elfogadott törvényt az Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatára megküldheti
az Alkotmánybíróságnak, illetőleg megfontolásra visszaküldheti az Országgyűlésnek;
▪ javaslatot tesz egyes személyek kinevezését, megválasztását illetően (a miniszterelnök,
a Kúria elnöke, a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke, az Országos Bírósági Hivatal
elnöke, a legfőbb ügyész és az alapvető jogok biztosa);
• különleges jogrendet érintő döntéseket hoz;
• megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét és a Magyar Művészeti
Akadémia elnökét;
• kinevezi a hivatásos bírákat és a Költségvetési Tanács elnökét;
• kialakítja hivatala szervezetét.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
26
A Magyar Művészeti Akadémiát az Alaptörvény emelte alkotmányos intézménnyé, amely a művészettel, annak
elemzésével, támogatásával, oktatásával, bemutatásával, közkinccsé tételével és képviseletével kapcsolatos
tevékenységet végez. Elismerésével a művészeti szféra a tudomány világát képviselő Magyar Tudományos
Akadémiával egyenrangú nemzeti intézményt kapott.
A köztársasági elnök miniszteri ellenjegyzéshez kötött hatáskörében:
• az Országgyűlés felhatalmazása alapján elismeri a nemzetközi szerződés kötelező hatályát;
• megbízza és fogadja a követeket, nagyköveteket;
• egyéni kegyelmezési jogot gyakorol;
• állampolgárság megszerzésével és megszűnésével kapcsolatos ügyekben dönt;
• kinevezi és előlépteti a tábornokokat;
• kinevezi a minisztereket, a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit, az önálló szabályozó
szerv vezetőjét és az egyetemi tanárokat;
• megbízza az egyetemek rektorait;
• területszervezési kérdésekkel kapcsolatos jogokat gyakorol;
• kitüntetéseket, díjakat, címeket adományoz.
A köztársasági elnök személye sérthetetlen, és döntéseiért sem politikai, sem jogi felelősséggel
nem tartozik. Jogi felelőssége csak abban az esetben van, amennyiben tisztsége gyakorlása során
az Alaptörvényt vagy más törvényt sért.
Azonban amennyiben ez a jogsértés hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben
bűncselekményt is megvalósít, úgy személye ellen felelősségre vonási eljárás indítható, amely
eljárás az Alkotmánybíróság előtt zajlik, melynek során a testület elbírálja az államfő cselekményét,
és amennyiben megállapítja büntetőjogi felelősségét, úgy bármely büntetés kiszabása mellett
jogosult a köztársasági elnököt megfosztani tisztségétől.
1.2.4. A BÍRÓSÁGOK
A bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el. Bíróság a rendes és a közigazgatási bíróság.
A rendes bíróságok döntenek büntető ügyekben, magánjogi jogvitákban és törvényben meghatározott
egyéb ügyekben. A rendes bírósági szervezet legfőbb szerve a Kúria, amely biztosítja a
rendes bíróságok jogalkalmazásának egységét, a rendes bíróságokra kötelező jogegységi határozatot
hoz.
A közigazgatási bíróságok döntenek közigazgatási jogvitákban és törvényben meghatározott
egyéb ügyekben. A közigazgatási bíróságok a közigazgatási törvényszékek és a Közigazgatási
Felsőbíróság.3 Ez utóbbi a közigazgatási bírósági szervezet legfőbb szerve, amely biztosítja a
közigazgatási bíróságok jogalkalmazásának egységét, a közigazgatási bíróságokra kötelező jogegységi
határozatot hoz.
A rendes bíróságok rendszere Magyarországon négyszintű, amelynek egyes fokait:
1) a járásbíróságok;
2) a törvényszékek;
3) az ítélőtáblák;
4) a Kúria adják.
3 A közigazgatási bíróságokról szóló törvény 2020. január 1-jén lép hatályba.
27
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
A bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem
utasíthatók, tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében
mozdíthatók el.
Igazságszolgáltatás bírói monopóliumának alapelve: Az igazságszolgáltatás bírói monopóliumának
alapelve garantálja, hogy minden, az igazságszolgáltatás hatáskörébe tartozó ügyet, minden
jogvitát és minden jogsérelmet elbírálásra bíróság elé lehet vinni.
A hivatásos bírákat az államfő nevezi ki. Bíróvá az nevezhető ki, aki megfelel a törvény által előírt
szakmai és egyéb feltételeknek, illetve betöltötte a 30. életévét.
A Kúria elnökét és a Közigazgatási Felsőbíróság elnökét a bírák közül kilenc évre a köztársasági
elnök javaslatára az Országgyűlés választja a képviselők kétharmadának szavazatával. A Kúria
ellát bizonyos normakontroll hatáskört is, ugyanis az itt működő Önkormányzati tanács megsemmisítheti
azokat az önkormányzati rendeleteket, amelyek jogszabályba ütköznek.
Az Alaptörvény azon túl, hogy rögzíti, hogy a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el, fel is
sorolja a bíróság alapvető feladatait, amelyek között újak is vannak, amelyeket az Alkotmány még nem ismert
(például önkormányzati rendeletalkotás felülvizsgálata).
Az Alaptörvény a bíróságok igazgatását az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnökére bízta. Az OBH elnökét
– akárcsak a Kúriáét – a bírák közül a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja kétharmados
többséggel, kilenc évre. A bírói önkormányzati szervek közreműködése is érvényesül az igazgatásban: az
Országos Bírói Tanács felügyeli a bíróságok központi igazgatását.
Az Alaptörvény biztosítja, hogy bírósági titkár bírói hatáskörben járjon el a törvényben meghatározott ügyekben.
E szabályozás egyik indokát is alaptörvényi szinten találjuk: a XXIV. cikk (1) bekezdése szerinti ésszerű
időn belüli elbírálás követelményének megtartását segítheti elő a bírák ilyen módon való tehermentesítése.
1.2.5. AZ ÜGYÉSZSÉG
Az ügyészség olyan önálló szerv, amely nem tekinthető az igazságszolgáltatás hatalmi ágához tartozónak,
de nem része a végrehajtási hatalmi ágnak sem. Igaz ugyan, hogy az igazságszolgáltatás
közreműködőjeként vádhatóságként is működik, azaz közvádlóként gyakorolja a vádemelés közhatalmi
jogkörét, azonban más funkciói már nem kapcsolják ilyen szorosan a bírói hatalmi ághoz.
Az állam büntetőigényének érvényesítése körében ügyészségi nyomozást folytat, és felügyeletet
gyakorol a nyomozás felett, de törvényességi felügyeletet lát el a büntetés-végrehajtás szakaszában is.
Emellett azonban egészen más irányú tevékenységet is folytat; a közérdek védelme érdekében közreműködik
annak biztosításában, hogy mindenki betartsa a törvényeket – e körben pedig amennyiben
jogszabálysértést észlel, úgy fellép a törvényesség érdekében.
Az ügyészség tevékenységi köre tehát kettős – egyrészt büntetőjogi tevékenységet folytat a
klasszikus vádképviseleti jogkörben, másrészt közérdekvédelmi feladatok körében törvényességi
felügyeleti jogkörben jár el. Ez utóbbira példa, ha egy jogi személy (alapítvány, gazdasági társaság
stb.) működésének törvényessége felett bíróság, közigazgatási hatóság, vagy bíróságon kívüli más
jogalkalmazó szerv gyakorol törvényességi felügyeletet, akkor az ügyész törvényességi felügyeleti
eljárást kezdeményezhet.
Az ügyészség centralizált, hierarchikus felépítésű szervezetrendszer, élén a legfőbb ügyésszel, aki
kinevezi az ügyészeket és irányítja a szervezetet. Az ügyészek a legfőbb ügyésznek alárendelten
működnek, számukra utasítást csak a legfőbb ügyész és a felettes ügyész adhat. A legfőbb ügyészt
az ügyészek közül az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával választja meg kilenc
évre.
Az ügyészi szervezet többszintű, élén a Legfőbb Ügyészséggel, ez alatt pedig a fellebbviteli
főügyészségek, majd a főügyészségek, végül a járási ügyészségek helyezkednek el.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
28
1.2.6. AZ ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve. Az Alkotmánybíróság tehát
a közhatalmi berendezkedésben betöltött funkciója szerint – a fékek és ellensúlyok rendszerében
– elsősorban az Országgyűlés törvényalkotó hatáskörével kapcsolatban rendelkezik erős jogosítványokkal,
a jogalkotói hatalom korlátozásával egyfajta hatalmi ellensúlyt teremtve azzal szemben.
Magyarországon – elnevezése ellenére – az Alkotmánybíróság nem része a rendes és a közigazgatási
bíróságok szervezetrendszerének, ekként nem is sorolható az igazságszolgáltatási hatalmi
ághoz tartozó közhatalmi szervek közé; független hatalommal rendelkező szervezetnek tekintjük,
e körben tehát teljes mértékben megvalósul a szervezeti függetlenség.
Az Alkotmánybíróságot szervezeti elkülönülése mellett eljárásában is igencsak fontos különbség
határolja el a rendes és a közigazgatási bíróságoktól.
A rendes bíróságok előtt folyó eljárások általában kontradiktórius jellegűek, érdekellentéteken
alapulnak – azaz az eljárás két ellenérdekű fél közötti jogvita. Ezzel ellentétben az Alkotmánybíróság
eljárásában nincsenek ellenérdekelt felek, a jogviták nagy többsége során a testület csupán a
rendelkezésre álló iratok alapján dönt, és csak kivételesen rendeli el az indítványozók meghallgatását,
szakértő kirendelését, de ezeken kívül egyéb bizonyítási mód és eszköz az eljárásban nem
alkalmazható.
A 2013-ban elfogadott negyedik módosításától kezdve az Alaptörvény előírja, hogy az Alkotmánybíróság
sarkalatos törvényben meghatározottak szerint a jogszabály megalkotóját, a törvény kezdeményezőjét (vagy
képviselőjüket) meghallgatja, illetve véleményüket eljárása során beszerzi, ha az ügy a személyek széles körét
érinti. Az eljárás ezen szakasza lehetőséget teremt a jogalkotónak, hogy megvilágítsa a testület számára az
adott jogszabály megalkotásával elérni kívánt célját, valamint az egyes szabályozási megoldások motivációit.
Különbség az eljárási rendre jellemző zárt ülés és az egyfokú eljárás – a fellebbezési lehetőség
hiánya – is, és az is, hogy az Alkotmánybíróságot határozatainak meghozatalában általában nem
kötik határidők.
Alaptörvényünk a hatáskörök tekintetében rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság alapvető feladata a
jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálata. Ha e körben – amennyiben az eljárása során
a vizsgált jogszabály Alaptörvénnyel történő összeegyeztethetetlenségét állapítja meg – joga van a
törvények és más jogszabályok megsemmisítésére is, ezt a tevékenységét „negatív jogalkotásnak”
nevezzük.
Az Alkotmánybíróság egyes jogszabályok alaptörvénnyel való összhangját vizsgálhatja a kihirdetésüket
megelőzően (előzetes normakontroll) és a kihirdetésüket követően is (utólagos normakontroll).
Előzetes normakontroll esetében jóval szűkebb, hogy milyen jogforrást lehet megküldeni az
Alkotmánybíróságnak. Ezek az Alaptörvény, törvény, nemzetközi szerződés, házszabály. A
legismertebb normakontroll-eljárás az Országgyűlés által elfogadott törvény megküldése az
Alkotmánybíróságnak. Ha az Országgyűlés ezt nem kezdeményezi, akkor az államfő jogosult
a törvényt megküldeni az Alkotmánybíróságnak. Ezt hívjuk a köztársasági elnök alkotmányos
vétójogának.
Előzetes normakontroll esetében szűkebb a kezdeményezők köre is az utólagos normakontrollhoz
képest. Alaptörvény módosításának alaptörvény-ellenességének előzetes normakontrollját csak a
köztársasági elnök kezdeményezheti. A Kormány pedig csak nemzetközi szerződésnél élhet ezzel
a jogával.
Utólagos normakontroll esetében tágabb az a jogforrási kör, amelyet meg lehet küldeni az
Alkotmánybíróságnak. Ezek például az Alaptörvény, törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet
29
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
stb. Tágabb a kezdeményezők köre is. Ezek a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede,
a Kúria elnöke, a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke, a legfőbb ügyész, az alapvető jogok biztosa.
Egyedi ügyben bírói kezdeményezésre vagy alkotmányjogi panasz alapján is indulhat eljárás az
Alkotmánybíróság előtt – ezen egyedi esetekben az alaptörvény-ellenes jogszabály megsemmisítésének
célja annak alkalmazása folytán bekövetkezett jogsérelem kiküszöbölése.
Az Alaptörvény az alapjogvédelem új korszakát nyitotta meg azáltal, hogy az alkotmányjogi panaszeljárás
keretében, az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának felülvizsgálatán túl,
azt is lehetővé tette, hogy az Alkotmánybíróság az egyedi ügyben hozott bírói döntés esetleges Alaptörvénybe
ütközését is vizsgálja. Ez a hatékony, rendes jogorvoslati lehetőségeit már kimerítő panaszos számára egy
olyan további különleges jogorvoslatot biztosít, amely a legsúlyosabb – alkotmányos – jogsérelmek esetén
lehetőséget ad az Alaptörvénnyel összhangban lévő döntés meghozatalára. Ennek az úgynevezett valódi alkotmányjogi
panasznak a lényege tehát az, hogy a bírósági eljárásban érintett bármely személy vagy szervezet az
Alkotmánybírósághoz fordulhat akkor is, ha nem a bíróság által alkalmazott jogszabályt tartja alaptörvény-ellenesnek,
hanem (a jogszabály alkotmányosságának elismerése mellett) magát a bírósági döntést vagy a bírósági
döntéshez vezető bírósági eljárást.4
Az Alaptörvénnyel össze nem egyeztethető jogszabályok megsemmisítése mellett a testület vizsgálja
a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését, valamint ellát egyéb, törvényben meghatározott
feladatokat is – például az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának
felülvizsgálatát végzi, avagy intézkedik bizonyos hatásköri összeütközések feloldása felől,
illetőleg eljár a köztársasági elnök jogi felelősségre vonási eljárása során.
Az Alkotmánybíróság tizenöt tagból álló testület, amelynek tagjait az Országgyűlés az országgyűlési
képviselők kétharmadának szavazatával tizenkét évre választja. Az Országgyűlés az ország�-
gyűlési képviselők kétharmadának szavazatával az Alkotmánybíróság tagjai közül elnököt választ,
az elnök megbízatása az alkotmánybírói hivatali ideje lejártáig tart.
Az Alaptörvény változást hozott az Alkotmánybíróság elnökének megválasztása terén is. A változás abban
áll, hogy az Alkotmánybíróság elnökét az Országgyűlés választja. 2011 előtt az elnököt az alkotmánybírák
választották meg maguk közül. Ez azonban szükségszerűen az elnökjelöltek közötti versengést – és ezáltal a
testületen belüli megosztottságot – eredményezhet, illetve eredményezett.
Az alkotmánybírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet. Az
Alkotmánybírák nem választhatók újra.
1.2.7. AZ ALAPVETŐ JOGOK BIZTOSA ÉS HELYETTESEI
Az alapvető jogok biztosának intézményét a törvényhozó szervhez sajátos kapcsolat köti – ugyan
szervezeti értelemben az Országgyűléstől elkülönülten működik, feladatkörében mégis a parlament
ellenőrzése alá tartozik.
Feladatkörének ellátásakor – végső soron az Országgyűlés ellenőrzési jogkörét kiegészítve – tulajdonképpen
kontrollfunkciójában azt helyettesítve jár el az alapjogvédelem területén.
4 Tóth J. Zoltán: A „valódi” alkotmányjogi panasz használatba vétele: az Abtv. 27. §-a szerinti panasz első két éve az
Alkotmánybíróság gyakorlatában. Jogtudományi Közlöny 2014/5. szám 226. o.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
30
Az Alaptörvény az ombudsmani funkciót korszerű elnevezéssel határozza meg: az ombudsmant az
Alaptörvényben már nem az „állampolgári jogok” biztosának nevezik, ahogy az Alkotmányban, hanem az
„alapvető jogok” biztosának. Az alapvető jogoknak ugyanis két fajtájuk van: emberi jogok és állampolgári
jogok, az ombudsman pedig mindkét fajtára nézve rendelkezik hatáskörrel. Az Alkotmány a több biztosos
modellt követte, azaz egy speciális alapjogi területre külön biztost rendelt (nemzeti és etnikai kisebbségi jogok
országgyűlési biztosa), illetve ennek lehetőségét biztosította az Országgyűlés számára is (adatvédelmi biztos,
jövő nemzedékek biztosa). Az Alaptörvény hatálybalépésétől megszűntek a külön biztosok, és az alapjogvédelem
koncentrált és hatékony érvényesítése érdekében egy alapvető jogok biztosa működik. Az alapvető jogok
biztosa feladatait a helyetteseivel való munkamegosztásban látja el.
Magyarország Alaptörvénye úgy rendelkezik, hogy
• míg az alapvető jogok biztosának általános alapjogvédelmi hatásköre van;
• addig helyettesei a jövő nemzedékek érdekeinek, a Magyarországon élő nemzetiségek jogai
nak a védelmét látják el.
Az alapvető jogok biztosa és helyettesei tehát alapjogvédelmi tevékenységük körében az alkotmányos
jogokat érintő eljárásokkal kapcsolatban tudomásukra jutott visszásságok kivizsgálását végzik,
ennek eredményeképpen általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezhetnek. Vizsgálódási
jogkörük tehát igencsak széles, ám a vizsgálat alá vont hatóságokra nézve kötelező határozatot nem
hozhatnak, utasítást számukra nem adhatnak, jogkörük csupán kezdeményező jellegű.
Az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek feladata tehát:
1) elsődlegesen az állampolgárok jogvédelme a hatóságokkal szemben;
2) emellett az Országgyűlés szerveként kiszélesíti annak információs bázisát, jelzi a törvényhozó
hatalomnak a végrehajtó hatalmi ág egyes szerveinek esetleges túlkapásait, jogsértéseit
vagy a jogi érdekek veszélyeztetését.
Az alapvető jogok biztosát és helyetteseit az Országgyűlés választja meg kizárólag neki felelős
megbízottként hatéves időtartamra, ezen túl az országgyűlési képviselők részéről a kérdésfelvetés
joga is mutatja, hogy a biztosok alapvetően az Országgyűlésnek tartoznak felelősséggel, továbbá a
biztosok évente beszámolnak az Országgyűlésnek tevékenységükről, tapasztalataikról.
1.2.8. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK
Hazánkban a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok
működnek, amelyek alkotmányos jogállásukra nézve nem tekinthetők az államigazgatás részének:
önálló hatalmi tényezők. Államszervezési koncepciójukban is különböznek a központi közigazgatás
szerveitől, hiszen a helyi önkormányzatok a decentralizáció elve alapján szerveződnek. A helyi
önkormányzatokra vonatkozó legfontosabb szabályokat az Alaptörvényben és a Magyarország helyi
önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben találjuk meg. Az önkormányzatok a helyi
közigazgatásnak fontos szervei, ezért a közigazgatási alapismereteknél még visszatérünk rájuk.
Helyi önkormányzatok működnek:
• községben;
• városban;
• járásszékhely városban;
• megyei jogú városban;
• a fővárosban és kerületeiben;
• megyében.
31
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
A fenti területi tagozódás alapján az önkormányzatok lehetnek települési és területi önkormányzatok.
Területi önkormányzatnak a megyei önkormányzatokat tekintjük, ez azonban semminemű
hierarchiát nem jelent. Az említett területi egységekben működő helyi önkormányzatok között
nincs függőségi, alá-fölérendeltségi viszony, a területi egységek egymástól függetlenül gyakorolhatják
a helyi önkormányzás jogát. A fővárost a törvény területi és települési önkormányzatnak
nevezi.
Települési önkormányzat: A község, a város, járásszékhely város és a főváros kerületei.
A helyi önkormányzás joga egyrészt a helyi közügyek intézését, másrészt a helyben megvalósuló
közhatalom-gyakorlást jelenti. A helyi önkormányzás alapvetően két módon valósulhat meg: az
egyik a hatalomgyakorlás közvetett módja, amikor a hatalomgyakorlást a helyi választópolgárok
által választott helyi képviselő-testület végzi (például önkormányzati rendeletet alkot), másik módja
pedig az, amikor a választópolgárok közvetlenül vesznek részt a hatalomgyakorlásban (például
helyi népszavazás).
Helyi önkormányzás joga: A helyi önkormányzás a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és
képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a helyi közügyek lényegi részét saját hatáskörükben
szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében.
A helyi önkormányzat a helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot
teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.
A helyi önkormányzatok önállóságát, szabályozási, gazdasági, valamint szervezeti autonómiáját
hivatottak biztosítani:
1) Egyrészt tehát a szabályozási autonómia keretében a helyi önkormányzat rendeleteket alkothat
és határozatokat hozhat.
2) Másrészt a gazdasági autonómia körében dönt a helyi adók fajtáiról és mértékéről,
gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonosi jogokat, meghatározza
költségvetését, önállóan gazdálkodik és vállalkozhat.
3) Harmadrészt pedig a szervezeti autonómia körében meghatározza saját belső szervezeti és
működési rendjét, valamint szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekképviseleti
szövetségeket hozhat létre, együttműködhet más országok önkormányzataival, tagja lehet
nemzetközi önkormányzati szervezetnek.
Ez az autonómia azonban nem jelenti azt, hogy megszeghetné a jogszabályokat a helyi önkormányzat.
Az Országgyűlés a Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérését követően
előterjesztett – indítványára fel is oszlathatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
32
Új rendelkezés az Alaptörvényben, hogy törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi
önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsön felvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez,
illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti. Ez a szabály az államháztartás helyi szintje működési
vagy fejlesztési célú eladósodásának kíván gátat vetni.5 Az Alaptörvényben megfogalmazott szabály alapján
korlátozhatóvá válik az önkormányzatoknak elsősorban a nyílt eladósodása (jellemzően kötvénykibocsátás).6
1.3. ALMODUL: JOGI SZABÁLYOZÁS
1.3.1. A JOGFORRÁS FOGALMA ÉS CSOPORTJAI
A jogforrás fogalmát több értelemben is használhatjuk. Alapvetően két ismert meghatározása
van a jogforrás fogalmának. A jogforrás ugyanis jelentheti azt, ahonnan származik a jog, vagyis
a „jognak a forrását”, ezt szokás belső jogforrásnak hívni. Ebben az értelemben a jogforrás
a jogalkotó szervet jelöli. Például Országgyűlés, Kormány, Magyar Nemzeti Bank elnöke stb. A
jogforrásnak van egy következő megközelítése is, amely a jog megjelenési formáját jelenti. Ezt
hívjuk külső jogforrásnak. Ez lehet például a törvény, kormányrendelet, Magyar Nemzeti Bank
elnökének rendelete stb.
A jogforrásoknak több csoportját vagy fajtáját lehet megkülönböztetni. Ezek például az Alaptörvény,
az Alkotmánybíróság határozatai, a jogszabályok, a közjogi szervezetszabályozó eszközök, a
nemzetközi szerződések. Ezek közül három jogforrással fogunk részletesebben foglalkozni.
1.3.1.1. A jogszabályok köre
A jogszabályok: olyan általános magatartási szabályok, amelyeket az arra kifejezetten feljogosított
közhatalmi szervek azzal a céllal alkotnak meg vagy adnak ki, hogy a jövőre nézve szabályozzák
a társadalmi viszonyokat, amelyek mindenkire nézve kötelezőek, és amelyek érvényesülését végső
soron a közhatalom kényszerítő ereje is biztosítja.
A jogszabályok körét a belső és a külső jogforrás fogalmának a segítségével a következő táblázat
szemlélteti:
Belső jogforrás Külső jogforrás
Országgyűlés sarkalatos törvény, törvény
Kormány, Magyar Nemzeti Bank elnöke rendelet
miniszterelnök, miniszter rendelet
önálló szabályozó szerv elnöke rendelet
helyi önkormányzat képviselő-testülete rendelet
1. táblázat: A jogszabályok köre
Szükséges ugyanakkor hozzátennünk, hogy egyfelől az Alaptörvényt szorosabb értelemben nem
tekintjük jogszabálynak. Másfelől a táblázatban szereplő jogszabályok mellett létezik még egy
olyan jogforrás – a törvényerejű rendelet (tvr.)–, amelyet a rendszerváltozás előtt az Országgyűlést
helyettesítő jogkörében alkotott a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa (NET). A NET mint
5 Klicsu László: Közpénzügyek. in: Trócsányi László – Schanda Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba. HVG-Orac
Budapest, 2016 őszi kiadás, 465. o.
6 Uo.
33
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
jogalkotó szerv 1989-ben megszűnt, azóta ilyen jogforrás kiadására nem kerülhet sor, mégis közülük
néhány száz a mai napig hatályban van. A törvényerejű rendeleteket az Országgyűlés módosíthatja
törvénnyel.
A jogforrások – és ezeken belül a jogszabályok is – zárt rendszert alkotnak, és ebben a zárt
rendszerben hierarchiába rendeződnek. A jogforrási hierarchia elve szerint az alacsonyabb rendű
jogszabály nem lehet ellentétes tartalmú a nála magasabb rendű jogszabállyal. Ebből a felsorolásból
például az is kitűnik majd, hogy a Kormányrendelet és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete
egy szinten helyezkedik el.
1.3.2. AZ ALAPTÖRVÉNY
Az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja, amely a jogforrási hierarchia csúcsán áll.
A jogszabályok közé tartozó jogforrásokat hierarchikus rendszerbe állítja az Alaptörvény, amivel a jogszabályok
nem lehetnek ellentétesek [T) cikk (3) bekezdés].
Ez a rendelkezés az Alaptörvény jogrendszerben elfoglalt helyét, autoritását biztosítja. Az Alaptörvényt védi
azáltal, hogy nem engedi, hogy más szabályok attól eltérjenek. A rendelkezés záróköve az Alkotmánybíróság
eljárása és adott esetben norma-megsemmisítési jogköre.
Már említettük, hogy valójában nem nevezhetjük jogszabálynak, hanem inkább egy különleges
jogforrásnak, alkotmánynak, amelyből az egész jogrendszer levezethető.
Alapvető szabályozási tárgykörei:
• az állam társadalmi (politikai és gazdasági) berendezkedése;
• a közhatalmi berendezkedés;
• az állam és állampolgár jogi kapcsolatai, valamint
• az alapvető jogok.
Magyarországon alkotmányozó hatalommal az Országgyűlés van felruházva, ami azt jelenti, hogy
mind az alkotmányozás, mind az alkotmánymódosítás a nemzeti parlament hatásköre.
Alaptörvény elfogadására vagy módosítására irányuló javaslatot:
• a köztársasági elnök;
• a Kormány;
• országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő terjeszthet elő.
Az Alaptörvény elfogadásához vagy módosításához szükséges az országgyűlési képviselők
kétharmadának a szavazata. Az Alaptörvénynek az Országgyűlés által elfogadott módosítását az
Országgyűlés elnöke öt napon belül aláírja, és megküldi a köztársasági elnöknek. A köztársasági
elnök a megküldött módosítást a kézhezvételétől számított öt napon belül aláírja, és elrendeli a
Magyar Közlönyben való kihirdetését.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
34
1.3.2.1. A törvény
A törvényhozás joga Magyarország legfőbb népképviseleti szervét, az Országgyűlést illeti meg.
Törvény megalkotását:
• a köztársasági elnök;
• a Kormány;
• országgyűlési bizottság, vagy
• országgyűlési képviselő kezdeményezheti.
A törvény megalkotására vonatkozó eljárás rendjét a jogalkotásról szóló törvény rögzíti, míg a
parlamenti törvényhozási eljárás és vita részletes szabályait az Országgyűlésről szóló törvény és a
Házszabály tartalmazza.
Az elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke öt napon belül aláírja, és megküldi a köztársasági
elnöknek. A köztársasági elnök a megküldött törvényt öt napon belül aláírja, és elrendeli annak
kihirdetését.
Az Országgyűlés elnöke a ház felhatalmazásával az elfogadott törvényt az Alaptörvénnyel való
össz hangjának vizsgálatára megküldheti az Alkotmánybíróságnak.
Ebben az esetben viszont a házelnök a törvényt csak akkor írhatja alá és küldheti meg a köztársasági
elnöknek, ha az Alkotmánybíróság nem állapított meg alaptörvény-ellenességet. Ha az
Országgyűlés nem küldte meg a törvényt az Alkotmánybíróságnak, akkor ezt a köztársasági elnök
teheti meg, amennyiben a törvényt vagy annak valamely rendelkezését az Alaptörvénnyel ellentétesnek
tartja.
Ezt nevezzük alkotmányossági vétónak.
A köztársasági elnöknek lehetősége van élni a politikai vétó jogával is. Abban az esetben, ha nem
élt alkotmányossági vétóval, és a törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével nem ért egyet,
a törvényt az aláírás előtt észrevételeinek közlésével egy alkalommal megfontolásra visszaküldheti
az Országgyűlésnek. Az Országgyűlésnek ilyenkor a törvényt újra meg kell tárgyalnia, és elfogadásáról
ismét határoznia kell.
Ha az Alkotmánybíróság a köztársasági elnök kezdeményezésére lefolytatott vizsgálat során nem
állapít meg alaptörvény-ellenességet, a köztársasági elnök a törvényt haladéktalanul aláírja, és
elrendeli annak kihirdetését.
A törvényt az Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök együttesen írja alá, és azt Magyarország
hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.
1.3.2.2. A rendeletek
A Kormány rendelete
A Kormány feladatkörében rendeleteket bocsáthat ki – autonóm és végrehajtási típusú rendeleteket
is –, amelyek törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. A kormányrendeletet a miniszterelnök írja
alá, és azt Magyarország hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.
35
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
Autonóm rendelet: más néven primer vagy eredeti rendelet – olyan tárgyköröket szabályozó
rendelet, amely esetében nem létezett korábban magasabb szintű szabályozás, és amelyet a jogalkotó
szerv eredeti jogalkotói hatáskörében alkot meg.
Az autonóm rendeletek megalkotásának jogosítványa ma Magyarországon a Kormányt mint testületet
és a helyi önkormányzatokat illeti meg, a többi rendeletalkotásra jogosult tehát kizárólag törvényi
felhatalmazás alapján, a felhatalmazás körében és saját feladat- és hatáskörében jogosult rendeletet
kiadni.
Végrehajtási rendelet (vagy szekunder, illetve származékos rendelet): Törvényi felhatalmazáson
alapuló, törvény végrehajtására megalkotott rendelet, amelynek megalkotására a Kormány, a
Kormány tagjai, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, önálló szabályozó szerv vezetője és a helyi önkormányzatok
jogosultak.
A miniszterelnök és a miniszterek rendelete
A Kormány tagjai – azaz a miniszterelnök és a miniszterek – feladatuk ellátása körében rendeleteket
adhatnak ki, amelyek törvénnyel vagy a Kormány rendeletével nem lehetnek ellentétesek, és
amelyeket a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. A kormánytagok rendelete csak törvényhez vagy
kormányrendelethez kapcsolódó végrehajtási rendelet lehet, azaz kibocsátásához mindig külön
törvényi vagy kormányrendeleti felhatalmazásra van szükség.
A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete
A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeleteket
bocsáthat ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes, és amelyet a Magyar Közlönyben ki kell
hirdetni.
Önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete
Az Alaptörvény idevonatkozó rendelkezése értelmében az Országgyűlés sarkalatos törvényben a
végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására önálló
szabályozó szerveket hozhat létre, amelyek vezetői törvényben kapott felhatalmazás alapján
feladatkörükben rendeletet adhatnak ki. Ezek a rendeletek nem lehetnek ellentétesek törvénnyel,
kormányrendelettel, miniszterelnöki és miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének
rendeletével.
A hatályos szabályozás alapján a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnöke, illetve a Magyar
Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal elnöke alkothatnak feladatkörükben ilyen típusú végrehajtási
rendeletet, amelyeket a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.
A helyi önkormányzat rendelete
A helyi önkormányzatok mint a helyi közhatalom-gyakorlás szervei a helyi közügyekben önállóan
járnak el, s e körben a helyi közakarat megvalósítójaként eredeti jogalkotói hatáskörben vagy törvényi
felhatalmazás alapján alkotnak rendeletet. A helyi önkormányzati rendeletet a képviselő-testület
fogadja el, a polgármester és a jegyző írja alá.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
36
1.3.3. JOGALKOTÁS MINŐSÍTETT HELYZETEKBEN
Ezidáig azokról a jogszabályokról szóltunk, amelyek az államélet normális működésekor születnek
meg. Azonban az államélet normális menetétől eltérő állapotokban, az úgynevezett minősített
helyzetekben különleges jogrend kerül bevezetésre – ilyenek a rendkívüli állapot, a szükségállapot,
a megelőző védelmi helyzet, a terrorveszélyhelyzet, a veszélyhelyzet és a váratlan támadás,
amelyek során az egyébként rendeletalkotásra felhatalmazott szervek mellett vagy azok helyett más
közhatalmi szervek is felhatalmazást kapnak a jogalkotásra. Ilyenek például a Honvédelmi Tanács,
államfő, Kormány.
A helyi rendeletalkotás terén a fenti minősített helyzetekben pedig az jellemző, hogy a többletjogosítványok
megillethetik a megyei közgyűlés elnökét és a főpolgármestert is, akik a központi
intézkedések helyi viszonyokra alkalmazott követelményeit jogosultak rendeleti úton bevezetni,
holott ezeknek a személyeknek nincs jogalkotási hatáskörük.
1.3.4. A KÖZJOGI SZERVEZETSZABÁLYOZÓ ESZKÖZÖK
A jogszabályok mellett az állami szervek egymás közti kapcsolatrendszerében jelentősek a közjogi
szervezetszabályozó eszközök. Ezen jogforrásoknál alapvető követelmény, hogy az államszervezeten
kívülre nem állapítanak meg jogokat, illetve kötelezettséget (vagyis nem az egyszerű állampolgárokra),
ez különbözteti meg őket a jogszabályoktól, de a szervezeti rendszeren belüli szervekre,
személyekre nézve mégis kötelező érvénnyel bírhatnak.
A hatályos szabályozás a közjogi szervezetszabályozó eszközök két csoportját ismeri, a normatív
határozatot és a normatív utasítást.
Normatív határozatban szabályozhatja:
• az Országgyűlés;
• a Kormány és más testületi központi államigazgatási szerv;
• az Alkotmánybíróság;
• a Költségvetési Tanács;
• szervezetét és működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját;
• a helyi önkormányzat képviselő-testülete a saját és az általa irányított szervek tevékenységét
és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését.
Normatív utasításban szabályozhatja:
• a köztársasági elnök;
• a miniszterelnök;
• központi államigazgatási szerv vezetője, (amely egyszemélyi vezetés alatt álló);
• az Országos Bírósági Hivatal elnöke;
• a legfőbb ügyész;
• az alapvető jogok biztosa;
• a Magyar Nemzeti Bank elnöke;
• az Állami Számvevőszék elnöke;
• a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője, valamint
• a polgármester, a jegyző a vezetése, az irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek
szervezetét és működését, valamint tevékenységét.
Továbbá törvényben meghatározott tárgykörben normatív utasítást adhat ki az alábbiak hivatali
szervezetének a vezetője:
37
1. Modul : Alkotmányos és jogi alapismeretek
• az Országgyűlés;
• a köztársasági elnök;
• az Alkotmánybíróság;
• az alapvető jogok biztosa;
• az önálló szabályozó szerv, valamint
• a minisztérium, ami a szerv állományába tartozó személyekre kötelező.
A közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes, azonban más állami szerv
vagy köztestület tevékenységét és működését szabályozó – törvény alapján kiadható – más jogi
eszköz nemcsak jogszabállyal, de a közjogi szervezetszabályozó eszközzel sem lehet ellentétes.
1.3.5. A JOGSZABÁLYOK KÖTELEZŐ EREJE
A jogszabályok kötelező ereje tekintetében alapvető jelentősége van az érvényesség és a hatályosság
fogalmi kettősének.
A jogszabályok akkor tekinthetők érvényesnek – azaz akkor alkalmasak a célzott joghatás kiváltására –, ha
1) azt az adott jogforrás tekintetében jogalkotásra felhatalmazott szerv alkotta meg;
2) a jogszabály illeszkedik a jogforrási hierarchiába;
3) a jogalkotási eljárás során betartották az adott jogszabály megalkotására irányadó eljárási
szabályokat, és
4) a jogszabályt megfelelően kihirdették.
A hatályosság azt jelenti, hogy az adott jogszabály alkalmazható, végrehajtható. A hatálynak különböző
fajtáit lehet megkülönböztetni attól függően, hogy mire vonatkozik a jogszabály alkalmazhatósága.
Így beszélhetünk személyi, időbeli, területi és tárgyi hatályról.
Tárgyi hatály: A tárgyi hatály arra a kérdésre ad választ, hogy milyen ügyben kell alkalmazni a
jogszabályt. Ennek alapján például az Ákr. tárgyi hatálya a közigazgatási hatósági ügy.
A jogszabály akkor veszti el a hatályát, ha
• jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy
• az adott jogszabályban meghatározott határidő lejár, vagy
• Alkotmánybíróság vagy bíróság megsemmisíti
Területi hatály: Hol alkalmazható a jogszabály?
Földrajzi értelemben, vagyis területileg hol kerülhet alkalmazásra a jogszabály? Ez lehet például az
egész ország területe, de lehet csak egy meghatározott része (település, megye stb.). A helyi önkormányzat
rendelete csak az önkormányzat közigazgatási területén lehet hatályos.
Személyi hatály: Kire alkalmazható a jogszabály?
Azok a személyek, akikre a jogszabály jogokat és kötelességeket határoz meg. Ezek lehetnek
Magyarország területén a természetes személyek vagy más néven magánszemélyek (ők lehetnek akár
magyar, akár külföldi állampolgárok is), jogi személyek (például kft.), a jogi személyiséggel nem rendelkező
szervezetek. A személyi hatály kiterjed Magyarország területén kívül a magyar állampolgárokra is.
Időbeli: Mikor kell alkalmazni a jogszabályt? Időben mettől meddig kell alkalmazni a jogszabályt?
Ennek alapján megkülönböztetjük az azonnali, a jövőbeli, illetve a visszaható hatályt.
Az azonnali hatály azt jelenti, hogy a jogszabály a kihirdetése napján lép hatályba. Ez azonban
csak kivételes esetben történhet, akkor, ha feltétlenül szükséges.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
38
A visszaható hatály a kihirdetéshez képest korábbi időponttól teszi alkalmazhatóvá a jogszabályt. Jogszabály
a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé,
valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
A jogállamiság feltétele, hogy tilos a visszaható hatály, de ez a hátrányos szabályozás tilalmát jelenti,
az „előnyös visszaható hatály” lehetséges. A visszaható hatály akkor jogszerű, ha az érintettek részére a
korábbinál kedvezőbb szabályozást tartalmaz, előnyöket visszamenőlegesen is nyújthat. (Így például nem
alaptörvény-ellenes visszamenőlegesen megemelni a nyugdíjat vagy a közszolgálati dolgozók illetményét.)
A jövőbeli hatály értelmében a jogszabály a kihirdetéshez képest későbbi időponttól hatályos. Ez lehet a
kihirdetést követő nap is vagy későbbi időpont. A nagyobb törvénykönyvek a kihirdetéshez képest akár
több évvel lépnek hatályba, annak érdekében, hogy a jogalkalmazók meg tudják ismerni az új joganyagot.
1.3.6. A KÖZÖSSÉGI JOG – NEMZETKÖZI JOG – NEMZETI JOG
VISZONYA
Hazánk jogforrási rendszerének részletes bemutatását követően röviden már a tananyag e részében
említést kell tenni a nemzetközi jogról, valamint a közösségi jogról, hiszen e jogforrá sokból is több
kötelező erejű jogi norma származik a hazai jogalanyokra, szervezetekre, magánszemélyekre.
1.3.6.1. Az Európai Unió joga és a magyar jog viszonya
Magyarország az Európai Unióhoz történt csatlakozással vállalta, hogy a közösségi jogrendszer
a nemzeti jogi normáinkkal párhuzamosan érvényesül, ebből következően hazánk érvényesíteni
köteles a közösségi jogot, és kötelezőnek ismeri el az uniós jogforrásokat.
Alaptörvényünk ennek megfelelően rögzíti, miszerint Magyarország az Európai Unióban tagállamként
való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához
és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit
a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. Az Alaptörvény azt is
kimondja, hogy ennek a hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető
jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére,
államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát. Az
Európai Unió joga megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt.
1.3.6.2. A nemzetközi jog és a magyar jog viszonya
Az Alaptörvény értelmében:
• Magyarország jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait;
• biztosítja a nemzetközi jogi kötelezettségek teljesítése érdekében a nemzetközi jog és a magyar
jog összhangját (mintegy maga emeli be jogrendszerünkbe a nemzetközi jog általános elveit);
• vállalja, hogy a jogalkotói hatalom minden szükséges lépést megtesz annak érdekében, hogy
a belső jog szabályai ne álljanak ellentétben valamely nemzetközi jogi kötelezettséggel;
• gondoskodik arról, hogy a hatáskörrel rendelkező hazai jogalkotó szerv kibocsátja azt a
jogszabályt, amely szükséges a nemzetközi jogi kötelezettségek teljesítéséhez.
A nemzetközi jog általánosan elismert szabályait tehát tekinthetjük a magyar jogrend imma nens
részének, a nemzetközi jog más forrásai pedig magyar jogszabályban történő kihirdetésükkel
válnak a magyar jogrend részévé.
39
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
2. MODUL: KÖZIGAZGATÁSI ALAPISMERETEK
A fejezet megismerteti a magyar közigazgatás szervezetrendszerét alkotó közigazgatási szerveket,
a közigazgatásban foglalkoztatott személyekre vonatkozó jogi és hivatásetikai szabályokat, az
egyes közigazgatási szervek által gyakorolt hatósági hatáskörök során követendő eljárás általános
szabályait, továbbá az említett kérdéskörök egészét átfogó közigazgatási jog jellemzőit. A fejezet
bemutatja a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program stratégia célrendszerét és beavatkozási
területeit.
2.1. ALMODUL: A KÖZIGAZGATÁS
INTÉZMÉNYRENDSZERE ÉS JOGI ALAPFOGALMAI
2.1.1. AZ IGAZGATÁS ÉS A KÖZIGAZGATÁS FOGALMA
A közigazgatás a végrehajtó hatalomnak az a tevékenysége, amelynek eredményeként a társadalom
tagjai és szervezetei magatartását ténylegesen befolyásolja, mégpedig az állami közhatalom
(impérium) birtokában végzett döntés-előkészítés, döntés, végrehajtás és ellenőrzés során, elkülönült
állami szervezet által végzett jogalkalmazás (jogérvényesítés), szervezés és a jogalkotásban
való közreműködés által.
Magyary Zoltán – a X X. század legnagyobb közigazgatás-fejlesztő professzora – megfogalmazásában
a közigazgatás „az állam adminisztrációja”, azaz „az állam szervezete, a közfeladatoknak
ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes megoldására”.
A közigazgatás fogalmát legkönnyebben akkor érthetjük meg, ha elhagyjuk a „köz” előtagot, és az
igazgatás fogalmából indulunk ki. Az igazgatás együttműködő ésszerű cselekvés, vagyis az irányítónak
az a tevékenysége, amellyel másokat meghatározott magatartásra rávesz.
A közügy fogalma
A közügy „a közösségre kiható általános érdekű ügy”. Közügynek olyasmi minősíthető, aminek
állapota túlmutat az – alkotmányos rendünkben egyébként értékelt és védett – egyéni érdekeken,
és azokkal szemben is megérdemli a közhatalom birtokában végzett érvényesítést. A legfontosabb
közügy maga az alkotmányos rend fenntartása.
A közügyek Alaptörvényben megfogalmazott absztrakt körét a jogszabályok tételesen rögzítik. Az
alkotmányos jogállamban a közügyek körét a közigazgatás szereplői nem önkényesen határozzák
meg, hanem azok az Alaptörvény értékrendjéből következnek, és azokat a jogszabályok nevesítik.
A közigazgatás sajátossága azonban, hogy közreműködik egyfelől a közügyek körére, másfelől a
saját tevékenységére, a közügyek ellátására vonatkozó szabályok megalkotásában. Közreműködik,
de – amint mondtuk – nem önkényesen, hanem az Alaptörvény és a kitüntetett, az Országgyűlésnek
fenntartott jogszabályok, a törvények keretei között. A közigazgatás tevékenységéhez tartozik tehát
a közreműködés a jogalkotásban. Ezzel saját működésének feltételeit törekszik szabályozni, és –
a jogállamiság, illetve az alkotmányosság követelményeiből következően – ezek a szabályok ezt
követően a közigazgatás működését is kötik.
A közigazgatás működésének alapvető formája a jogalkalmazás, amely kiterjed az Alaptörvény
és a törvények mellett a közigazgatási szervek közreműködésével alkotott jogszabályokra is. A
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
40
jogalkalmazás mint működés a jogszabályoknak megfelelő döntések előkészítését, a döntések
meghozatalát és a döntések végrehajtását, vagyis a döntéseknek való érvényszerzést foglalja
magában.
A közigazgatás fogalmához tartozik, hogy azt nem végezheti bárki, hanem főszabályként az erre
rendszeresített állami alkalmazottak.
2.1.2. A KÖZPONTI IGAZGATÁS SZERVEI
2.1.2.1. A központi szervek csoportosítása
A közigazgatás szervezetrendszerét alapvetően két részre oszthatjuk:
• központi és
• helyi-területi igazgatásra.
A központi szervek csoportjait a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai
és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (Ksztv.) sorolja fel. Közös bennük,
hogy országos illetékességgel rendelkeznek, vagyis az egész ország területén jogosultak eljárni.
Ezek a következők:
• a Kormány;
• a minisztériumok;
• a Miniszterelnöki Kormányiroda;
• a kormányzati főhivatalok;
• a központi hivatalok;
• az autonóm államigazgatási szervek;
• az önálló szabályzó szervek;
• a rendvédelmi szervek és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat.
A központi szerveken belül megkülönböztetjük a központi kormányzati igazgatási szervek körét,
ezek a Kormány, minisztériumok, a Miniszterelnöki Kormányiroda, a kormányzati főhivatalok, a
központi hivatalok. Ezeket a szerveket a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény
(továbbiakban: Kit.) szabályozza.
2.1.2.2. A Kormány
A Kormány fogalma
A jogi ismeretek keretében megismerkedhettünk az államszervezet egyik fontos intézményével,
a Kormánnyal. A Kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből álló általános hatáskörű
központi államigazgatási szerv. Az általános hatáskör azt jelenti, hogy a közigazgatás valamennyi
ágával foglalkozik.
A Kormány működése
A Kormány ülésein valósul meg a testületi jelleg teljessége, a magyar kormány döntéseit – főszabályként
– ebben a formában hozhatja. A kormányülés ad lehetőséget a miniszterek rendszeres
személyes találkozására, a tapasztalatok kicserélésére és a döntések meghozatalára. A Kormány
41
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
üléseire általában hetenként egyszer kerül sor. A Kormány ülésén szavazati joggal vesznek részt
a Kormány tagjai, míg tanácskozási joggal az állandó meghívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök
által meghívott személyek. A Kormány ülésén a minisztert – akadályoztatása esetén a
miniszterhelyettes –amennyiben ő is akadályoztatott, az erre kijelölt államtitkár helyettesíti.
A Kormány ülésére benyújtott minden előterjesztést előzetesen közigazgatási államtitkári értekezleten
kell megtárgyalni, amely a Kormány általános hatáskörű döntés-előkészítő testülete.
Ennek keretében állást foglal az előterjesztések és jelentések kormánydöntésre való alkalmasságáról,
napirendre vételéről. Az értekezletre általában hetenként kerül sor.
A Kormány kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági
ügyekben a Kormány ülései előtti állásfoglalásra jogosult kabineteket hozhat létre. A kabinet tagjai
a feladatkörükben érintett miniszterek, valamint a miniszterelnök által kijelölt személyek. Ha a
kabinetet létrehozó normatív kormányhatározat ekként rendelkezik, a kabinet tagja a miniszterelnök
is.
A Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt
megoldásának irányítására kormánybizottságokat hozhat létre.
A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. Ha a kormánybizottságot létrehozó
normatív kormányhatározat ekként rendelkezik, a kormánybizottság tagja a miniszterelnök
is. A kormánybizottság ülésére állandó jelleggel meghívott személyek körét, valamint a bizottsági
tagok helyettesítésére jogosult állami vezetőket és az állandó meghívottak helyettesítésére jogosult
személyeket a kormánybizottságot létrehozó kormányhatározat jelöli ki. A kormánybizottság esetében
is szükséges megjegyezni, hogy – törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában
– ügydöntő jogkörrel nem rendelkezik.
A Kormány ezeken kívül egyéb javaslattevő, véleményező vagy tanácsadói tevékenységet végző
testületet is létrehozhat.
2.1.2.3. A minisztériumok
A minisztérium a miniszter munkaszerve, amely a Kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű
államigazgatási szerv. Azt, hogy hazánkban milyen minisztériumok működnek, a Magyarország
minisztériumainak felsorolásáról, valamint egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2018.
évi V. törvény tartalmazza. A miniszter vezeti a minisztériumot; e feladatkörében irányítja az
államtitkár és a közigazgatási államtitkár tevékenységét, valamint dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.
Azt, hogy egy adott miniszternek konkrétan milyen feladatai és hatáskörei vannak, a Kormány
tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 94/2018. (V. 22.) Korm. rendelet a Kormány tagjainak feladat-
és hatásköréről kormányrendelet állapítja meg.
A minisztériumok közül a miniszterelnök politikai munkaszervezeteként működik a Miniszterelnöki
Kabinetiroda. A Miniszterelnökség többek között a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért
felelős. Nem minisztériumi jogállású, de szervezeti felépítését tekintve a minisztérium
felépítését követi a miniszterelnök kormányzati igazgatási munkaszervezeteként működő
Miniszterelnöki Kormányiroda.
Hazánkban úgynevezett klasszikus minisztériumi struktúra működik. Ennek lényege az, hogy
a minisztériumban a politikai és a szakmai vezetőket egyaránt megtaláljuk. A politikai réteghez
tartozik legfőképpen a miniszter, az államtitkár, míg a szakmaihoz tartozik a közigazgatási államtitkár,
a helyettes államtitkár, valamint a minisztérium tisztviselői állománya.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
42
A minisztérium felépítésének legfontosabb elemeit a Kit.-ben találjuk meg. Azt, hogy konkrétan
egy minisztériumban milyen főosztályok, osztályok stb. vannak, a miniszter által normatív
utasításban meghatározott Szervezeti és Működési Szabályzat tartalmazza (SzMSz).
A struktúra legfontosabb elemei a következők:
A miniszter
A minisztériumot politikai felsővezető, a miniszter vezeti, aki tagja a Kormánynak. A minisztereket
a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A kinevezés feltételei:
• a büntetlen előélet és
• az országgyűlési képviselők választásán választható legyen.
Nem találunk tehát meghatározott iskolai végzettséget, amely szükséges lenne a kinevezéshez, mivel
a miniszter politikai felsővezető, bár a gyakorlatban a miniszterek általában felsőfokú végzettséggel
rendelkeznek.
A miniszter a Kormány általános politikájának keretei között önállóan irányítja az államigazgatásnak
a feladatkörébe tartozó ágazatait és az alárendelt szerveket, valamint ellátja a Kormány vagy a
miniszterelnök által meghatározott feladatokat. A miniszter törvényben vagy kormányrendeletben
kapott felhatalmazás alapján, feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével
rendeletet alkot, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének
rendeletével nem lehet ellentétes.
A miniszter tevékenységéért egyaránt felelős az Országgyűlésnek és a miniszterelnöknek. A
miniszter jogosult részt venni és felszólalni a parlamentben, de az Országgyűlés és az országgyűlési
bizottság az ülésén való megjelenésre is kötelezheti őt.
A miniszteri kabinet a miniszter bizalmas titkársága, amely működését a miniszter hivatalba lépésekor
kezdi meg. Legfontosabb feladatai a miniszter politikai döntéseinek előkészítése, a miniszter
nemzetközi kapcsolatainak szervezése, valamint a miniszter felkészítése a Kormány és a parlament
üléseire.
Miniszteri biztos eshetőlegesen működik a minisztériumban. A miniszter normatív utasítással
kiemelt fontosságú feladat ellátására miniszteri biztost nevezhet ki, legfeljebb hat hónapra.
A miniszter megbízatása megszűnik:
• a miniszterelnök megbízatásának megszűnésével;
• lemondásával;
• felmentésével;
• halálával.
A miniszter a Kormány megbízatásának megszűnésétől az új miniszter kinevezéséig vagy az új
Kormány más tagjának a miniszteri feladatok ideiglenes ellátásával való megbízásáig ügyvezető
miniszterként gyakorolja hatáskörét, rendeletet azonban csak halaszthatatlan esetben alkothat.
Az államtitkár
Az államtitkár szintén politikai felsővezető. A kinevezés feltétele ugyanaz, mint a miniszter esetében.
Az államtitkárt a miniszterelnöknek a miniszter véleménye kikérését követően tett javaslatára
a köztársasági elnök nevezi ki.
43
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
A minisztériumokban az államtitkárok egy része valamilyen ágazatért felelős, de van olyan
államtitkár, aki a miniszterhelyettesi pozíciót tölti be. A parlamenti államtitkár legfontosabb feladata
a miniszter politikai jellegű helyettesítése az Országgyűlés és a Kormány ülésein. A minisztert
rendelet kiadásában azonban nem lehet helyettesíteni.
A közigazgatási államtitkár
A közigazgatási államtitkár már nem politikai, hanem szakmai felsővezető. A közigazgatási államtitkár
a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően vezeti a minisztérium hivatali
szervezetét. A közigazgatási államtitkár gyakorolja a munkáltatói jogokat a minisztérium állományába
tartozó tisztviselők felett. A közigazgatási államtitkár tekintetében a munkáltatói jogokat
a miniszter gyakorolja.
Közigazgatási államtitkárrá minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán
választható személy kinevezhető, aki jogász mesterképzési szakon szerzett szakképzettséggel
vagy közigazgatási mesterképzési szakon szerzett okleveles közigazgatási szakértő, vagy okleveles
közigazgatási menedzser szakképzettséggel vagy gazdaságtudományok képzési területen alapvagy
mesterképzésben szerzett közgazdász szakképzettséggel, vagy felsőfokú végzettséggel és a
feladat- és hatáskörének megfelelő szakirányú szakképzettséggel rendelkezik.
A közigazgatási államtitkárt a miniszterelnöknek a miniszter véleménye kikérését követően tett
javaslatára a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki. A miniszterelnök a kinevezésre vonatkozó
javaslatát a miniszternek a Miniszterelnökséget vezető miniszter útján tett kezdeményezése
alapján teszi meg. A Miniszterelnökséget vezető miniszter a kezdeményezésre észrevételt tehet.
A közigazgatás kiemelt szereplője a Miniszterelnökséget vezető miniszter, de ugyanez mondható
el a Miniszterelnökség közigazgatási államtitkáráról is. A törvény értelmében ugyanis a minisztériumban
főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői megbízásra javasolt személyről az adott
minisztérium közigazgatási államtitkára tájékoztatja a Miniszterelnökség közigazgatási államtitkárát,
aki a javasolt személlyel szemben a tájékoztatást követő tizenöt napon belül kifogással élhet.
A közigazgatási államtitkár megbízatása nem szűnik meg a kormány megbízatásának megszűnésével.
A helyettes államtitkár
A helyettes államtitkár a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően irányítja a
miniszter feladat- és hatáskörének a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározott
része tekintetében a szakmai munkát, valamint dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.
A helyettes államtitkárt a miniszter javaslatára a miniszterelnök határozatlan időre nevezi ki,
a kinevezés feltételei ugyanazok, mint a közigazgatási államtitkár esetében. A miniszter javaslatát
a Miniszterelnökség közigazgatási államtitkára útján terjeszti a miniszterelnök elé. A
Miniszterelnökség közigazgatási államtitkára a javaslat megküldésétől számított tizenöt napon
belül kifogással élhet vagy továbbítja azt a miniszterelnöknek. A helyettes államtitkárok kinevezésének
folyamatában tehát vétójogot gyakorol a Miniszterelnökség közigazgatási államtitkára.
A helyettes államtitkárok nem kizárólagosan a közigazgatási államtitkár, hanem az államtitkár
irányítása alá is tartozhatnak. A kinevezés feltételei és a megszűnésre vonatkozó szabályok ugyanazok,
mint a közigazgatási államtitkárnál elmondottak esetében.
A minisztériumi struktúra legfőbb elemeit az 1. ábra mutatja.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
44
1. ábra: A minisztériumi struktúra legfőbb elemei
2.1.2.4. A Miniszterelnöki Kormányiroda:
A miniszterelnök kormányzati igazgatási munkaszervezeteként működő különös hatáskörű
központi államigazgatási szerv, amelyet a miniszterelnök közvetlenül irányít, élén pedig közigazgatási
államtitkár áll. Szervezeti felépítését és vezetését tekintve sokban hasonlít a minisztériumra.
A miniszterelnök határozza meg a Kormány általános politikáját, és irányítja ennek végrehajtását,
amelyet vagy közvetlenül vagy a Miniszterelnöki Kormányiroda közigazgatási államtitkára útján
végez.
2.1.2.5. Az autonóm államigazgatási szervek
Az autonóm államigazgatási szervek nincsenek a kormány irányítása alatt, törvény által létrehozott
egyszemélyi vezetés alatt álló szervek. Fontos megemlíteni, hogy az önálló szabályozó szervekhez
képest az autonóm államigazgatási szervek vezetői nem alkothatnak jogszabályt, de kiadhatnak
közjogi szervezetszabályozó eszközt. A Ksztv. a következő autonóm jogállású szerveket sorolja fel:
• Közbeszerzési Hatóság;
• Egyenlő Bánásmód Hatóság;
• Gazdasági Versenyhivatal;
• Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság;
• Nemzeti Választási Iroda.
45
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
2.1.2.6. A kormányzati főhivatalok
A kormányzati főhivatal az Országgyűlés, vagyis szintén törvény által létrehozott, a Kormány
irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. A kormányzati főhivatal felügyeletét
a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el. A főhivatal vezetőjét – ha törvény eltérően nem
rendelkezik – a főhivatalt felügyelő miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel.
A Kitv. a következő kormányzati főhivatalokat sorolja fel:
• Központi Statisztikai Hivatal;
• Országos Atomenergia Hivatal;
• Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala;
• Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal.
2.1.2.7. A központi hivatalok
A központi hivatalt a kormány hozza létre kormányrendelet által, és miniszter irányítása alatt
működik. Törvénnyel központi hivatal csak akkor hozható létre, ha a központi hivatal rendvédelmi
feladatokat lát el. Ez utóbbira példa a Nemzeti Adó- és Vámhivatal.
A központi hivatalok nagyon sokfélék lehetnek, a tevékenységük alapján meg lehet különböztetni
hatósági, piacfelügyeleti, szolgáltató, fenntartói, forráskezelő, ellenőrző, illetve kiszolgáló típusokat.
A központi hivatal vezetőjét – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – a központi hivatalt irányító
miniszter nevezi ki és menti fel. A központi hivatalokat nem sorolja fel a Ksztv., mivel a Kormány
hozza őket létre rendelettel. Példaképpen felsorolunk néhányat:
• Magyar Államkincstár;
• Állami Egészségügyi Ellátó Központ;
• Oktatási Hivatal;
• Kormányzati Ellenőrzési Hivatal;
• Országos Meteorológiai Szolgálat.
2.1.2.8. Rendvédelmi szervek
A rendvédelmi szervek a rendészeti, vagyis a nem civil közigazgatáshoz tartozó szerveket jelentik.
A rendészeti szervek tevékenysége a társadalmi béke megőrzésére, az állam külső és belső védelmének
biztosítására, a társadalomellenes cselekvések megelőzésére, üldözésére irányul. Jellemző
rájuk, hogy tagjaik egyenruha-viselésre kötelezettek, fegyverviselésre jogosultak. Ide soroljuk a
rendőrséget és a büntetés-végrehajtási szervezetet, a hivatásos katasztrófavédelmi szervet, a polgári
nemzetbiztonsági szolgálatokat.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
46
A honvédség, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálat fő funkciói és céljai egyaránt az ország belső és
külső védelme, a közrend fenntartása, melynek érdekében jogkorlátozó tevékenységeket folytathatnak. Az
állami közhatalom végső soron való érvényre juttatásának eszközei, ezért alkotmányos szabályozásuk indokolt
(Alkotmány 40/A–C. §; Alaptörvény 45–47. §). Az Alaptörvény immár rendezetten, azonos struktúrában
szabályozza a Magyar Honvédség, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok fő funkcióit (alkotmányos
feladatait), polgári irányításukat, hivatásos állományú tagjaik párttagságnak és politikai tevékenységének tilalmát,
valamint a részletes szabályozásukra vonatkozó sarkalatos törvényi felhatalmazást.
2.1.2.9. Az önálló szabályzó szervek
Az önálló szabályzó szerveket az Országgyűlés sarkalatos törvényben, a végrehajtó hatalom körébe
tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására hozhatja létre. A szerv vezetője
tevékenységéről évente beszámolással tartozik az Országgyűlés felé. Az önálló szabályozó szerv
vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében
rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri
rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Önálló
szabályozó szervek a következők: • Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal; • Nemzeti
Média- és Hírközlési Hatóság.
2.1.3. A KÖZPONTI IGAZGATÁS HELYI-TERÜLETI SZERVEI
2.1.3.1. A dekoncentrált szervek
Az 1990-től létrejött önkormányzati rendszerben a helyi önkormányzatok függetlenek lettek a
központi hatalomtól, ezért az államnak szüksége volt olyan szervekre, amelyek a központi szervek
helyi-területi szerveként ellátják az államigazgatási ügyek intézését. Fokozatosan kiépültek ezért a
minisztériumoknak és más központi közigazgatási szerveknek a dekoncentrált szervei. Általában
megyei szinten jöttek létre, de regionális vagy városi szintű dekoncentrált szervek is működtek,
illetve működnek.
Ilyenek például a Magyar Államkincstár vagy a NAV területi igazgatóságai.
A dekoncentrált államigazgatási szervek általános jellemzői a következők:
• különös hatáskörrel rendelkeznek (kivétel a fővárosi és a megyei kormányhivatalok);
• valamilyen központi államigazgatási szerv területi (esetleg helyi) szinten működő szervei;
• hatósági jogkörük van, tehát engedélyeznek, tilthatnak, bírságolhatnak.
2011. január 1-je változást hozott a dekoncentrált szervek életében. Ekkor tizenhét dekoncentrált
államigazgatási szerv a fővárosi és megyei kormányhivatalba integrálódott és azóta is bővült
ezeknek az integrált szerveknek a száma.
2.1.3.2. A fővárosi és megyei kormányhivatal szerepe, feladatai
A fővárosi és megyei kormányhivatal
2011. január 1-jétől tehát megkezdték a működésüket a fővárosi és megyei kormányhivatalok. Ez a
struktúra – ahogyan korábban említettük – egy új rendszert jelent a helyi-területi államigazgatásban
és a dekoncentrált szervek életében.
47
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
Az Alaptörvény megfogalmazása szerint a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási
szerve a fővárosi és megyei kormányhivatal. Területüket tekintve a fővárosban, illetve 19 megyében
működnek.
A fővárosi, megyei kormányhivatal szervezete
A kormányhivatal kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekre, valamint
járási (a fővárosban fővárosi kerületi) hivatalokra tagozódik. A járási hivatal vezetője a járási
hivatalvezető.
Korábban a kormányhivatalnak szakigazgatási szervei voltak (például a Szociális és Gyámhivatal,
a Földhivatal stb.) Az új szabályozás értelmében ezek a szakigazgatási szervek főosztályként, illetve
osztályként működnek (például megyei kormányhivatal földhivatali főosztálya, illetve járási
hivatal földhivatali osztálya).
A fővárosi és megyei kormányhivatal vezetése
A kormányhivatal élén politikai vezető a kormánymegbízott áll. A járási hivatal vezetője a járási
hivatalvezető, aki szakmai vezető.
A fővárosi és megyei kormányhivatal hivatali szervezetét szakmai felsővezető a főigazgató vezeti.
A kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén a főigazgató helyettesíti. A főigazgatót
munkájában általános helyettesként szakmai vezető az igazgató segíti.
A fővárosi és megyei kormányhivatal feladatai
A fővárosi és megyei kormányhivatal a jogszabályoknak és a Kormány döntéseinek megfelelően
részt vesz a kormányzati célkitűzések területi megvalósításában. Ennek keretében koordinációs,
ellenőrzési, informatikai tevékenységet, valamint képzést, továbbképzést szervező, összehangoló
feladatokat lát el.
Így gondoskodik többek között például a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának
területi összehangolásáról, vagy közreműködik a közigazgatás korszerűsítésével, az e-közigazgatás
kialakításával kapcsolatos feladatok területi összehangolásában, szervezésében.
Ellenőrzi a központi államigazgatási területi szervei vezetőinek a tisztviselők és a közalkalmazottak
jogviszonyával kapcsolatos munkáltatói intézkedéseinek törvényességét, vagy ellenőrzi a központi
államigazgatási szervek területi szerveinek tevékenységében az Ákr. megfelelő alkalmazását.
A képzési, továbbképzési feladatai körében gondoskodik a közigazgatási alap- és szakvizsgák,
ügykezelői vizsgák, anyakönyvi szakvizsgák, alkotmányos alapismeretek vizsgák, illetve egyéb
vizsgák, valamint az ezek előkészítésére szolgáló tanfolyamok megszervezéséről és lebonyolításáról.
A fővárosi és megyei kormányhivatalok megalakulásának egyik nagy előnye, hogy a kormányhivatalok
integrált ügyfélszolgálatot működtetnek, amelyet kormányablaknak nevezünk, ezek a
járási (kerületi) hivatalokban működnek. A kormányablakban meghatározott ügyekben azonnali
ügyintézésre van lehetőség (például új személyi azonosítóról és lakcímről szóló hatósági igazolvány
kiállítása iránti kérelem). Más ügyekben a kormányablakban előterjeszthetők meghatározott beadványok,
amelyeket a kormányablak az eljárásra vonatkozó hatáskörrel rendelkező illetékes hatósághoz
továbbít. Vannak olyan ügyek is, amelyekben a kormányablak az ügyfél kérésére részletes
tájékoztatást nyújt az eljárás menetéről.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
48
A fővárosi és megyei kormányhivatal és a helyi önkormányzatok kapcsolata
A kapcsolat legfontosabb alaptörvényi szabálya, hogy a Kormány a fővárosi és megyei kormányhivatal
útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. A kormányhivatal a mérlegeléssel
hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja. Az önkor mányzat
gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél.
Nem terjed ki a kormányhivatal jogköre azokra a helyi önkormányzat, illetve szervei által hozott
határozatokra, amelyek alapján munkaügyi vitának, külön jogszabályban meghatározott bírósági
vagy államigazgatási eljárásnak van helye.
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete azt a célt szolgálja, hogy a helyi önkormányzat
működése jogszerű legyen. A kormányhivatalnak több eszköze is van erre a célra. Például törvényességi
felhívással élhet, törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki, pert indíthat a sorozatos
törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt, javasolhatja miniszternek,
hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület
feloszlatását stb.
Míg az Alkotmány a Kormány hatáskörei között csak megemlítette a helyi önkormányzatok feletti törvényességi
ellenőrzést [35. § (1) bekezdés d.)], addig az Alaptörvény a törvényességi felügyelet fordulatot használja,
és erre részletesebb szabályozást kínál. Az új rendelkezések szövegkörnyezete arra is rámutat, hogy a helyi
önkormányzatok szabályozási és gazdálkodási autonómiája feletti központi felügyelet erősödött.
Az Alaptörvény a megyei/fővárosi kormányhivatalt jelöli ki a törvényességi felügyeletet ellátó szervnek, és
rögzíti a rendeletalkotást követő, vagy a rendeletalkotás elmulasztása esetén esedékes eljárást. Ennek újdonsága,
hogy lehetővé teszi a rendeletalkotás pótlását – bírósági közreműködéssel – a kormányhivatal vezetője
részéről. Erre ritkán kerül sor, ám mégis fontos azért, mert a helyi közhatalom gyakorlásának mulasztására
kíván a lakosok érdekében orvoslást adni.
2.1.3.3. A járási, kerületi hivatalok szerepe, feladatai
Járási hivatalok illetékességi területe
2013. január 1-jén megkezdték működésüket a járási (fővárosi kerületi) hivatalok a fővárosi és
megyei kormányhivatalok szervezeti egységeiként.
A járási hivatalok székhelyeit, illetve a járási hivatalok illetékességi területét Kormányrendelet
határozza meg. A járások kialakításának alapelve, hogy a megyék határaihoz igazodva az állampolgárok
számára biztosítsa az államigazgatási szolgáltatásokhoz való gyors és könnyű hozzáférést.
2017. január 1-től némi változás következett be a járási hivatalok működését illetően. A megyei
kormányhivatalokban megyei szintről számos elsőfokú feladat- és hatáskör járási szintre került,
ezért bizonyos főosztályok megszűntek és járási szinten új szervezeti egységek főosztályok jöttek
létre. A Kormány rendelettel kijelölheti feladatellátásért felelős szervként, illetve eljáró hatóságként
a megyei kormányhivatal megyeszékhely szerinti járási hivatalát ebben az esetben, a megyeszékhely
szerinti járási hivatal illetékességi területe a járási hivatal székhelye szerinti megyére terjed ki.
Kormányrendelet a megyeszékhely szerinti járási hivatal illetékességi területét egyes államigazgatási
feladatok tekintetében ettől eltérően is megállapíthatja.
A járási hivatal szervezete
A járási hivatalok a megyei kormányhivatal kirendeltségeiként működnek. A fővárosi kormányhivatal
kirendeltségeiként pedig kerületi hivatalok működnek.
49
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
A járási hivatalt a járási hivatalvezető vezeti a kormánymegbízott szakmai irányítása mellett. A
hivatalvezetőt a kormánymegbízott javaslatára a Miniszterelnökséget vezető miniszter nevezi ki
és menti fel. Hivatalvezetői munkakörbe az nevezhető ki, aki büntetlen előéletű, az országgyűlési
képviselők választásán választható, felsőfokú végzettséggel és legalább öt év közigazgatási gyakorlattal
rendelkezik, vagy vezetői beosztásban három év gyakorlattal rendelkezik. A hivatalvezetőt
hivatalvezető-helyettes helyettesíti. A hivatalvezető-helyettes határozatlan időre kinevezett állami
tisztviselő. A hivatalvezető-helyettest a hivatalvezető javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki
és menti fel. A hivatalvezető-helyettesi kinevezés feltétele a törvényben meghatározott felsőfokú
végzettség.
A járási hivatal feladat- és hatásköre
A járási hivatal a kormánymegbízott irányítása mellett közreműködik a kormányhivatal koordinációs,
ellenőrzési, informatikai, valamint képzést, továbbképzést szervező, összehangoló feladatainak
ellátásában.
A járási hivatal a települési önkormányzatokhoz tartozó közfoglalkoztatási feladatok végrehajtásának
elősegítése érdekében ellátja a települési, nemzetiségi önkormányzatok, azok társulásai, valamint
a hatóságok közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó együttműködéséhez szükséges koordinációs és
kommunikációs feladatokat is.
A járási hivatalban – jogszabályban meghatározottak szerint – kormányablak és okmányiroda
működik.
A járási hivatal vezetője
• vezeti a járási hivatalt,
• gyakorolja a járási hivatal feladat- és hatásköreit,
• gondoskodik – a kormánymegbízott által meghatározott keretek és feltételek között – a járási
hivatal szakmai feladatellátásáról,
• gondoskodik a kormánymegbízott által meghatározott belső szabályzatok elkészítéséről,
• ellátja a járási hivatal üzemeltetésével összefüggő feladatokat.
2.1.4. A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK
Ahogyan az államszervezetnél olvashattuk, a helyi önkormányzatok lehetnek települési és területi
önkormányzatok.
Az önkormányzati ügyeket az jellemzi, hogy a település egészét vagy nagyobb részét, a választópolgárok
jelentős körét érintik, és megoldásuknál széles mérlegelési lehetősége van a helyi sajátosságoknak.
Ezzel szemben az államigazgatási ügyekben az ország egész területén egységes követelményeket
kell érvényesíteni.
2.1.4.1. A helyi önkormányzatok fogalma
A helyi önkormányzatok decentralizált szervek, amelyek a központi hatalomtól függetlenek,
törvény által védett alapjogokkal rendelkeznek, a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom
gyakorlása érdekében működnek. A helyi önkormányzatok függetlenek, autonómok, egymáshoz
képest is mellérendeltségi viszonyban vannak.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
50
2.1.4.2. A helyi önkormányzatok jogai
Az önkormányzati jogokat az Alaptörvény sorolja fel. Ennek alapján a helyi önkormányzat a helyi
közügyek intézése körében törvény keretei között:
• rendeletet alkot;
• határozatot hoz;
• önállóan igazgat;
• meghatározza szervezeti és működési rendjét;
• gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;
• meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;
• vagyonával és bevételeivel – kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül – vállalkozást
folytathat;
• dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;
• önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;
• a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet,
véleményt nyilváníthat;
• szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekképviseleti szövetséget hozhat létre,
feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja
lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek;
• törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.
2.1.4.3. A helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök
A helyi önkormányzatok feladatai esetében beszélhetünk kötelező feladatról, önként vállaltról,
átvállalt állami feladatról, a helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladatról és államigazgatási
feladatról. Az önkormányzati feladatok ellátását a képviselő-testület és szervei (a polgármester,
a bizottságok, a részönkormányzat testülete, a polgármesteri hivatal, a közös önkormányzati
hivatal, a jegyző, a társulás) biztosítják.
Kötelező feladat
A törvény előírhat az önkormányzatok számára kötelezően ellátandó feladatokat. A törvény a
kötelező feladat- és hatáskör megállapításánál differenciálni köteles, figyelembe véve a feladat- és
hatáskör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, különösen az önkormányzat gazdasági
teljesítőképességet, a lakosság számát, területi nagyságát.
Kötelező feladatok lehetnek például:
• településfejlesztés, településrendezés;
• köztemetők kialakítása és fenntartása, a közvilágításról való gondoskodás;
• egészségügyi alapellátás, az egészséges életmód segítését célzó szolgáltatások;
• óvodai ellátás;
• ivóvízellátás, szennyvízelvezetés, -kezelés;
• helyi közösségi közlekedés biztosítása;
• hulladékgazdálkodás.
51
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
Önként vállalt feladat
Az önkormányzat önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály
nem utal más szerv kizárólagos hatáskörébe. Az önkormányzat az önként vállalt feladattal
nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását,
továbbá finanszírozása a saját bevételek vagy az erre a célra biztosított külön források terhére
lehetséges.
Átvállalt állami feladat
A helyi önkormányzat – törvényben meghatározott esetekben – az állammal kötött külön megállapodás
alapján elláthat állami feladatokat. A megállapodásban rendelkezni kell a feladatellátás
finanszírozásáról.
A helyi közbiztonsággal kapcsolatos önkormányzati feladat
A települési és a fővárosi önkormányzat a helyi közbiztonságról, vagyonának, más értékének
védelméről kényszerítő eszköz alkalmazására törvény alapján jogosult szervezet létrehozásával
is gondoskodhat. A szervezet alaptevékenységét a települési és a fővárosi önkormányzat területe
szerint illetékes megyei (fővárosi) rendőr-főkapitánysággal kötött írásbeli együttműködési megállapodás
alapján, a rendőrség szakmai felügyeletével végzi.
Államigazgatási feladat- és hatáskörök
Törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet a polgármester, a jegyző, valamint
a polgármesteri hivatal ügyintézője számára államigazgatási feladat- és hatáskört állapíthat
meg. Ebben az esetben egyfelől az ellátásukhoz szükséges költségvetési támogatást a központi
költségvetés biztosítja, másfelől ebben az esetben a polgármestert, a jegyzőt vagy a polgármesteri
hivatal ügyintézőjét a képviselő-testület nem utasíthatja, és döntésüket nem bírálhatja felül. Ilyen
ügyek például az anyakönyvi ügyek, az ipar- és kereskedelmi igazgatási, a birtokvédelmi feladatok,
hagyatéki eljárás.
2.1.4.4. A képviselő-testület
A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú,
de évente legalább hat ülést tart. Az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének,
a képviselő-testület bizottságának, valamint a kormányhivatal vezetőjének indítványára.
A képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését. A
képviselő-testület ülése nyilvános, de vannak olyan esetek, amikor zárt ülést tart (például vezetői
megbízás adása, összeférhetetlenségi ügy tárgyalása, fegyelmi eljárás megindítása).
A képviselő-testület akkor határozatképes, ha az ülésen a települési képviselőknek több mint a fele
jelen van. A javaslat elfogadásához a jelen levő települési képviselők több mint a felének igen szavazata
szükséges. Vannak olyan esetek is, amikor minősített többség kell a döntéshez.
Az önkormányzatnál a minősített többség az összes megválasztott képviselő több mint felének
szavazatát jelenti. Ilyen például az önkormányzati rendelet elfogadása.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
52
Törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott
felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot, amely más jogszabállyal nem lehet ellentétes.
A rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy a helyben szokásos módon ki kell hirdetni.
A rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul meg kell küldeni a kormányhivatalnak. Ha a
kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek
találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát.
2.1.4.5. Bizottságok
A bizottság meghatározott feladatra létrehozott testület, amely tagjainak több mint a fele önkormányzati
képviselő.
Feladatkörében előkészíti a képviselő-testület döntéseit, szervezi és ellenőrzi a döntések végrehajtását.
A képviselő-testület döntési jogot adhat bizottságainak, és felülvizsgálhatja a bizottság döntését,
illetve önkormányzati rendeletben hatósági hatáskört állapíthat meg bizottságának.
A képviselő-testület saját maga határozza meg bizottsági szervezetét és választja meg bizottságait.
Vannak kivételek ez alól. A száz vagy a száznál kevesebb lakosú településen nem jön létre bizottság,
hiszen a bizottság feladatait a képviselő-testület látja el az ilyen kis községekben. Az ezer főt
meg nem haladó lakosú településen a kötelező bizottsági feladatokat egy bizottság is elláthatja.
Vannak kötelezően felállítandó bizottságok is. Ilyen például a pénzügyi bizottság, amelyet a kétezernél
több lakosú településen kell létrehozni.
2.1.4.6. Részönkormányzat
A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában településrészi önkormányzatot
hozhat létre települési képviselőkből és más választópolgárokból. A településrészi önkormányzati
testület vezetője települési képviselő.
A képviselő-testület a településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházhatja a településrészi
önkormányzatra, anyagi eszközöket adhat számára.
2.1.4.7. A polgármester és az alpolgármester
A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala,
működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A polgármester tekintetében a
képviselő-testület gyakorolja a munkáltatói jogokat, munkabérét a jogszabály keretei között határozza
meg.
Ugyanúgy, mint minden munkahelyen, a polgármesternek is van „főnöke”, hiszen felette a munkáltatói
jogokat a testület gyakorolja. A képviselő-testület indíthat fegyelmi eljárást vele szemben,
megállapíthatja az összeférhetetlenségét, az illetményét stb.
A polgármesteri tisztség, ahogyan említettük, összeférhetetlen bizonyos megbízatásokkal, tisztségekkel
(például nem lehet miniszter, bíró, jegyző, központi államigazgatási szerv tisztviselője,
országgyűlési képviselő).
A polgármester tisztségét főállásban vagy társadalmi megbízatásban látja el.
53
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
A polgármester legfontosabb hatásköre, hogy
• irányítja a polgármesteri hivatalt;
• dönt a jogszabály által hatáskörébe utalt államigazgatási ügyekben;
• gyakorolja a munkáltatói jogokat a jegyző tekintetében.
A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt a képviselő-testület keresetet
nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes törvényszékhez
a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében.
Az alpolgármestert a képviselő-testület a polgármester javaslatára, titkos szavazással választja;
több alpolgármestert is választhat. A képviselő-testület legalább egy alpolgármestert saját tagjai
közül választ meg. Azon alpolgármester, akit nem a testület tagjai közül választottak, nem tagja a
képviselő-testületnek, de annak ülésein tanácskozási joggal részt vehet.
2.1.4.8. A jegyző
A polgármester pályázat alapján jegyzőt nevez ki. A kinevezés határozatlan időre szól. A polgármester
kinevezi a jegyző javaslatára az aljegyzőt a jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott
feladatok ellátására.
A jegyző az önkormányzatnál a törvényesség őre, hiszen köteles jelezni a képviselő-testületnek, a
bizottságnak és a polgármesternek, ha a döntésüknél jogszabálysértést észlel.
A jegyző vezeti a képviselő-testület hivatalát (polgármesteri hivatalt), ő az államigazgatási feladatok
első számú címzettje.
A jegyző legfontosabb feladatai a következők:
• gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról;
• a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét;
• gyakorolja a munkáltatói jogokat a képviselő-testület hivatalának köztisztviselői tekintetében
(a kinevezéshez, vezetői megbízáshoz, felmentéshez, a vezetői megbízás visszavonásához,
jutalmazáshoz – a polgármester által meghatározott körben — a polgármester egyetértése
szükséges);
• döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket;
• dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át;
• tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén;
• dönt a hatáskörébe utalt ügyekben.
2.1.4.9. A polgármesteri hivatal – közös önkormányzati hivatal
A helyi önkormányzat képviselő-testülete az önkormányzat működésével, valamint a polgármester
vagy a jegyző feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával
kapcsolatos feladatok ellátására polgármesteri hivatalt vagy közös önkormányzati hivatalt hoz létre.
A hivatal közreműködik az önkormányzatok egymás közötti, valamint az állami szervekkel történő
együttműködésének összehangolásában.
A törvény szerint közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a járáson belüli községi önkormányzatok,
amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja
el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. A kétezer fő lakosságszámot
meghaladó település is tartozhat közös önkormányzati hivatalhoz. A törvény értelmében a
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
54
közös önkormányzati hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma legalább kétezer fő vagy a
közös hivatalhoz tartozó települések száma legalább hét.
A közös önkormányzati hivatal jegyzője vagy megbízottja köteles a képviselő-testület ülésén részt
venni és ott a szükséges tájékoztatást megadni, valamint köteles biztosítani az egyes településeken
történő ügyfélfogadást.
2.2. ALMODUL: KÖZSZOLGÁLAT
2.2.1. A KÖZSZOLGÁLATI HUMÁNPOLITIKA MEGÚJÍTÁSA
A közszolgálati személyügy megújításának két aspektusa felülnézetből a személyzeti igazgatás
rendszerszintű irányítása, valamint alulnézetből az egyes tisztviselők előtt álló életpályamodell.
2.2.1.1. Személyzeti igazgatás
A közigazgatási személyzetpolitika alapja a stratégiai gondolkodás. Ehhez azonban hosszú távra
szóló személyzetfejlesztési stratégiára van szükség. Ennek hiányában a közszolgálatról való gondolkodás
korábban inkább csupán a jogi szabályozás megújításában merült ki. A szabályozáscentrikus
megközelítés háttérbe szorította a stratégiai szemléletet és fejlesztést.
A hatékony közigazgatási személyzetpolitika további feltétele a központi koordinációs szint kiépülése.
Ezen a szinten kell ugyanis összehangolni a minisztériumok, illetve az önkormányzatok és az
egyéb szervek személyzeti tevékenységét, valamint meghatározni az egységes személyzetpolitikai
elveket kifejező jogszabályi rendelkezéseket.
A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 94/2018. (V. 22.) Korm. rendelet ezt a centrumszerepet
a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszterhez – jelenleg
ő a Miniszterelnökséget vezető miniszter – telepíti, aki előkészíti és végrehajtja a közigazgatási
minőségpolitikát, ennek részeként kidolgozza a közigazgatás minőségpolitikai elveit. A
Miniszterelnökséget vezető miniszter mellett kiemelkedő szerepe van a belügyminiszterek is,
ugyanis a közszolgálati életpálya kidolgozásáért 2014 júniusától a belügyminiszter felel. Ennek
keretében
• előkészíti a közszolgálati tisztviselők kiválasztási, képesítési, képzési, továbbképzési, minősítési,
teljesítményértékelési, előmeneteli, illetmény- és felelősségi rendszereivel kapcsolatos
szakmai koncepciót,
• kidolgozza a személyügy területén kiadásra kerülő módszertani útmutatókat,
• gondoskodik a kormánytisztviselők és vezetők teljesítményértékeléséről, továbbképzéséről
és a vezetői utánpótlásképzésről.
A jó közigazgatás működésének kulcskérdése a megfelelő munkáltatói képesség: azaz, hogy az
állam s annak részeként az egyes munkáltatók milyen színvonalú személyzetpolitikát folytatnak. A
leghatékonyabban kialakított szervezet- és feladatrendszer sem képes pótolni a személyi állományban
meglévő hiányosságokat, ugyanakkor a hivatásukat magas színvonalon gyakorló tisztviselőkkel
az esetlegesen előforduló szervezeti és működési problémák ellenére is képes a közigazgatás
feladatait elfogadható szinten teljesíteni.
A szervezeti hatékonyság ugyanakkor nem az ott foglalkoztatott tisztviselők egyéni teljesítményének
összességét jelenti, a tisztviselők munkája ugyanis nagyrészt attól függ, hogy megfelelően
szervezett-e a munka. A legjobb elvek szerint létrehozott szervezet sem működik megfelelően,
55
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
a legpontosabban meghatározott feladat ellátása sem lehet hatékony, ha a szervezetet működtető
vezetők minőségileg nem érik el a megfelelő szintet. Azért, hogy a megfelelő munkáltatói képesség
(jogi lehetőség) birtokában a sikeres vezető képes és alkalmas legyen a szükséges intézkedések
meghozatalára, indokolt kompetenciáinak felmérése és fejlesztése.
2.2.1.2. Közszolgálati életpálya
A hivatásos magyar közszolgálat több mint kétszáz éves múltra tekint vissza, ugyanakkor jelenkori
közszolgálatunk mindössze két és fél évtizedes történettel rendelkezik. Mégis ez utóbbit a gyakori,
sokszor egymással ellentétes irányú változások jellemezték, amelynek következtében jelentősen
meggyengült a rendszer belső egyensúlya: alulmotivált, nem elkötelezett tisztviselők érdemi karrierlehetőségek
nélkül.
Fontos mérföldkő a közszolgálat jogi szabályozásában a 2019. január 1-jén hatályba lépett, a
kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Kit.), amely bevezeti
a kormányzati igazgatási szerv fogalmát, s újra szabályozza a központi és területi államigazgatási
szervekben foglalkoztatott kormánytisztviselők és kormányzati ügykezelők jogállását. Ez a korábbi
szabályozást alapjaiban változtatja meg. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX.
törvény (a továbbiakban: Kttv.) személyi hatálya főszabály szerint továbbra is kiterjed az önkormányzati
hivatal köztisztviselőjének és közszolgálati ügykezelőjének közszolgálati jogviszonyára,
valamint az intézményfenntartásra kijelölt szerv kormánytisztviselőjének és kormányzati ügykezelőjének
kormányzati szolgálati jogviszonyára, ugyanakkor az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi
LII. törvény (Áttv.) 2019. január 1-jén hatályát vesztette.
A közszolgálati humánpolitika megújításakor a legfontosabb kérdés annak eldöntése, hogy milyen
értékek mentén történjen az új közszolgálati életpályamodell kialakítása. Az értékválasztás a
stabilitást, kiszámíthatóságot képviselő karrierelv, valamint a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodást
feltételező hatékonyság és a teljesítmény értékeinek ötvözését igényli. Amíg a Kttv.
megmarad az inkább karrierelvű szabályozás talaján, addig a Kit. ettől lényegesen eltávolodik, s a
rugalmas alkalmazkodást, valamint az álláshely-alapú létszámgazdálkodást helyezi a középpontba.
Tehát, egyfajta differenciálódás megy végbe a közszolgálati jogviszony vonatkozásában, ami
egyúttal egymással ellentétes rendszerelemek megjelenését is eredményezi. A differenciálódást
támasztja alá az is, hogy a rendvédelmi feladatokat ellátó szerveknél foglalkoztatott kormánytisztviselők
(és közalkalmazottak) 2019. február 1-jétől az úgynevezett rendvédelmi igazgatási szolgálati
jogviszonyba kerültek, amely már közelebb áll a hivatásos személyi állomány foglalkoztatási
szabályrendszeréhez.7
2.2.1.3. A jogviszony jellege
Fontos paradigmaváltás tehát a rugalmassá váló közigazgatási életpálya, amely a korábbi rendszerrel
ellentétben nem arra ösztönöz, hogy egy szobában dolgozza végig valaki az életét, noha erre is
van lehetősége. Megtörténhet ellenben az is, hogy valaki a pályája alatt többször kimegy és visszajön
a versenyszférából a közigazgatásba.
Másrészt a rugalmas jelleg a közigazgatásból való „kikerülés” eseteikor az eddigiekben fennálló
nem egyenlő helyzetet is megváltoztatja. Tény, hogy nem igazán lehetett elkövetni olyan hibát,
7 2018. évi CXV. törvény a rendvédelmi feladatokat ellátó szervek hivatásos állományának szolgálati jogviszonyáról
szóló 2015. évi XLII. törvény és más kapcsolódó törvények módosításáról (Riasztv.).
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
56
szakmai mulasztást, ami alapján felmenthetővé vált valaki anélkül, hogy a bíróság ezt később ne
vonta volna kétségbe. A jövőben meghatározásra és kimondásra kerül, hogy a tisztviselői jogviszony
nem mellérendelt viszony. A jogviszony vegyes jellegű, közigazgatási és munkajogi elemek
keverednek, de főként a közigazgatási jellemzők dominálnak, amelyeket határozottabban kell érvényesíteni
a jogi szabályozásban az alábbiak szerint:
• A jogviszony nem munkaszerződés, hanem kinevezés alapján jön létre. Ez is azt fejezi ki,
hogy a jogviszony tartalmát jogszabályok s nem a felek megállapodása határozza meg.
• A jogviszony szabályozásának a közigazgatás értékelvű, hatékony, a hierarchia elvei alapján
történő működését kell szolgálnia, különösen a jogviszony bármelyik fél oldalán felmerülő
egyoldalú megszüntetése tekintetében.
2.2.2. A KÖZSZOLGÁLATI JOG ALAPJAI
2.2.2.1. A közszolgálati jog és a munkajog elhatárolása
Munkavégzésre többféle jogviszony keretében kerülhet sor, ezek közül a munkaviszony és a
közszolgálati jogviszony a legmeghatározóbb. Némi leegyszerűsítéssel azt mondhatjuk, hogy a
gazdasági szférában (versenyszférában) munkaviszony, a közszférában pedig közszolgálati
jogviszony8 keretében történik a munkavégzés. A kétfajta jogviszony között számos hasonlóságot
találunk (például mindkét esetben díjazás ellenében történik a munkavégzés), de igen jelentősek a
különbségek is. Mindenekelőtt a kétfajta jogviszonyt más-más jogág szabályozza: a gazdasági szférában
történő munkavégzésről a munkajog rendelkezik, a közszférában dolgozók jogállására pedig
a közszolgálati jog az irányadó.
A kétfajta jogviszony közti fontosabb különbségek a következők:
• a munkaviszonyban a munkáltató eredményes működése a cél, míg a közszolgálati jogviszonyban
a köz szolgálata az elsődleges;
• a munkaviszonyban a munkáltató többnyire egy gazdasági társaság, társadalmi szervezet,
alapítvány stb., míg a közszolgálati jogviszonyban valamely állami vagy önkormányzati
szerv, illetve ilyen fenntartású költségvetési szerv;
• a közszolgálati jogviszony alanyait – a munkaviszony alanyaihoz képest – többletkötelezettségek
terhelik és többletjogosultságok illetik meg (előbbire a különböző összeférhetetlenségi
szabályok, utóbbira a törvények által garantált előmenetel lehet a jellemző példa);
• a munkajog irányadó jogszabálya a munka törvénykönyvéről szóló 2012 évi I. törvény
(Mt.), a közszolgálati jogban pedig külön közszolgálati törvények vannak az egyes rétegekre
vonatkozóan.
Közszolgálati jogviszony: A közszolgálathoz tartozó foglalkoztatási jogviszonyok összessége.
8 A közszolgálati jog(viszony) fogalmát ehelyütt szélesebb értelemben használjuk, mint a közszolgálati tisztviselőkről
szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.). Utóbbi ugyanis kizárólag a köztisztviselők vonatkozásában
használja ezt a fogalmat.
57
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
2.2.2.2. A nyitott és a zárt rendszerű közszolgálat
A közigazgatási személyzetpolitikának történetileg két modellje alakult ki, a nyitott és a zárt rendszerű
közszolgálat.
A két modell közti fontosabb különbségek az alábbiakban összegezhetőek:
• A zárt rendszer életpályaszerű munkavégzést, állandó (köz)tisztviselői kart igyekszik megvalósítani,
ahol a foglalkoztatás stabilitása elsődleges, és a jogviszony megszüntetése csak
kivételes esetekben lehetséges. Ezzel szemben a nyitott rendszerben nincs szó élethivatásszerű
szolgálatról, és a jogviszony is rugalmasabban megszüntethető.
• A zárt rendszerben a személyi állomány politikailag semleges, így a kormányváltás nem
érinti a tisztviselők jogviszonyát. A nyitott rendszerben viszont erősebb a politikai befolyás,
és a közigazgatás személyzetében jóval erősebb a rotáció.
• A zárt rendszerben a közszolgálati jogviszony szabályozása élesen elkülönül a munkajogtól.
Nyitott rendszerben viszont alig van különbség a kétfajta jogviszony között.
• A zárt rendszer számos sajátossága (például tervszerű, garantált előmenetel, törvényben szabályozott
illetményrendszer, folyamatos képzés és továbbképzés) nem, vagy kevésbé hangsúlyosan
valósul meg a nyitott rendszerekben.
A valóságban az egyes államokban a kétfajta modell ötvözete jelenik meg, de természetesen országonként
eltér, hogy melyik rendszer jellemzői valósulnak meg hangsúlyosabban. Magyarországon
a rendszerváltást követően, 1992-ben megalkotott köztisztviselői törvény egyértelműen a zárt rendszerű
közszolgálat modelljéhez állt közelebb, ám a törvény a közel két évtizedes története alatt
számos ponton „felpuhult”, és esetenként a nyitott rendszer egyes megoldásai is teret kaptak. A
Kttv. a két rendszer előnyeit igyekszik kombinálni. A Kit. a nyitottabb rendszer irányába mozdul
el, amely a fentiekben rögzített különbségek közül leginkább tervszerű előmenetel és törvényben
szabályozott, összetett illetményrendszer hiányában, a szenioritás figyelmen kívül hagyásában
nyilvánul meg.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
58
2.2.2.3. A közszolgálati tisztviselők rétegei
A tág értelemben vett közszolgálati alkalmazottak csoportján belül a következő rétegek alkotják a
közigazgatás személyi állományát:
Szabályozó
törvény Személyi hatály Tárgyi hatály Szervi hatály Az ellátott tevékenység jellege
Kttv. Kormánytisztviselő
kormányzati
szolgálati
jogviszony
- a Kormány által intézményfenntartásra
kijelölt szerv;
- törvény eltérő rendelkezése hiányában
a nemzeti köznevelésről szóló
törvény szerinti oktatási központ,
mint az oktatásért felelős miniszter
egyes köznevelési fenntartói feladatkörébe
tartozó feladatainak ellátására
kijelölt szerv, valamint a köznevelési
közfeladat ellátásában fenntartóként
részt vevő tankerületi központ;
- a kormányzati igazgatási szerv
kormánytisztviselőjének és kormányzati
ügykezelőjének kormányzati
szolgálati jogviszonyára vagy a jogviszony
egyes elemeire, ha:
a) Kit. ekként rendelkezik, vagy
b) a Kit. a jogviszony vagy annak
egyes elemei tekintetében a hatályának
hiányáról rendelkezik
- a közigazgatási szerv feladatés
hatáskörében eljáró vezető
és ügyintéző, aki előkészíti az
ügyeket érdemi döntésre, illetve
– felhatalmazás esetén – a döntést
kiadmányozza
Kormányzati
ügykezelő
- közigazgatási szervnél közhatalmi,
irányítási, ellenőrzési és
felügyeleti tevékenység gyakorlásához
kapcsolódó ügyviteli
feladatot lát el
Kttv. Köztisztviselő közszolgálati
jogviszony
- a helyi önkormányzat képviselő-testületének
polgármesteri hivatala,
közterület-felügyelete, a közös önkormányzati
hivatala;
- törvény eltérő rendelkezése hiányában
az államhatalmi szervek hivatalai
(például Országgyűlés Hivatala,
Köztársasági Elnök Hivatala),
önálló szabályozó szervek (például
Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság
Hivatala), autonóm államigazgatási
szervek (például Nemzeti Választási
Iroda)
- a közigazgatási szerv feladatés
hatáskörében eljáró vezető
és ügyintéző, aki előkészíti az
ügyeket érdemi döntésre, illetve
– felhatalmazás esetén – a döntést
kiadmányozza
Közszolgálati
ügykezelő
- közigazgatási szervnél közhatalmi,
irányítási, ellenőrzési és
felügyeleti tevékenység gyakorlásához
kapcsolódó ügyviteli
feladatot lát el
Kit. Kormánytisztviselő
kormányzati
szolgálati
jogviszony
- központi kormányzati igazgatási
szervek, és ezek területi és helyi
szervei
- területi kormányzati igazgatási
szervek
- a közigazgatási szerv feladatés
hatáskörében eljáró vezető
és ügyintéző, aki előkészíti az
ügyeket érdemi döntésre, illetve
– felhatalmazás esetén – a döntést
kiadmányozza
Kit. Kormányzati
ügykezelő
kormányzati
szolgálati
jogviszony
- területi kormányzati igazgatási
szervek
- közigazgatási szervnél közhatalmi,
irányítási, ellenőrzési és
felügyeleti tevékenység gyakorlásához
kapcsolódó ügyviteli
feladatot lát el
2. táblázat: A közigazgatás személyi állománya
A Kit. hatályba lépésével lényeges változások mentek végbe a központi és területi államigazgatás
szervezetrendszerében, illetve annak személyi állományában. Ezt a következő táblázat mutatja be.
59
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
3. táblázat: A Kit. szervi és személyi hatálya
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
60
A Kit. hatályba lépésével lényeges változások mentek végbe a központi és területi államigazgatás
szervezetrendszerében, illetve annak személyi állományában. Ezt a következő táblázat mutatja be.
A Kit. nemcsak a kormányzati szolgálati jogviszonyban álló kormánytisztviselők és (területi
kormányzati igazgatási szervek esetében) a kormányzati ügykezelők jogállását rendezi, hanem
kiterjed a politikai szolgálati és a biztosi jogviszonyra is (amellett, hogy szervezeti jogi normákat
is meghatároz a törvény).
A fenti rétegeken kívül a tág értelemben vett közszolgálati alkalmazottakhoz soroljuk még a közalkalmazottakat,
akik az előbbiekkel szemben nem a közigazgatásban dolgoznak, hanem az állam
és a helyi önkormányzat költségvetési szerveinél (például tanárok, orvosok), továbbá a rendvédelmi
feladatokat ellátó szervek hivatásos állományú tagjait (például rendőrök, tűzoltók), a Magyar
Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáit, a bírákat, az ügyészségi alkalmazottakat,
valamint az igazságügyi alkalmazottakat.
A Kttv. és a Kit. nem áll szoros kapcsolatban egymással, ugyanis a Kttv. nem háttérjogszabálya a
Kit.-nek. A Kttv. szerinti kormányzati szolgálati jogviszony tehát nem azonosítható a Kit. szerinti
kormányzati szolgálati jogviszonnyal, annak csak bizonyos rendelkezéseit rendeli alkalmazni a
Kit. Amint látható, egyrészt különbségek kell tennünk a Kttv. és a Kit. szerinti kormánytisztviselők
(jogviszonyok) között, másrészt pedig a Kit. által szabályozott (jogviszonyon belüli) központi
kormányzati igazgatási szervek és a területi kormányzati igazgatási szervek kormánytisztviselői
között. Mindkét viszonyban lényeges különbségek találhatók (például előmenetel, illetményrendszer
vagy teljesítményértékelés területén).
A továbbiakban a Kttv. szerinti kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályozást mutatjuk be (ezek
nagyrésze a köztisztviselőkre is kiterjed), de az egyes jogállási elemekkel kapcsolatban utalunk
arra, hogy a Kit. szerinti kormánytisztviselőknél milyen fontosabb eltérések mutathatók ki.
2.2.3. A KÖZSZOLGÁLATI JOGVISZONY LÉTESÍTÉSE ÉS
MÓDOSÍTÁSA
2.2.3.1. Alkalmazási feltételek
A kormányzati szolgálati jogviszony létesítését illetően elsőként azt kell tisztázni, hogy kiből lehet
kormánytisztviselő, azaz milyen alkalmazási (kinevezési) feltételeket rögzít a törvény.
A Kttv. által előírt alkalmazási feltételeket két csoportra oszthatjuk attól függően, hogy a feltétel
minden kormánytisztviselővel szemben érvényesül-e (általános alkalmazási feltételek), vagy csak
egyes munkakörök esetében jelentkezik követelményként (különös alkalmazási feltételek).
Az általános alkalmazási feltételek a következők:
• magyar állampolgárság;
• büntetlen előélet;
• legalább érettségi végzettség;
• cselekvőképesség.
A leggyakoribb különös alkalmazási feltételek az alábbiak:
• egyes fontos és bizalmas munkakörök esetén (például egyes központi államigazgatási szervek
vezetőinél vagy a Miniszterelnökség vezetői munkakörben dolgozó kormánytisztviselőinél)
szükséges a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző szerv hozzájárulása;
• vagyonnyilatkozat;
61
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
• meghatározott iskolai végzettség (például jogi), képesítés (például közigazgatási szakvizsga)
vagy képesség (például idegennyelvtudás);9
• meghatározott gyakorlati idő letöltése;
• egészségi és pszichikai alkalmasság.
2.2.3.2. Kiválasztási eljárás
Hazánkban jelenleg nem kötelező a pályáztatási eljárás, így viszonylagosan nagy a munkáltató
mozgástere. Viszont jogszabály vagy az államigazgatási szerv döntése alapján meghatározott
munkakör betöltése vagy vezetői megbízás ellátása meghívásos vagy pályázati eljárás alapján
történhet.
Ebben az esetben kinevezést, megbízást adni csak olyan személynek lehet, aki a pályázaton részt
vett és a pályázati feltételeknek megfelelt.
2.2.3.3. Kinevezés
A közszolgálati jogviszonyt – a munkaviszonnyal szemben – nem munkaszerződés, hanem kinevezés
létesíti.
Tekintve, hogy a kinevezés egyoldalú (a munkáltató által írásban megtett) jognyilatkozat, azt el
is kell fogadni (a leendő kormánytisztviselő részéről, szintén írásban) a jogviszony létrejöttéhez.
A közszolgálati jogviszony határozatlan időre létesül; határozott időre csak tartósan távollevő
kormánytisztviselő helyettesítése céljából vagy esetenként szükségessé váló feladat elvégzésére,
illetve tartós külszolgálat ellátására létesíthető jogviszony. A kinevezésben kötelező próbaidőt
kikötni, amelynek mértéke legalább három, legfeljebb hat hónap; meghosszabbítani nem lehet.
A próbaidő alatt a jogviszonyt bármelyik fél indokolás nélkül, azonnali hatállyal megszüntetheti. A
Kttv. szintén kötelező jelleggel írja elő az eskütételt: a kormánytisztviselőnek kinevezésekor esküt
kell tennie, amelyet szóban kell elmondani és írásban megerősíteni.
2.2.3.4. A jogviszony módosítása
Főszabályként a kinevezés tartalmát módosítani csak a közigazgatási szerv és a kormánytisztviselő
közös megegyezésével lehet.
A Kttv. ugyanakkor rögzít néhány esetet, amikor nem kell a kormánytisztviselő beleegyezése.
Ilyen például, ha a fizetési fokozatban történő előrelépés miatt szükséges módosítani a kinevezést,
vagy ha a munkavégzés helye változik meg (az adott településen belül). Szintén nem kell a
kormánytisztviselő beleegyezése, ha az államigazgatási szerv személyében jogutódlás miatt bekövetkezett
változás indokolja a kinevezés módosítását – feltéve, hogy a feladatkör, a munkavégzés
helye szerinti település és az illetmény nem változik.
2.2.4. A JOGVISZONY MEGSZŰNÉSE ÉS MEGSZÜNTETÉSE
A kormányzati szolgálati jogviszony speciális jellege abban is megnyilvánul, hogy a jogviszony
megszüntetésének kötöttebb szabályai vannak, és a jogviszony megszűnése vagy megszüntetése
csak a törvényekben meghatározott esetekben és módokkal lehetséges. Ki kell emelni, hogy a
9 A részletes szabályokat a közszolgálati tisztviselők képesítési előírásairól szóló 29/2012. (III. 7.) Korm. rendelet
tartalmazza.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
62
megszűnés és a megszüntetés nem szinonim fogalmak. A megszűnés esetében valamilyen, a felek
akaratától nagyrészt független jogi tény következtében, lényegében automatikusan, minden további
jognyilatkozat nélkül szűnik meg a közszolgálati jogviszony. Ezzel szemben a megszüntetés mindig
jognyilatkozathoz kötött, vagyis egyik (vagy mindkét) fél „akarja” a jogviszony megszüntetését.
A fontosabb megszűnési okok a következők:
• lejár a kinevezésben foglalt határozott idő;
• a kormánytisztviselő halála;
• a 70. életév betöltése;
• a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnése;
• hivatalvesztés fegyelmi büntetés kiszabása;
• ha a kormánytisztviselő a társadalombiztosítási szabályok alapján az öregségi nyugdíjkorhatárt
betöltötte, és az öregségi teljes nyugdíjhoz szükséges szolgálati időt megszerezte (ez
alól kivételt jelent, ha a kormánytisztviselő kérelmére és hivatali érdek alapján a munkáltató
– a Kormány egyetértésével – a jogviszonyt fenntartja [köztisztviselők esetében nincs szükség
a Kormány egyetértésére]);
• a törvényben meghatározott egyéb esetekben (például nem szünteti meg az összeférhetetlenségét,
a közigazgatási alapvizsgát az előírt határidőn belül nem teszi le).
A jogviszony megszüntetési módjai a következők:
• a felek közös megegyezése;
• áthelyezés: ekkor a kormánytisztviselőt másik közigazgatási szervhez, illetve közalkalmazotti
vagy hivatásos szolgálati szervekhez helyezik át (de például a versenyszférába nem
lehet áthelyezni);
• lemondás: a kormánytisztviselő a közszolgálati jogviszonyról bármikor lemondhat (indokolás
nélkül), a lemondási idő két hónap, de a felek ennél rövidebb időben is megállapodhatnak;
• próbaidő alatti azonnali hatályú megszüntetés: bármelyik fél kezdeményezheti, és nem
kell indokolni;
• felmentés: a munkáltató általi megszüntetés, amely történhet a munkáltató mérlegelése
alapján (például, ha létszámcsökkentés miatt megszűnik a munkaköre), vagy pedig kötelező
jelleggel (például a kormánytisztviselő hivatalára méltatlanná válik, munkavégzése nem
megfelelő, vagy vezetőjének bizalmát elveszti).
A munkáltató a felmentést úgy köteles megindokolni, hogy abból a felmentés oka világosan kitűnjön.
Vita esetén a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy a felmentés indoka valós és okszerű.
A felmentési idő két hónap. A kormánytisztviselőt a felmentés időtartamának legalább a felére a
munkavégzési kötelezettség alól mentesíteni kell; ezen időszak alatt a szervnél nem kell munkát
végeznie, viszont jogosult az átlagkeresetére.
Felmentés és a közigazgatási szerv jogutód nélküli megszüntetése esetén a kormánytisztviselő részére
végkielégítés jár, amelynek mértéke – a kormánytisztviselő kormányzati szolgálati jogviszonyban
töltött idejének függvényében – 1–8 havi illetménynek megfelelő összeg. (Az egyhavihoz legalább
három év jogviszony szükséges.) Egyes körülmények kizárják a végkielégítésre való jogosultságot,
ilyen például, ha a felmentés oka a nem megfelelő munkavégzés, méltatlanság vagy bizalomvesztés
volt, illetve, ha a kormánytisztviselő nyugdíjasnak minősül.
63
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
2.2.5. ÖSSZEFÉRHETETLENSÉG A KÖZSZOLGÁLATBAN
Az összeférhetetlenség intézménye – mint a közszféra egyik sajátossága – különböző jellegű
tilalmakat, korlátozásokat ró a közszolgálati alkalmazottakra: több területen tartózkodniuk kell
bizonyos tevékenységektől és magatartásoktól. Az összeférhetetlenségnek a következő öt típusát
különböztetjük meg.
1) Gazdasági összeférhetetlenség:
- A kormánytisztviselő munkavégzésre irányuló további jogviszonyt csak a munkáltatói
jogkör gyakorlójának előzetes engedélyével létesíthet.
- Egyes tevékenységekre irányuló jogviszony létesítéshez viszont nem kell engedély
(kivéve, ha a munkavégzés időtartama részben azonos a kormánytisztviselő beosztás
szerinti munkaidejével). Ilyenek az úgynevezett gyakorolható tevékenységek, például a
tudományos, oktatói, művészeti tevékenység.
- Fontos megjegyezni, hogy a vezetői megbízású kormánytisztviselő csak gyakorolható
tevékenységet végezhet, egyebet még engedéllyel sem.
- A kormánytisztviselő továbbá nem lehet gazdasági társaságnál vezető tisztségviselő, illetve
felügyelőbizottsági tag (például nem lehet egy kft. ügyvezetője), kivéve, ha például
a gazdasági társaság önkormányzati (például BKV Zrt.), köztestületi többségi tulajdonban
vagy tartósan állami tulajdonban van.
2) A politikai összeférhetetlenség szabályai a kormánytisztviselő politikai szerepvállalását
korlátozzák azzal, hogy a Kttv. értelmében:
- pártban tisztséget nem viselhet, viszont „egyszerű” párttag lehet;
- párt nevében vagy érdekében közszereplést nem vállalhat. (Kivételt jelent az ország�-
gyűlési, az európai parlamenti, illetve a helyi önkormányzati választásokon való jelölti
részvétel.)
3) A hatalmi ágak megosztásának elve szintén tilalmakat állít fel. A kormánytisztviselő a
másik két hatalmi ághoz tartozó hivatásokat nem tölthet be, így nem lehet:
- országgyűlési képviselő;
- bíró, ügyész és
- főszabályként helyi önkormányzati és nemzetiségi önkormányzati képviselő sem.
(Az utóbbi két megbízatást kivételesen akkor töltheti be kormánytisztviselőként, ha az őt
alkalmazó szerv illetékességi területén kívüli helyi/nemzetiségi önkormányzatnál történik
a képviselői poszt betöltése.)
4) A hozzátartozói összeférhetetlenség értelmében a kormánytisztviselő hozzátartozójával
nem állhat irányítási, felügyeleti, ellenőrzési vagy elszámolási viszonyban (együttalkalmazás
tilalma).
5) A közszolgálati hivatás presztízséből adódóan a kormánytisztviselő nem folytathat olyan
tevékenységet, nem tanúsíthat olyan magatartást, amely hivatalához méltatlan, vagy amely
pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét veszélyeztetné. (Ez az előírás nemcsak a kormánytisztviselő
munkavégzésére, hanem akár a magánéletére is kiterjedhet.)
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
64
Amennyiben a kormánytisztviselővel szemben összeférhetetlenségi ok merül fel, illetve ha
összeférhetetlen helyzetbe kerül (például megválasztják országgyűlési képviselőnek), ezt köteles
haladéktalanul írásban bejelenteni.
Ezt követően a munkáltatói jogkör gyakorlója írásban köteles felszólítani a kormánytisztviselőt
az összeférhetetlenség megszüntetésére (utóbbi történhet például az országgyűlési képviselői
mandátumról való lemondással). Ha erre harminc napon belül nem kerül sor, a kormánytisztviselő
kormányzati jogviszonya megszűnik.
2.2.6. ELŐMENETEL A KÖZSZOLGÁLATBAN
Az előmeneteli rendszer alapja a besorolás, amely a kormánytisztviselő iskolai végzettsége és
kormányzati szolgálati jogviszonyban töltött ideje alapján történik. Ugyanakkor a besorolásra
hatással van például az iskolai végzettség jellege, a bizonyítvány, diploma minősítése, a kormánytisztviselő
minősítésének eredménye. A besorolásra az iskolai végzettség szintjétől függően két
besorolási osztály szolgál.
A felsőfokú végzettségű kormánytisztviselőt – amennyiben a feladatkörére előírt szakirányú felsőfokú
iskolai végzettséggel rendelkezik – az I. besorolási osztályba, a középiskolai végzettségűeket
a II. besorolási osztályba kell besorolni.
A besorolási osztályokon belül besorolási, illetve fizetési fokozatokba kerül a kormánytisztviselő
az alábbiak szerint:
65
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
4. táblázat: Besorolási osztályok és fokozatok
A besorolásban való előmenetel – a törvény által meghatározott feltételek teljesítése esetén – lényegében
automatikusnak tekinthető, és a kormánytisztviselőnek alanyi joga van rá. Ahhoz, hogy
magasabb besorolási fokozatba lépjen, a kormánytisztviselőnek a következő feltételeket kell
teljesítenie:
• le kell töltenie a fokozatok közötti várakozási időt;
• teljesítenie kell a jogszabályok (például tanácsosi besorolási fokozathoz közigazgatási szakvizsga)
vagy a munkáltató által előírt feltételeket, valamint
• feladatainak ellátására legalább megfelelt fokozatú (azaz „C” szintű) minősítést kell kapnia.
Az előmenetellel szorosan összekapcsolódik a közigazgatási alapvizsga és a közigazgatási szakvizsga
mint a szakmai tudást és a kompetenciákat is mérő „ellenőrző pontok”.
Az I. besorolási osztályba tartozó kormánytisztviselőnek a fogalmazó besorolásához egy éven belül,
a II. besorolási osztályba tartozóknak pedig az előadó besorolásához két éven belül kell közigazgatási
alapvizsgát tennie. Kiemelendő, hogy az alapvizsga a pályán maradás feltétele, ugyanis nem
teljesítése esetén megszűnik a jogviszony.
A közigazgatási szakvizsgát c sak a f elsőfokú i skolai v égzettségű k ormánytisztviselők t ehetik l e
(főszabály szerint legalább két év közigazgatási szervnél szerzett gyakorlatot követően; a vezetők
viszont gyakorlat nélkül is tehetnek szakvizsgát). További eltérést jelent az alapvizsgától, hogy a szakvizsga
elmaradása „főszabályként” nem jár a jogviszony megszűnésével, viszont ekkor a kormánytisztviselőt
a közigazgatási szakvizsga teljesítéséig nem lehet magasabb fizetési vagy besorolási fokozatba
sorolni. Más a helyzet a vezető munkakört betöltő kormánytisztviselőknél: esetükben a szakvizsga-
kötelezettség elmulasztása a kormányzati szolgálati jogviszony megszűnésével jár.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
66
A garantált előmenetel legfontosabb hozadéka az alapilletmény növekedése, de például a pótszabadságok
is részben a besorolástól függnek.
Kiemelendő továbbá, hogy – mintegy oldva a rendszer túlzott automatizmusát – lehetőség van az
előmenetel gyorsítására és lassítására is az alábbiak szerint:
• a kormánytisztviselőt soron kívül előre kell sorolni, ha a magasabb besorolási fokozatba
lépéshez – a jogszabály vagy a munkáltató által – előírt feltételeket a következő besorolási
fokozathoz szükséges várakozási idő lejárta előtt teljesítette;
• ha a kormánytisztviselő megfeleltnél alacsonyabb fokozatú minősítést kap, a következő besorolási
fokozathoz előírt várakozási ideje legfeljebb egy évvel meghosszabbítható.
Az előmenetel azonban nemcsak a besorolásban történhet, hanem címekben és vezetői beosztásban
is, ám utóbbiakra már nincs alanyi joga a kormánytisztviselőnek, az azokban való részesülés a
munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelésen alapuló döntése.
Az egyes címeket (például közigazgatási tanácsadó, szakmai tanácsadó) többnyire kimagasló teljesítmény
esetén lehet megszerezni, és mindig valamilyen fokú illetménynövekedéssel járnak.
A kormánytisztviselő vezetői (osztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi, főosztályvezetői) munkakör
betöltésére is kinevezhető közigazgatási szerv, illetve a munkamegosztás szempontjából elkülönült
szervezeti egység vezetésére. A vezetői kinevezés feltétele a felsőfokú iskolai végzettség és a
jogi vagy közigazgatási szakvizsga és főszabály szerint határozatlan időre szól.
2.2.7. TELJESÍTMÉNYÉRTÉKELÉS ÉS MINŐSÍTÉS
A teljesítményértékelést és a minősítést illetően elsőként azt kell kiemelni, hogy ezek nem szinonim
fogalmak, bár nyilvánvalóan van kapcsolódás közöttük.
Némi leegyszerűsítéssel elmondhatjuk, hogy a teljesítményértékelés lényegében folyamatosan
történik, míg a minősítésre – amely a teljesítményértékelésen alapul – ritkábban kerül sor.
A teljesítményértékelés különösen fontos szerepet tölt be a közszolgálatban, és rendeltetésszerű
alkalmazása igen körültekintő eljárást igényel mind az értékelő, mind az értékelt szempontjából.
A teljesítményértékelés funkcióját, céljait a következőkben foglalhatjuk össze:
• lehetővé válik, hogy a kormánytisztviselő visszacsatolást kapjon munkavégzésének színvonaláról;
• felmérhetőek a képzési és fejlesztési igények;
• számos munkáltatói döntést (például előléptetés, alapilletmény eltérítése, felmentés kezdeményezése)
a teljesítményértékelés eredménye alapoz meg;
• kiemelt szerepe van továbbá a szervezeti–intézményi kultúra formálásában, ezáltal az egész
közszolgálat minőségének és hatékonyságának javításában.
A kormánytisztviselők teljesítményértékelésének, minősítésnek a rendjére, eljárásra és szintjeire
vonatkozó részletes szabályokat nem a Kttv. tartalmazza, hanem kormányrendelet állapítja meg.10
A törvény jelenleg pusztán annyit rögzít, hogy
• a teljesítményértékelésnek vannak kötelező és ajánlott elemei;
• legalább két teljesítményértékelés eredménye együttesen adja a kormánytisztviselő minősítését;
• minősíteni az első teljesítményértékeléstől számított egy évet követően kell;
10 A közszolgálati tisztviselők teljesítmény-értékelését a közszolgálati egyéni teljesítmény-értékelésről szóló 10/2013. (I.
21.) Korm. rendelet szabályozza.
67
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
• a teljesítményértékelés alapján jutalom fizethető.
A minősítés a kormánytisztviselő tárgyévre vonatkozó teljesítményértékelései eredményének
százalékban meghatározott számtani átlaga. Mind a teljesítményértékelésnek, mind a minősítésnek
öt szintjét (fentről lefele haladva: A–B–C–D–E) határozza meg a kormányrendelet.
A kormánytisztviselő jogorvoslattal csak korlátozottan élhet, ugyanis közszolgálati jogvitát kizárólag
akkor kezdeményezhet, ha a teljesítményértékelés vagy minősítés
• hibás vagy valótlan ténymegállapítást, illetve
• személyiségi jogát sértő megállapítást tartalmaz.
Ezen esetekben kezdeményezheti ezek megsemmisítését, viszont a minősítő belátásán alapuló, nem
ténybeli megállapítások (például „a kormánytisztviselő elemző készsége átlag alatti”) felülvizsgálata
és megsemmisítése nem kérhető.
2.2.8. KÉPZÉS ÉS TOVÁBBKÉPZÉS
A képzés és a továbbképzés törvényi szintű szabályozása szintén a közszolgálat egyik sajátossága:
a képzésen, továbbképzésen való részvétel nemcsak joga, hanem kötelezettsége is a
kormánytisztviselőnek.11
A továbbképzést főszabály szerint a Nemzeti Közszolgálati Egyetem biztosítja. A kormánytisztviselőnek
előírt továbbképzés és az ezzel összefüggő beszámolási vagy vizsgakötelezettség teljesítése
miatt kieső munkaidőre járó illetményét az államigazgatási szerv köteles megtéríteni.
A Kttv. szankciókat is tartalmaz arra az esetre, ha a kormánytisztviselő neki felróható okból a
képzést elmulasztja, illetve az előírt követelményeket nem teljesíti, vagy ha a jogviszonya például
hivatalvesztés fegyelmi büntetés vagy méltatlanságon alapuló felmentés miatt szűnt meg. Ekkor
ugyanis köteles megtéríteni a képzés költségeit. (A megtérítési kötelezettség viszont nem terheli a
kormánytisztviselőt az iskolarendszeren kívüli kötelező továbbképzés költségei esetében, kivéve az
idegen nyelvi képzést, valamint a külföldi képzést, továbbképzést.) Ha a kormánytisztviselő egyéb
(például iskolarendszerű) képzésben vesz részt, és ez érinti a munkaidejét, köteles ezt engedélyeztetni
a munkáltatójával. A munkáltató engedélye alapján a kormánytisztviselő mentesül a tanulmányok
folytatásához szükséges időre a munkavégzési kötelezettsége alól, amelynek időtartamára
a kormánytisztviselő illetményre jogosult.
A kormánytisztviselő – tanulmányi szerződés vagy közszolgálati szabályzat eltérő rendelkezése
hiányában – köteles ledolgozni a tanulmányi célú mentesítés időtartamát. Emellett a munkáltató
a kormánytisztviselőt vizsgánként (vizsgatárgyanként) négy munkanapra köteles a kormánytisztviselőt
mentesíteni a munkavégzési kötelezettsége alól. Végezetül meg kell említeni, hogy a
polgármester és a helyi önkormányzati képviselő is jogosult részt venni az egyes képzéseken, de
esetükben kötelezettségről nem beszélhetünk.
11 A közszolgálati tisztviselők továbbképzésének részletszabályait – különösen a továbbképzés irányítását, szervezetrendsze
rét, valamint a továbbképzési programokat – a közszolgálati tisztviselők továbbképzéséről szóló 273/2012. (IX. 28.)
Korm. rendelet tartalmazza.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
68
2.2.9. MUNKAIDŐ ÉS PIHENŐIDŐ
2.2.9.1. Munkaidő
A heti munkaidő – főszabály szerint – a kormánytisztviselőknél is 40 óra, a mely – a z á ltalános
munkarend alapján – hétfőtől csütörtökig 8-tól 16.30 óráig, pénteken pedig 8-tól 14 óráig tart.
(Utóbbi megint csak főszabály, hiszen a kormánytisztviselő munkaidő-beosztását a munkáltatói
jogkör gyakorlója az előbbiektől eltérően is megállapíthatja.)
Természetesen lehetőség van rendkívüli munkavégzés (túlmunka) elrendelésére is – a Kttv. szerint
ezt a kormánytisztviselő kérése esetén írásban kell megtenni. A rendkívüli munkavégzés időtartama
éves szinten 200 órában van maximalizálva. A rendkívüli munkavégzést teljesítő kormánytisztviselőt
előbbi időtartamával azonos mértékű szabadidő illeti meg; viszont amennyiben a heti pihenőnapon vagy
munkaszüneti napon történt a túlmunkavégzés, a kompenzáció kétszeres, illetve háromszoros mértékű.
A szabadidőt a rendkívüli munkavégzést követően, legkésőbb harminc napon belül kell kiadni;
ha ez nem lehetséges, meg kell váltani. Kiemelendő, hogy a vezetői munkakörben levő kormánytisztviselőnek
csak akkor jár rendkívüli munkaidőért szabadidő, ha ezt a közszolgálati szabályzat
megállapítja.
2.2.9.2. Pihenőidő
A jogszabályok különböző jellegű és hosszúságú pihenőidőt biztosítanak a kormánytisztviselők
részére.
Ezek az alábbiak:
• Munkaközi szünet: Ha a napi munkaidő a hat órát meghaladja, a kormánytisztviselő részére
napi 30 perc, valamint minden további három óra munkavégzés után legalább 20 perc
munkaközi szünetet kell biztosítani. (Így tehát amennyiben a kormánytisztviselő napi munkaideje
9 óra, összesen 30 + 20 = 50 perc munkaközi szünetre jogosult.)
• Napi pihenőidő: A kormánytisztviselő részére a napi munkájának befejezése és a másnapi
munkakezdés között legalább 11 óra egybefüggő pihenőidőt kell biztosítani.
• Heti pihenőidő: A kormánytisztviselőt hetenként két egymást követő pihenőnap illeti meg,
ezek közül az egyiknek vasárnapra kell esnie.
• Évi fizetett (rendes) szabadság, amely 25 nap alapszabadságból és – a besorolás és a beosztás
függvényében – további 3–13 nap pótszabadságból áll. (Előbbieken kívül pótszabadság jár
még például a 16 éven aluli gyermek esetén is.) A szabadság kiadása elsősorban a munkáltatói
jogkör gyakorlójának a döntése, de az alapszabadság kétötödét (vagyis tíz napot) a kormánytisztviselő
által kért időpontban kell kiadni, amennyiben erre vonatkozó igényét a szabadság
kezdete előtt legkésőbb 15 nappal bejelenti. A szabadságot esedékességének évében kell kiadni,
de a munkáltatói jogkör gyakorlója a szabadságot szolgálati érdek esetén a tárgyévet követő
év január 31-ig, kivételesen fontos szolgálati érdek esetén legkésőbb március 31-ig adja ki.
A jogszabály – kivételesen fontos szolgálati érdek esetén – lehetőséget ad a már megkezdett
szabadság megszakíttatására, de ebben az esetben a kormánytisztviselőnek a megszakítással
összefüggésben felmerült kárát, illetve költségeit a közigazgatási szerv köteles megtéríteni.12
12 A munka- és pihenőidőre vonatkozó további előírásokat lásd a 30/2012. (III. 7.) Korm. rendeletet.
69
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
2.2.10. A MUNKAVÉGZÉS SZABÁLYAI
A munkavégzésre irányadó szabályok nagyobbrészt kötelezettségeket írnak elő a jogviszony alanyaira.
A feleket a következő fontosabb kötelezettségek terhelik:
A munkáltató (közigazgatási szerv) köteles:
• a kormánytisztviselőt a kinevezésében foglaltak és a jogszabályok, illetve a közszolgálati
szabályzat szerint foglalkoztatni, részére az egészséges és biztonságos munkavégzés feltételeit
biztosítani;
• a munkavégzéshez szükséges feltételeket biztosítani;
• a kormánytisztviselő e törvény szerinti előmenetelének feltételeit biztosítani;
• a kormánytisztviselő feladatait és a munkakör betöltésével kapcsolatos követelményeket
(végzettség, szakképzettség, szakképesítés, tapasztalat, képességek) munkaköri leírásban
rögzíteni;
• a munkaköri feladatok ellátását úgy megszervezni, hogy a kormánytisztviselő a kormányzati
szolgálati jogviszonyból eredő jogait gyakorolni, kötelezettségeit teljesíteni tudja (például
a munkaközi szünet kivételét lehetővé kell tennie);
• a munkaköri feladatok elvégzéséhez szükséges tájékoztatást és irányítást megadni;
• a kormánytisztviselő munkakörével kapcsolatos képzést és továbbképzést elősegíteni;
• a kormánytisztviselőnek az e törvényben meghatározott illetményt és egyéb járandóságait
megfizetni;
• a kormánytisztviselőnek a kormányzati szolgálati jogviszonyból származó kötelezettségek
teljesítése során indokoltan felmerült költségeit megtéríteni;
• a kormánytisztviselő teljesítményét értékelni és minősítését elvégezni;
• biztosítani annak lehetőségét, hogy a kormánytisztviselő érdekképviseleti tevékenységével
kapcsolatos jogait gyakorolhassa.
A kormánytisztviselő köteles:
• feladatait a köz érdekében a jogszabályoknak, a hivatásetikai elveknek és a vezetői döntéseknek
megfelelően, az általában elvárható szakértelemmel és gondossággal, pártatlanul és
igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint ellátni;
• az előírt helyen és időben, munkára képes állapotban megjelenni;
• munkaideje alatt – munkavégzés céljából, munkára képes állapotban – a munkáltató rendelkezésére
állni;
• vezetőkkel és munkatársakkal együttműködni;
• munkáját személyesen ellátni, valamint általában olyan magatartást tanúsítani, hogy ez más
egészségét és testi épségét ne veszélyeztesse, munkáját ne zavarja, anyagi károsodását vagy
helytelen megítélését ne idézze elő;
• felettese utasítását végrehajtani.
Az utóbbi kapcsán meg kell jegyezni, hogy a kormánytisztviselő bizonyos esetekben megtagadhatja
az utasítás végrehajtását, ha annak teljesítése a saját életét, egészségét vagy testi épségét
közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné, vagy jogszabályba, illetve a munkáltató által kiadott
normatív utasításba ütközne.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
70
Köteles megtagadni ugyanakkor a végrehajtást, h a a nnak t eljesítésével b űncselekményt, i lletve
szabálysértést valósítana meg, vagy más személy életét, testi épségét vagy egészségét, illetve
környezetét közvetlenül és súlyosan veszélyeztetné.
A fentieken túl a közelmúltban törvényi előírássá vált az is, hogy a kormánytisztviselő vezetői
iránti szakmai lojalitással köteles ellátni feladatait.
A Kttv. szerint „szakmai lojalitás alatt kell érteni különösen a vezető által meghatározott szakmai
értékek iránti elkötelezettséget, a vezetőkkel és a munkatársakkal való alkotó együttműködést,
szakmai elhivatottsággal történő, fegyelmezett és lényeglátó feladatvégzést”.
Végezetül itt kell megemlíteni azokat az eseteket is, amikor a kormánytisztviselő mentesül a
munkavégzési kötelezettség alól. Ilyen például a keresőképtelenség, a kötelező orvosi vizsgálat
időtartama vagy a hozzátartozó halála.
2.2.11. ILLETMÉNYRENDSZER
A közszféra egyik közismert sajátossága, hogy az illetmény megállapítása nem a felek közti alku
alapján történik (vö. munkabér a versenyszférában), hanem rétegenként eltérő kötöttségű illetményrendszerek
alapján. Ez lényegében azt jelenti, hogy az egyes törvények több-kevesebb pontossággal
meghatározzák a közszolgálati alkalmazott illetményét, és a feleknek ennek megfelelően
korlátozott a mozgásterük.
A kormánytisztviselők esetén az illetmény három részből tevődik össze:
a) Alapilletmény, amely az úgynevezett illetményalap és a fizetési fokozathoz tartozó szorzószám
szorzata (utóbbiról a 2.2.6. alfejezetben már volt szó). Az illetményalapot minden
évben az Országgyűlés állapítja meg a költségvetési törvényben (a 2018. évben 38 650 Ft)
azzal, hogy a korábbi évinél alacsonyabb nem lehet. Lehetőség van az alapilletmény eltérítésére
is: a hivatali szerv vezetője az alapilletményt legfeljebb 20%-kal csökkentheti vagy
legfeljebb 50%-kal megemelheti, a kormánytisztviselő minősítésének vagy teljesítményértékelésének
függvényében. Itt kell megemlíteni, hogy a polgármesteri hivatalokban dolgozó,
kimagasló teljesítményt nyújtó köztisztviselők részére a jegyző az irányadó szabályoktól
eltérő, a törvény alapján járónál magasabb, úgynevezett személyi illetményt állapíthat meg.
b) Illetménykiegészítés, amely mindig az alapilletmény bizonyos százalékában van megállapítva.
Mértéke egyrészt a kormánytisztviselőt alkalmazó közigazgatási szervtől függ, másrészt pedig a
kormánytisztviselő iskolai végzettségétől. Az illetménykiegészítés annál magasabb, minél magasabb
hierarchiájú szerv a (így például egy I. besorolási osztályba tartozó kormánytisztviselőnél
50%, ha egy minisztériumban dolgozik, de csak 10%, ha egy helyi szintű államigazgatási szervnél).
Kiemelendő, hogy a helyi önkormányzatoknál dolgozó köztisztviselők csak akkor jogosultak
illetménykiegészítésre, ha a képviselő-testület ezt rendeletben megállapítja.
c) Illetménypótlékok, amelyek a kormánytisztviselő egyes speciális képességei, illetve a
munkavégzés egyes körülményei alapján járhatnak (például idegennyelv-tudási, képzettségi,
veszélyességi pótlék).
A fentieken túl a kormánytisztviselő egyéb juttatásokban és támogatásokban is részesülhet.
A különböző szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatások (például lakhatási, lakásépítési,
-vásárlási támogatás, albérleti díj hozzájárulás, családalapítási támogatás, képzési támogatás)
ugyanakkor nem alanyi jogon illetik meg a kormánytisztviselőt. Az úgynevezett cafetéria-juttatások
keretében a kormánytisztviselő a Széchenyi Pihenő Kártyára juttatott támogatást választhatja.
71
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
Kiemelendő még a jubileumi jutalom, amelyre 25, 30, 35, 40 évnyi kormányzati szolgálati jogviszony
esetén jogosult a kormánytisztviselő; mértéke pedig kettő, három, négy, illetve öt havi
illetmény.
2.2.12. FELELŐSSÉG A KÖZSZOLGÁLATBAN
A kormánytisztviselőkre – és az összes közszolgálati alkalmazottra – szigorúbb felelősségi szabályok
vonatkoznak, mint munkavállalókra. Ez főként abban nyilvánul meg, hogy esetükben az egyes
törvények nemcsak a kártérítési, hanem a fegyelmi felelősséget is szabályozzák.
2.2.12.1. Fegyelmi felelősség
A Kttv. szerint akkor követ el fegyelmi vétséget a kormánytisztviselő, ha kormányzati szolgálati
jogviszonyból eredő kötelezettségét vétkesen megszegi.
A meghatározás két elemét érdemes alaposabban körüljárni:
• a kormányzati szolgálati jogviszonyból eredő kötelezettség nemcsak a Kttv.-ben nevesített
kötelezettségeket jelenti (például a kormánytisztviselő köteles megtartani a minősített
adatot), hanem bármilyen jogszabályban foglalt kötelezettséget, amely irányadó a kormánytisztviselő
munkavégzésére (beleértve az egyes szervek belső szabályzatait is, például egy
minisztérium iratkezelési szabályzatát);
• a kötelezettségszegésnek vétkesnek kell lennie, vagyis azt szándékosan vagy gondatlanul
kell elkövetni.
Fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja esetén a munkáltatói jogkör gyakorlója fegyelmi
eljárást indít. A fegyelmi eljárás vizsgálati és tárgyalási szakaszra tagolódik.13 A vizsgálati szakaszban
a munkáltatói jogkör gyakorlója írásban kijelöl egy vizsgálóbiztost, aki lefolytatja a vizsgálatot.
A fegyelmi eljárás második szakasza a tárgyalás, amely során az ügy érdeméről háromtagú – a
munkáltatói jogkör gyakorlója által elnökölt – fegyelmi tanács határoz.
Amennyiben a vétkes kötelezettségszegés ténye megállapításra kerül, a következő fegyelmi büntetések
szabhatóak ki:
• megrovás;
• az előmeneteli rendszerben a várakozási idő meghosszabbítása (legfeljebb két évvel);
• az előmeneteli rendszerben visszavetés egy fizetési vagy besorolási fokozattal;
• címtől való megfosztás, vezetői munkakörből nem vezetői munkakörbe helyezés;
• hivatalvesztés.
13 A fegyelmi eljárás lefolytatásának részletszabályait a közszolgálati tisztviselőkkel szembeni fegyelmi eljárásról szóló
31/2012. (III. 7.) Korm. rendelet tartalmazza.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
72
2.2.12.2. Kártérítési felelősség
A kártérítési felelősség szabályai annak függvényében változnak, hogy ki kinek okozott kárt.
Ez alapján háromféle felelősségi viszony alakulhat ki:
1) Amennyiben a kormánytisztviselő okozott kárt a munkáltatónak, a kártérítés mértéke nem
haladhatja meg a kormánytisztviselő négyhavi illetményét. (Tehát ha például egy 100 ezer
forintos illetménnyel rendelkező kormánytisztviselő gondatlanul 500 ezer forintos kárt okoz
egy projektorban, legfeljebb 400 ezer forintnyi kártérítésre kötelezhető.) A szándékosan
vagy súlyos gondatlansággal okozott károk esetén viszont teljes kártérítéssel tartozik a kormánytisztviselő.
2) Szigorúbb szabályok vonatkoznak a munkáltató felelősségére a kormánytisztviselőnek a
kormányzati szolgálati jogviszonyával összefüggésben okozott kárért: ebben az esetben a
munkáltatót teljes mértékű és vétkességre tekintet nélküli (azaz objektív) felelőss ég terheli.
Mindez azt jelenti, hogy a munkáltató akkor is kártérítésre kötelezhető, ha semmilyen fokú
vétkesség nem terheli a károkozásban. A felelősség alól kizárólag abban az esetben mentesül,
ha bizonyítja, hogy a kárt ellenőrzési körén kívül eső olyan körülmény okozta, amellyel
nem kellett számolnia, és nem volt elvárható, hogy a károkozó körülmény bekövetkezését
elkerülje vagy a kárt elhárítsa; vagy pedig a kárt kizárólag a károsult elháríthatatlan magatartása
okozta. Előbbire példa lehet az, ha a kormánytisztviselő a munkahelyén villámcsapás
miatt szenved egészségkárosodást; utóbbira pedig az, ha a kormánytisztviselő – az előírások
ellenére – működés közben belenyúl az iratmegsemmisítőbe, és megsérül.
3) Amennyiben a kormánytisztviselő közigazgatási jogkörben harmadik személynek okoz kárt,
a károsulttal szemben a munkáltató lesz felelős, és teljes kártérítésre köteles. (Ugyanakkor
a közigazgatási szerv később – az 1. pontban említett szabályok alapján – helytállásra kötelezi
a vétkes kormánytisztviselőt.) A harmadik személynek történő károkozásra egy példa:
a kormánytisztviselő az építési törvény téves alkalmazása folytán elrendeli egy építmény
lebontását. Amennyiben a jogorvoslati eljárásokat követően bebizonyosodik a hatóság tévedése,
az építmény tulajdonosa pert indíthat a közigazgatási szerv ellen. Ilyenkor az ügyféllel
szemben a szervnek kell helytállnia, nem pedig a kormánytisztviselőnek.
2.2.13. A KIT. HATÁLYA ALATT ÁLLÓ
KORMÁNYTISZTVISELŐKRE VONATKOZÓ SZABÁLYOZÁS
A Kit. bevezetésével a jogalkotó elsődlegesen a közigazgatásban dolgozók anyagi megbecsültségének
javítását, a hatékonyabb kormányzati igazgatási szervezetrendszer kialakítását,
valamint a közszolgálat és a családi élet összeegyeztethetőségének elősegítését tűzte célul.
2.2.13.1. Álláshely-alapú, kötött létszámgazdálkodás
A Kit. értelmében a munkavégzés alapegysége az álláshely. Ebből következően a kormányzati
igazgatási szervnél dolgozó kormánytisztviselők foglalkoztatása alaplétszámba tartozó álláshelyen
vagy központosított álláshely állományból származó álláshelyen történhet. A Kormány határozatban
állapítja meg egyrészt a kormányzati igazgatási szerv alaplétszámát, másrészt pedig gondoskodik
a kormányzati igazgatási szerv alaplétszámába tartozó álláshelyek besorolásáról. A központosított
álláshelyek számát ugyancsak a Kormány állapítja meg, de szükség esetén a kormányzati igazgatási
szervet vezető, irányító vagy felügyelő miniszter, a kormányzati személyügyi igazgatásra
73
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
kijelölt szervnél igényelhet további álláshelyeket (például EU-s projektek megvalósítására). Fontos
korlátozást jelent, hogy főszabály szerint az álláshelyeken kormányzati szolgálati jogviszony, biztosi
jogviszony, politikai szolgálati jogviszony vagy pedig – korlátozott mértékben – munkaviszony
létesíthető. Ami az álláshelyen létesíthető jogviszonyok számát illeti, egy álláshelyen egyidejűleg,
– néhány kivételtől eltekintve, mint például a részmunkaidős foglalkoztatás – egyszerre egy jogviszony
hozható létre. Az álláshelyek besorolásának fontos szerepe van a közigazgatásban dolgozók
anyagi megbecsültségének javításában azáltal, hogy az álláshelyekhez tartozó besorolási kategóriák
illetménysávjaiban – a szenioritástól de iure függetlenül – rugalmasan és egyedi módon alakítható
a kormánytisztviselők illetménye. Az álláshelyek besorolási kategóriáit a központi kormányzati
igazgatási szervekben a következő táblázat szemlélteti:
Központi kormányzati igazgatási szervnél
Besorolási kategóriák a minisztériumban Általában
Ügyintéző Vezető
- kormánytanácsos - szakmai vezető
- vezető-kormánytanácsos - szakmai felsővezető
- kormányfőtanácsos - biztosi jogviszonyban álló személy
- vezető-kormányfőtanácsos
- tanácsadó
- politikai felsővezető
Besorolási kategóriák a kormányzati főhivatalban és a központi hivatalban
- hivatali tanácsos
- vezető-hivatalitanácsos
- hivatali főtanácsos I.
- hivatali főtanácsos II.
- vezető-hivatalifőtanácsos
5. táblázat: Az álláshelyek besorolási kategóriai
2.2.13.2. A jogviszony létesítése és módosítása
Központi kormányzati igazgatási szerv kormánytisztviselőjére vonatkozó általános szabályok
Szimbolikus különbség a Kttv.-hez képest, hogy a jogi kapcsolat a Kormány, mint munkáltató (az
állam helyett) és a kormánytisztviselő, mint foglalkoztatott között létrehozott különleges foglalkoztatási
jogviszonyban testesül meg. A munkáltatói jogokat a Kormány nevében a kormányzati
igazgatási szerv hivatali szervezetének a vezetője gyakorolja. A munkáltatói jogkör a szubdelegálás
tilalma mellett átruházható szakmai felsővezetői vagy szakmai vezetői álláshelyet betöltő
kormánytisztviselőre.
A Kit. a Kttv.-hez hasonló módon rendelkezik a kormánytisztviselők általános alkalmazási
feltételeiről. Kormányzati szolgálati jogviszony kizárólag olyan büntetlen előéletű, cselekvőképes,
eskütételi kötelezettségét (amelynek nem teljesítése a Kit.-ben foglalkoztatást kizáró, s nem
érvénytelenségi ok) teljesítő magyar állampolgárral létesíthető és tartható fenn, aki legalább érettségi
végzettséggel, vagy középszintű szakképesítéssel rendelkezik. Akárcsak más közszolgálati
foglalkoztatási jogviszonyokban, indokolt egyes speciális feladatok ellátása körében további többletkövetelményeket
előírni a jogviszony létesítéséhez. Ilyen különös alkalmazási feltétel lehet a
nemzetbiztonsági ellenőrzésnek való megfelelés és a megbízhatósági vizsgálattal történő ellenőrzéshez
való hozzájárulás.
A Kit. a képesítési követelmények meghatározását egyfelől decentralizálja, hiszen a munkáltatói
jogkör gyakorlójának hatáskörébe utalja, másfelől pedig ennek gyakorlásához a keretek
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
74
megállapítását kormányrendeleti szintre helyezi. Különös alkalmazási feltételeknek tekinthetjük
lényegében az álláshelyek betöltésének feltételeit is. Az álláshelyek betöltésének szakmai feltételeit
a munkáltatói jogkör gyakorlója állapítja meg. A Kit. példálózó jelleggel rendelkezik a lehetséges
szakmai feltételekről. Ilyen követelmény lehet például az álláshely betöltéséhez szükséges
iskolai végzettség vagy különféle nyelvismeret megléte.
A kormányzati szolgálati jogviszony ez esetben is kinevezéssel, és annak elfogadásával jön létre.
A kinevezési okmány a jogviszony létesítéséről szóló okiratból és a jogviszony tartalmi elemeit
meghatározó beosztási okiratból áll. Tekintve, hogy a Kit. nem ismeri a munkakör fogalmát,
ebből következően a munkaköri leírást sem kell a munkáltatói jogkör gyakorlójának a kinevezéshez
csatolnia. Az álláshelyen ellátandó feladatok meghatározását a beosztási okirat tartalmazza, ennek
hiányában azonban a feladatok a kormányzati igazgatási szerv szabályzatára történő hivatkozással
is meghatározhatók. A próbaidő kikötése a Kttv.-nél megismert szabályok szerint történik a Kit.-
ben is.
A Kit. összességében átveszi a Kttv. rendelkezéseit, és a pályázat kiírását a kormányzati igazgatási
szerv döntésére bízza. Azt persze hangsúlyoznunk kell, hogy ha a kormányzati igazgatási szerv
pályázati eljárás lefolytatásáról dönt, azt a jogszabályi előírásoknak megfelelően kell megtennie.
A munkáltató mozgástere tehát korlátozott abban az esetben, ha a jogszabályban rögzített eljárás
lefolytatását választja, más esetben ugyanakkor szabadon dönthet a kormánytisztviselők toborzásáról,
s részben szelekciójáról.
A kinevezés módosítására a kormánytisztviselő szempontjából szigorú és instrumentális (a munkáltatónak
való alávetettséget hangsúlyozó) szabályokat vezetett be a Kit. Ennek értelmében főszabály,
hogy a kinevezést a munkáltatói jogkör gyakorlója egyoldalú jognyilatkozatával módosíthatja.
A kormánytisztviselőnek ekkor alapvetően két lehetősége van; vagy elfogadja a kormányzati
igazgatási szerv egyoldalú kinevezés módosítását, vagy pedig kéri a felmentését. Tovább szűkíti a
kormánytisztviselő mozgásterét, hogy kizárólag meghatározott esetekben kérheti felmentését (így
például, ha illetményének összege a kinevezés-módosítást követően korábbi illetményének 80%-át
nem éri el, vagy, ha munkavégzésének helye a település határán kívülire változik).
A Kit. ugyanakkor kedvezőbb szabályokat állapít meg a kormánytisztviselők kormányzati igazgatási
szervek közötti mobilitására nézve. Amennyiben ugyanis a kormánytisztviselő az álláshelyétől
eltérő kormányzati igazgatási szervnél kívánja további foglalkoztatását, az erre vonatkozó jognyilatkozatát
az őt foglalkoztató kormányzati igazgatási szerv felé legalább 30 nappal a munkahelyváltás
tervezett időpontját megelőzően kell benyújtania. A kormánytisztviselő kormányzati szolgálati
jogviszonya a bejelentést követő 31. naptól nyugszik. A nyugvás időtartama alatt a kormánytisztviselőt
nem terheli munkavégzési kötelezettség, ugyanakkor illetményre sem válik jogosulttá. Ha
a nyugvás kezdetétől számított 30 napon belül a kormánytisztviselő más kormányzati igazgatási
szervvel új kormányzati szolgálati jogviszonyt létesít, akkor a kormánytisztviselő jogviszonyát
folyamatosnak kell tekinteni. Ha erre nem kerül sor, a nyugvást követő 31. napon a törvény erejénél
fogva megszűnik a jogviszony.
A Kit. alapvető jellemvonása, hogy a családos és várandós kormánytisztviselők esetében bizonyos
társadalmi preferenciákat alkalmaz. Ennek megfelelően, ha a kormánytisztviselő egészségi állapota
indokolja, lehetőség van a rá irányadó munkafeltételek kedvezőbb irányú módosítására.
75
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
Területi kormányzati igazgatási szerv kormánytisztviselőjére vonatkozó általános
szabályok
Akárcsak a Kttv.-ben a kormánytisztviselőkre vonatkozó szabályokat a köztisztviselőkre, úgy a
Kit. központi kormányzati igazgatási szervek kormánytisztviselőire irányadó rendelkezéseit is
megfelelően, analóg módon kell alkalmazni a területi kormányzati igazgatási szervek (kormányhivatalok)
kormánytisztviselőire.
Mivel a kormányhivatalokban alapvetően továbbra is központi elem a kormánytisztviselők „rendes”
előmenetele, ezért a kinevezési okmányban is rendezni szükséges egyfelől a besorolás alapjául
szolgáló előmeneteli fokozat megnevezését, másfelől a kormánytisztviselő előmeneteléhez előírt
kötelezettségeket.
A kinevezés tartalmának módosítására főszabály szerint a felek közös megegyezésével kerülhet sor,
azaz e személyi kör esetében a Kttv.-ben megismert szabályokat, és nem a központi kormányzati
igazgatási szervek kormánytisztviselőire vonatkozó főszabályait követi a Kit. A törvény pontosan
felsorolja azokat az esetköröket, amikor nincs szükség a kormánytisztviselő beleegyezésére (így
például az előmeneteli fokozatban történő előrelépés esetén). A központi kormányzati igazgatási
szervek kormánytisztviselőinél megismert gyakorlattal szemben, több garanciális szabály található
a kormányzati igazgatási szerv egyoldalú kinevezés-módosítási aktusára nézve (például nem
járhat aránytalan sérelemmel vagy, hogy az újonnan ellátandó feladatok meg kell, hogy feleljenek
a módosítással érintett kormánytisztviselők iskolai végzettségének). A felmentésre szűkebb körben
van lehetőség, mert kizárólag csak akkor kérelmezheti ebben az esetben a kormánytisztviselő, ha
vezetői álláshelyről nem vezetői álláshelyre helyezik, illetve új illetményének az összege nem éri el
a korábbi illetménye összegének 80%-át.
2.2.13.3. A jogviszony megszűnése és megszüntetése
A Kit. alapvetően a Kttv.-ben megismert felmentési rendszert veszi alapul azzal, hogy a méltatlanságot
és a bizalomvesztést megszünteti, és helyettük a kormánytisztviselő hivatása gyakorlására való
érdemtelenségéről rendelkezik. Az érdemtelenség indoka kizárólag a kormánytisztviselő magatartásában,
illetve a munkavégzésében megnyilvánuló és bizonyítható tény lehet. Érdemtelenségnek
minősül, ha a kormánytisztviselő a munkahelyén kívül olyan magatartást tanúsít, amely alkalmas
arra, hogy az őt foglalkoztató kormányzati igazgatási szerv jó hírnevét vagy a jó közigazgatásba
vetett bizalmat súlyosan rombolja, vagy a feladatait nem az alappal elvárható szakmai elhivatottsággal
végzi, és emiatt nem várható el, hogy jogviszonyát fenntartsák. A Kit. a szabályozás objektivitásán
összességében semmit sem változtat a Kttv.-ben jelenleg található tényállásokhoz képest,
mindössze a törvényi tényállásokat egyszerűsíti, vonja egy „kalap” alá.
A Kit. másik új jogintézménye a feladatok hatékonyabb ellátásának biztosítása, amelyet a bírósági
joggyakorlat minőségi cserének nevez. Amennyiben az álláshelyre meghatározott feladatokban
olyan változás következik be, amelynek ellátására a kormánytisztviselő szakmai kvalitásai
nem felelnek meg, a szerv az álláshelyet más kormánytisztviselővel betöltetheti. A változás a szerv
érdekkörében felmerülő ok lehet. Különösen ilyen oknak minősül, ha az a szerv feladatellátásának
változásával függ össze. A jogszabály fontos garanciális rendelkezéseket állapít meg az ennek alapján
történő felmentés alkalmazására (kizárására), indokolására és a kormányzati igazgatási szerv
álláshely-felajánlási kötelezettségére nézve.
További – kevésbé pragmatikus, sokkal inkább dogmatikai szempontból fontos – változás, hogy a
hivatalvesztés immár nem megszűnési, hanem megszüntetési jogcímként került megfogalmazásra.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
76
A létszámcsökkentésre jogosultak köre szűkült a Kttv.-ben kikristályosodott körhöz képest, ugyanis
a Kormány – munkáltatói pozíciójából következően – egyedül jogosult létszámcsökkentés elrendelésére.
Külön említést érdemel, hogy számos új felmentési jogcím jelent meg a Kit.-ben az álláshelyhez
kapcsolódóan. Így, felmentéssel megszüntethető a kormánytisztviselő jogviszonya, ha
megszűnik kormánytisztviselő álláshelyen ellátott feladata, ha a központosított álláshely állományból
származó álláshely visszakerül a központosított álláshely állományba, illetve, ha a Kormány
az alaplétszám részét képező álláshelyet megszünteti. Új szabály az is, hogy fel kell menteni a
kormánytisztviselőt, ha azt, a fegyelmi eljárás során kérelmezi (a Kttv.-ben ez csak a büntetőeljárás
esetében lehetséges).
2.2.13.4. Összeférhetetlenség
A Kttv.-nél ismertetett, valamennyi összeférhetetlenségi típus visszaköszön a kormányzati igazgatási
szervekben foglalkoztatottak jogviszonyában. Lényeges különbség azonban, hogy itt a
kormánytisztviselők további munkavégzésre irányuló jogviszonyt – így, tehát más keresőfoglalkozást,
valamint díjazás ellenében folytatott tevékenységet – kizárólag a munkáltatói jogkör
gyakorlójának engedélyével létesíthetnek.
Ez alól a gyakorolható tevékenységek jelentenek kivételt. Amíg a Kttv.-ben csak a kormánytisztviselő
munkaköri feladataival közvetlenül összefüggő gyakorolható tevékenység végzésére irányuló
jogviszonyt kell bejelenteni, addig a Kit. kormánytisztviselői esetében valamennyi gyakorolható
tevékenység végzésére irányuló jogviszony bejelentési kötelezettség alá tartozik. A Kttv.-hez
hasonló a szabályozás mindazonáltal abban, ha a munkavégzés időtartama részben azonos a
kormánytisztviselő beosztása szerinti munkaidejével. Ekkor az érintett kormánytisztviselő gyakorolható
tevékenység végzésére irányuló jogviszonyt csak a munkáltatói jogkör gyakorlójának előzetes
engedélye alapján létesíthet. A Kit. szigorú következményeket fűz az előzetes engedélykérési és
bejelentési kötelezettségének elmulasztásához, amelynek bekövetkezésekor a kormánytisztviselő
kormányzati szolgálati jogviszonyát felmentéssel meg lehet szüntetni.
2.2.13.5. Előmeneteli- és illetményrendszer
Központi kormányzati igazgatási szerv kormánytisztviselőjére vonatkozó általános szabályok
A Kit. szakít a szenioritáson alapuló, kötött besorolású előmeneteli rendszerrel. A törvény szerint a
besorolás ún. álláshelyre történik, ami a kormányzati igazgatási létszámgazdálkodás alapegységét
jelenti a jövőben.
Hatféle besorolási kategória (ügyintéző, szakmai vezető, szakmai felsővezető, biztosi jogviszonyban
álló személy, tanácsadó illetve politikai felsővezető) alapítható az álláshelyek bázisán, amelyből
az ügyintéző kategória további besorolási fokozatokra bontható (lásd alább a táblázatban). E kategóriák
között az előmenetel nem automatikus (a munkáltatói jogkör gyakorlója dönt arról, hogy a
kormánytisztviselő milyen besorolási kategóriába tartozzék), a Kormány határozatában állapítja meg
a kormányzati igazgatási szerv alaplétszámát, és az alaplétszámba tartozó álláshelyek besorolását is.
A besorolási kategóriákhoz alsó- és felső illetménysávok kapcsolódnak, és a munkáltatói jogkör
gyakorlója lényegében diszkrecionális jogkörében állapítja meg a kormánytisztviselő illetményének
pontos összegét. Jogkörének egyetlen korlátja (az illetményhez való jog garanciáin kívül) a szakszerűség
elve, amely meghatározza, hogy a kormánytisztviselő illetményét a munkáltatói jogkör
gyakorlója a szakmai képességek, a képzettség, a gyakorlat, valamint a teljesítmény alapján kell,
hogy megállapítsa. A kormánytisztviselő által betöltött álláshely besorolási kategóriájához tartozó
77
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
összeghatáron belül megállapított illetmény összege legfeljebb 30%-kal növelhető, vagy 20%-kal
csökkenthető teljesítményértékelés alapján. Ez rugalmas illetmény-megállapítást tesz lehetővé a
munkáltatói jogkör gyakorlói számára. A teljesítményértékelés ugyanakkor nem tekinthető kötelező
munkáltatói intézkedésnek, mivel azt csak a kormánytisztviselő kérelmére kell lefolytatni.
Természetesen azt hozzá kell tennünk, hogy az illetmény sávon belüli növelése vagy csökkentése
kizárólag a teljesítményértékelés alapján kezdeményezhető, illetményemelés vagy csökkentés során
tehát lefolytatása mégiscsak kötelezővé válik.
Új jogintézmény az érdemek elismerése. A kormánytisztviselő írásbeli dicséretben, teljesítmény,
motivációs, álláshelyi- és szolgálati elismerésben (utóbbi két típus a megszüntetett jubileumi jutalom
helyét vette át) részesíthető.
Területi kormányzati igazgatási szerv kormánytisztviselőjére vonatkozó általános
szabályok
A Kit. a fővárosi és megyei kormányhivatalokban foglalkoztatott kormánytisztviselőkre nézve
az előbbiektől eltérő szabályokat állapít meg. Ebben az esetben is alsó és felső illetménysávokkal
operál a törvény, ugyanakkor részben megőrzi a Kttv. (de még inkább a már hatályon kívül
helyezett Áttv.) szenioritáson alapuló előmeneteli lehetőségeit. A Kttv.-hez képest azonban elválik
egymástól az előmeneteli- és illetményrendszer azáltal, hogy az illetménytábla sávokat, s nem fizetési
fokozatokat határoz meg az egyes előmeneteli (a Kttv. szerint besorolási) fokozatokon belül,
amíg az előmeneteli fokozatok között való előrelépésnél meghagyja a „rendes” előmenetelt. Míg a
Kttv. kiegészítő megoldásként használja a rugalmasabb jogintézményeket, addig a Kit. megfordítja
ezt a helyzetet, és elsődlegesen ezekre építi az illetmények meghatározását, illetve az illetményben
való előmenetelt.
A kormánytisztviselőt a kormányzati szolgálati jogviszonyban töltött ideje és iskolai végzettsége
alapján az általános vagy a kiemelt ügyintézői osztály megfelelő előmeneteli fokozatába kell besorolni.
Általános ügyintézői osztályon belül a kormánytisztviselőt magasabb előmeneteli fokozatba
kell sorolni, ha feladatainak ellátására a teljesítményértékelés során legalább megfelelt fokozatú
minősítést kap, és a következő előmeneteli fokozathoz a jogszabályban előírt, valamint a munkáltatói
jogkör gyakorlójának vezetője által írásban meghatározott feltételeket teljesítette. Az előmeneteli
rendszer a kormánytisztviselő számára lehetőséget biztosít az általános ügyintézői osztályokból
kiemelt ügyintézői osztályba való átkerülésre, mégpedig a munkáltatói jogkör gyakorlójának
mérlegelése alapján, abban az esetben, ha erre lehetőséget biztosít a kormányzati igazgatási szerv
költségvetése. A kiemelt ügyintézői osztály funkciója alapján, a Kttv. címekben való előmenetelének
jogintézményét hivatott helyettesíteni. Rugalmas szabály, amely szerint a kormánytisztviselő
kinevezése közvetlenül kiemelt ügyintézői osztályba is történhet. Hangsúlyozni szükséges, hogy a
rugalmasság nemcsak előnyösen, hanem hátrányosan is jelentkezhet a kormánytisztviselők előmenetelében,
hiszen teljesítményértékelés alapján, év közben általános ügyintézői osztályba történő
visszasorolásra is sor kerülhet.
A törvény felsorolja azokat a szempontokat, amelyeket a munkáltatói jogkör gyakorlójának számításba
kell vennie az kormánytisztviselő illetményének meghatározása, valamint az előmeneteli
osztályok közötti átsorolás alkalmával. Legfontosabb ezek közül a kormánytisztviselő által nyújtott
teljesítmény, amelynek megítélése általánosan a teljesítményértékelés és a minősítés eredményein
nyugszik. Ugyanakkor a munkáltatói jogkör gyakorlója nem hagyhatja figyelmen kívül a kormánytisztviselő
kormányzati szolgálati jogviszonyban eltöltött idejét, addigi pályája során megszerzett
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
78
tapasztalatait, érdemeit, végzettségét, egyéb képesítését, nyelvtudását, betöltött munkakörét, s az
ehhez kapcsolódó terheléseket, illetve felelősségi köröket sem.
A kormánytisztviselő illetménye nem különféle összetevőkből áll (mint a Kttv.-ben az alapilletmény,
illetménykiegészítés és az illetménypótlékok), hanem az előmeneteli fokozatokhoz tartozó
sávok alsó és felső határai között, a munkáltatói jogkör gyakorlója által mérlegelési jogkörben
megállapított illetményből. A munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelési jogköre kiszélesedik,
amelyet a korábban ismertetett szempontok tartanak mederben. A vezető mérlegelési jogának
garanciális korlátját az illetménysáv alsó határa jelöli ki, amely biztosítja a kormánytisztviselő illetményhez
való alanyi jogát. Ettől eltekintve az illetmény összegét számos esetben lehet egyoldalúan,
akár év közben is, mérlegelési jogkörben eljárva módosítani.
A Kit. a területi kormányzati igazgatási szervek kormánytisztviselői vonatkozásában a teljesítményértékelést
helyezi előtérbe azáltal, hogy a kormánytisztviselő illetményének mértékét legnagyobb
részben a nyújtott munkateljesítménye alapján határozza meg, amelyet a munkáltatói jogkör
gyakorlója mérlegelési jogkörében eljárva, írásban értékeli.
2.2.13.6. Teljesítményértékelés és minősítés
Központi kormányzati igazgatási szerv kormánytisztviselőjére vonatkozó általános
szabályok
A teljesítményértékelés szabályozása teljesen eltér a Kttv. teljesítményértékelési rendszerétől.
Részletes szabályait kormányrendelet rendezi.
• A központi kormányzati igazgatási szerv kormánytisztviselőjét nem kötelező értékelni, csak
lehetőség van erre. A munkáltatói jogkör gyakorlójának értékelési kötelezettsége kizárólag a
kormánytisztviselő kérelmére keletkezik.
• Egyfelől a teljesítményértékelés alapján lehetőség van sávon belül az illetmény összegének
legfeljebb 30 %-os növelésére, illetve 20 %-os csökkentésére. Másfelől a kormánytisztviselő
részére teljesítményértékelése alapján teljesítmény elismerés fizethető (lásd fentebb az
újonnan bevezetett elismerési formák körében).
Területi kormányzati igazgatási szerv kormánytisztviselőjére vonatkozó általános
szabályok
Eltérő szabályok érvényesülnek a kormányhivatalok kormánytisztviselői esetében, a teljesítményértékelés
mellett ugyanis itt minősítésről is beszélhetünk. A minősítés leginkább a besorolási fokozatok
közötti előrelépésben játszik továbbra is meghatározó szerepet. Ha a kormánytisztviselő a
megfeleltnél alacsonyabb fokozatú minősítést kap, akkor a következő előmeneteli fokozathoz előírt
várakozási ideje legfeljebb egy évvel meghosszabbítható, eggyel alacsonyabb előmeneteli fokozatba
sorolható, vagy kiemelt ügyintézői osztályból az általános ügyintézői osztály megfelelő előmeneteli
fokozatába sorolható.
2.2.13.7. Képzés és továbbképzés
A Kit. a képzés vonatkozásában viszonylag szűken fogalmaz, és mindössze néhány általános
szabályt rögzít. Ezek közül kiemelendő, hogy a kormánytisztviselő köteles és jogosult a Kormány
által előírt képzésben, továbbképzésben, átképzésben vagy közigazgatási vezetőképzésben részt
79
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
venni. Ez abból eredeztethető, hogy ha a kormánytisztviselő nem lenne jogosult az előmeneteléhez
szükséges képzésben, továbbképzésben részt venni, akkor ellenkező esetben a munkáltatói jogkör
gyakorlója megtehetné, hogy előír valamilyen feltételt az előmenetelhez, majd nem engedi el a tisztviselőt
a képzésre, ezzel megakadályozva az előírás teljesítését, és így a tisztviselő előmenetelét. Ha
azonban ez jogosultságként is meg van határozva, akkor az iménti munkáltatói intézkedés, minden
bizonnyal, joggal való visszaélésnek minősül. A kötelező képzések részletes szabályait a Kormány
rendeletben állapítja meg.
Területi kormányzati igazgatási szerv kormánytisztviselőjére vonatkozó általános
szabályok
A munkáltatói jogkör gyakorlója a kormányhivatali kormánytisztviselő szolgálati jogviszonyának
létesítéséhez jogszabályban meghatározott feltételeken túlmenően előírhatja, hogy a kormánytisztviselő
államtudományi és közigazgatási felsőfokú képzésben, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem
képzése keretében közigazgatási tanulmányok szakirányú szakképzettséggel vagy kormányzati
tanulmányok szakirányú szakképzettséggel rendelkezzen a jogviszony létesítésének időpontjában,
vagy meghatározott határidőn belül.
A kormányhivatali kormánytisztviselő a kormányhivatali tanácsos I., kormányhivatali főtanácsos
I., kormányhivatali vezető-főtanácsos I., kormányhivatali szakértő tanácsos vagy kormányhivatali
szakértő főtanácsos előmeneteli fokozatba akkor sorolható, ha a közigazgatási tanulmányok szakirányú
továbbképzés keretein belül szerzett közigazgatási tanulmányok szakirányú szakképzettséggel
rendelkezik, vagy vállalja, hogy e szakképzettséget három éven belül megszerzi.
2.2.13.8. A munkavégzés szabályai
A Kit. „versenytilalmi” rendelkezéseket vezet be bizonyos ágazatok vonatkozásában. Ennek
lényege, hogy egyes ágazatokban történő „piacra lépéskor”, a kormánytisztviselő jogviszonyának
megszűnését vagy megszüntetését követően, meghatározott ágazati tevékenységet végző gazdasági
társaságnál (például részvénytársaságnál) nem létesíthet munkavégzésre irányuló jogviszonyt
(elhelyezkedési korlátozás).
Vannak olyan esetek is, amikor meghatározott időtartamban (a jogviszony megszűnésétől számított
3 évig) egyáltalán nem (ha a jogviszony érdemtelenség miatt került megszüntetésre), vagy
csak korlátozottan (szervezeti okokból, mint például létszámcsökkentés miatt) kerülhet sor új
kormányzati szolgálati jogviszony létesítésére (újraalkalmazási korlátozás).
A munka- és pihenőidő tekintetében is lényeges különbségek mutathatók ki a Kttv. szerinti
kormányzati szolgálati (közszolgálati) jogviszonyhoz képest. Legfontosabb változás, hogy a
munkaközi szünet (például ebédidő) nem számít bele a munkaidőbe. A munkarend kialakítása
rugalmasabb feltételek között történik, ez döntően ugyanis a kormányzati igazgatási szerv által
ellátott feladatok és a feladat ellátására létesített álláshely jellegéhez igazodik. Az általános munkarend
kialakítására a Kit. keretszabályokat fogalmaz meg, amelyhez igazodóan a munkáltatói
jogkör gyakorlója határozhatja meg a munkavégzés kezdő és befejező időpontját. A munka jellegétől
függően a munkáltatói jogkör gyakorlója meghatározhatja a teljes munkaidőből kötelezően a
munkahelyen töltendő idő tartamát is.
Új jogintézménye a Kit.-nek az otthoni munkavégzés (eddig a Kttv. az atipikus foglalkoztatási
formák között csak a távmunkavégzésről szólt). Otthoni munkavégzésre a kormánytisztviselő és a
munkáltatói jogkör gyakorlójának megállapodása esetén akkor kerülhet sor, ha az ellátott feladat
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
80
jellege ezt lehetővé teszi, illetve, ha elrendelése vagy lehetővé tétele nem jár a kormányzati igazgatási
szerv vagy a kormánytisztviselő számára aránytalan sérelemmel.
Az alapszabadság mértéke szintén eltér a Kttv.-ben foglaltaktól, hiszen a kormánytisztviselő évi –
25 munkanap helyett – 20 munkanap alapszabadságra jogosult. A pótszabadság mértéke egyfelől a
kormánytisztviselő által betöltött álláshely besorolásához, másfelől a munkavégzés vagy magánélet
egyes körülményeihez igazodik. Utóbbi csoport tekintetében lényegében a Kttv.-ben megismert
szabályait veszi át a Kit., míg az előbbi esetében, lényegesebbek a módosítások (általánosan kevesebb
pótszabadság kapcsolódik a besorolási kategóriákhoz). A központi kormányzati igazgatási
szerveknél ez pontosan 3-9 munkanapban, míg a területi kormányzati igazgatási szerveknél 5-13
munkanapban került megállapításra. A kormányhivatali kormánytisztviselők esetében a besorolástól
függő pótszabadságok mértéke láthatóan kedvezőbb az általános szabályoknál.
Új felfogást képvisel a törvény, amikor úgy fogalmaz, hogy a szabadságot esedékességének az
évében kell kiadni és kivenni. Ha az esedékesség éve eltelt, a határidőket követően a szabadság
nem adható ki, és nem is vehető igénybe, tehát, lényegében „elveszik” (a szabadság így nem halmozódhat
évről-évre tovább). A szabadság felével a kormánytisztviselő rendelkezik. A pótszabadság
kiadása megfelelő sorrendben lehetséges, ugyanis főszabály szerint csak abban az esetben adható
ki, és vehető igénybe, ha az alapszabadság már kiadásra került.
2.2.13.9. Felelősség és jogvita
A kártérítési felelősség szabályai ugyancsak követik a Kttv.-ben foglaltakat. Többnyire ugyanez
elmondható a fegyelmi felelősségről is, azzal, hogy az álláshely-alapú munkavégzési rendszer
bevezetése miatt, egyes fegyelmi büntetések helyét újak vették át. A fegyelmi vétséget elkövető
kormánytisztviselővel szemben a megrovás, a besorolási kategórián belüli illetménycsökkentés, a
vezetői álláshelyről nem vezetői álláshelyre helyezés, illetve a hivatalvesztés fegyelmi büntetések
szabhatók ki. A fegyelmi eljárás részletszabályait a Kormány rendeletben állapítja meg. Abból fakadóan,
hogy a kormányhivatali kormánytisztviselők esetében továbbra is megmaradnak az előmeneteli
szabályok, a fegyelmi felelősség általános szabályait azzal az eltéréssel kell jogviszonyuk
viszonyában alkalmazni, hogy fegyelmi büntetésként egy előmeneteli fokozattal történő visszavetés,
kiemelt ügyintézői osztályból általános ügyintézői osztályba visszavetés is kiszabható.
A közszolgálati jogviszonyban természetszerűleg adódhatnak helyzetek, amelyek a kormánytisztviselő
és a kormányzati igazgatási szerv között vitát generálnak. Az ilyen jogviták rendezésére két
fórum – a Közszolgálati Döntőbizottság, valamint a közigazgatási és munkaügyi bíróság – jogosult.
A Közszolgálati Döntőbizottság (a továbbiakban: KDB) belső jogorvoslati fórum, amelyhez a
kormánytisztviselő a kormányzati szolgálati jogviszonyból származó egyes igényének érvényesítése
érdekében közszolgálati panaszt nyújthat be. A gyorsaság, a sajátos szakértelem és a költséghatékonyság
iránti igény indokolta a Közszolgálati Döntőbizottság létrehozását, amellyel lehetőség
nyílik a közigazgatásban egyfajta belső – a bírósági eljárást megelőzendő – jogorvoslat igénybevételére,
és ezáltal akár a munkaügyi per elkerülésére. A kormánytisztviselő a kormányzati szolgálati
jogviszonyból származó igényeinek érvényesítése érdekében úgynevezett közszolgálati panaszt
nyújthat be a kormányzati igazgatási szerv ellen.
A KDB-hez kell a panaszt benyújtani:
• a kormányzati szolgálati jogviszony megszűnésével, megszüntetésével;
• az összeférhetetlenség megszüntetésére irányuló írásbeli felszólítással;
81
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
• a teljesítményértékeléssel;
• a fegyelmi és kártérítési ügyben hozott határozattal;
• a kinevezés egyoldalú módosításával;
• a sérelemdíj megfizetése ügyében hozott határozattal kapcsolatos ügyekben.
A benyújtott panaszt a KDB három fős tanácsa bírája el 60 napon belül, ez a határidő lehetővé teszi
a panaszügyekben való gyors döntést. Döntése azonban abban az értelemben nem végleges, hogy
határozatával szemben a kormánytisztviselő, illetve a kormányzati igazgatási szerv munkaügyi
bírósághoz fordulhat.
A jogvita feloldásának másik eszköze a (közigazgatási és munkaügyi) bíróság. A bírósághoz két
esetben lehet fordulni: egyrészt akkor, – amint azt az előbb láttuk – ha a kormánytisztviselő vagy
a kormányzati igazgatási szerv nem fogadja el a KDB döntését (vagy a KDB a határidőn belül nem
bírálja el a panaszt); másrészt pedig minden olyan ügyben, amelyben a kormánytisztviselő valamilyen
igényt kíván érvényesíteni a kormányzati igazgatási szervvel szemben, de a Kit. nem teszi
kötelezővé a KDB-hez fordulást (lásd a fenti felsorolást). A bírósághoz a panaszt kereset formájában
kell benyújtani, és az egy munkaügyi per keretében kerül elbírálásra. Megjegyzendő, hogy a
munkáltató a Kit.-ből származó igényét kizárólag a bíróság előtt érvényesítheti.
2.2.13.10. Gyermeket nevelő és családot alapító kormánytisztviselőkre vonatkozó kiegészítő
rendelkezések
A Kit. rendkívül kedvező szabályokat állapít meg néhány jogviszony elem (a munkaidő, a képzés
támogatása, a felmentési idő, a pótszabadság mértéke, a fizetés nélküli szabadság, a kötelező részmunkaidő
kikötése, a cafetéria-juttatások, az otthoni munkavégzés) tekintetében a gyermeket nevelő
és a családot alapító kormánytisztviselők részére. Ezen felül a Kit. különféle támogatási formákat
is létrehoz a családalapítás, az iskolakezdés, a gyermeknevelés, és a táborozás támogatása céljából.
2.3. ALMODUL: KÖZSZOLGÁLATI HIVATÁSETIKA
Az állam célja a közjó megteremtése, melynek érdekében a köz szolgálatában álló tisztviselőket
foglalkoztat. A tisztviselők feladata a közjó, a közérdek érvényesítése és képviselete munkájuk
során. A jó állam értékeinek és a magyar nemzet érdekeinek szolgálata a köz szolgálatában álló
tisztviselőkön alapul, így kiemelten fontos, hogy hivatástudat jellemezze őket, mellyel méltán
képviselhetik az államot mindennapi feladataik ellátása során.
Az állam képviselete során közreműködő jó tisztviselőnek rendelkeznie kell a munkája ellátásához
szükséges megfelelő szaktudással, és elengedhetetlen a hivatása iránti elkötelezettség, mely a
hivatásrend etikai elveinek elfogadását és követését foglalja magában. Ez a kettősség a hatékonyan
működő közszolgálat felépítésének alapja.
2.3.1. AZ ETIKA, HIVATÁSETIKA FOGALMA
A köz szolgálatában vállalt munka önmagában erkölcsi jelentőséggel bír, a tisztviselő tevékenysége
során nem a saját, hanem a köz érdekének érvényesítésére, a közjó megteremtésére törekszik. A
közösségi szükségletet kielégítő közfeladatok ellátását az adófizető állampolgárok államháztartásba
befolyt pénzéből finanszírozza az állam, így ezen közpénzek felhasználásába közvetve vagy
közvetlenül bevont foglalkoztatottaktól az általánostól eltérő etikus magatartást követel meg.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
82
Az etika a görög éthosz (jelentése: érzület, jellem) szóból származik. „A filozófiának az erkölcs
törvényeivel, az erkölcsi szokásokkal és normákkal foglalkozó ága, az erkölcs keletkezését és
alakulását vizsgáló tudomány, erkölcstan.”14
A hivatásetika olyan etikai előírásokat foglal magában, amelyeket a közszolgálati tisztviselőknek
mindennapi munkájuk során kell követniük, betartaniuk. Az etika fogalmából kiindulva olyan
erkölcsi alapelvek ezek, melyeket az egyes életpályákon dolgozó tisztviselőknek követniük kell a
hivatásuk teljesítése során.
A hivatásetika azon értékek, elvek és normák összessége, amelyek a közszolgálat szervezeti és a
tisztviselő viselkedési, írott (jog) és íratlan (morális) szabályait meghatározzák.
Közszolgálati hivatásetika
közvetít
   
demokratikus érték szakmai érték erkölcsi érték emberi tisztesség
= közérdek szolgálata = felkészültség, kiválóság,
hatékonyság, pártatlanság
= közbizalom fenntartása, példaértékű
magatartás minden
helyzetben
= polgárokkal és munkatársakkal
szembeni tisztelet és
tisztesség megadása
2. ábra: Közszolgálati hivatásetika
A közszolgálati hivatásetika koncepcionális keretei:
• szervezeti integritás és kultúra: átláthatóság (transzparencia), elszámoltathatóság, hatékonyság;
• egyéni integritás: szakmai és erkölcsi tekintély;
• tisztviselő egyéni szabadságjogainak korlátai és magánéletére is kiható elvárások;
• korrupció elleni fellépés;
• érdek-összeütközések megelőzése, összeférhetetlenség megszüntetése;
• szervezeti eszközök, ösztönzés, képzés;
• normasértések tisztességes eljárásban történő elbírálása;
• normasértés szankciói.
A hivatásetikai kódexek megalkotásának három funkciója:
• szabályozás: erkölcsi magatartási szabályok rögzítése, azok betartásához segítségnyújtás;
• tájékoztatás: a nyilvánosság tájékoztatása a tisztviselőktől elvárható magatartásról;
• védelem: a visszaélésekbe való bevonási kísérletektől, önkényes munkáltatói intézkedésektől,
megalapozatlan felelősségre vonástól.
14 Magyar Larousse Enciklopédikus Szótár, I. kötet 771. oldal, Akadémiai Kiadó Budapest, 1991.
83
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
2.3.2. NEMZETKÖZI KITEKINTÉS
A következőkben a tisztviselői hivatásetika nemzetközileg megfogalmazott alapelveit tekintjük át.
Az ENSZ, az Európa Tanács és az Európai Unió által megjelentetett ajánlások keretet adnak
a tagállamaik számára, hogy nemzeti közigazgatásaikat a megfogalmazott elveknek megfelelően
alakítsák.
A legtöbb európai országban az alábbiak jellemzik a közszolgálati hivatásetikai normák
kialakítását:
• az EU jogszabályainak teljes elfogadása és egyes kiemelt antikorrupciós nemzetközi szerződések
ratifikálása és végrehajtása;
• integritás, elszámoltathatóság és transzparencia a közigazgatásban;
• etikai kódexek megalkotása és végrehajtásának ellenőrzése a közszférában.
Az Egyesült Nemzetek Szövetsége (ENSZ – United Nations) 1997-ben hozott határozatot közgyűlésén,
tekintettel arra, hogy a hivatali korrupció nagysága és annak folyamatos terjedése a nemzetek
tisztviselői értékrendjének egységes nemzetközi elvek mentén történő összehangolását, kialakítását
indokolta. A határozat függeléke tartalmazza a Köztisztviselők Nemzetközi Magatartáskódexét
(International Code of Conduct of Public Officials), mely rögzíti a közszektorban dolgozók etikai
elveit. E kódex az államba és azok közigazgatásaiba vetett bizalom megrendülésével magyarázza,
hogy átfogó, nemzetközi összefogásra van szükség a hivatali korrupció visszaszorítása érdekében,
ehhez pedig egységes hivatásetikai elvek szükségesek az egyes országokban.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága 2000-ben fogadta el a Rec (2000) 10 számú ajánlását
és annak indoklását a Köztisztviselők Etikai Kódexéről (Codes of Conduct for Public Officials).
Az ajánlás mellékletét képezi egy köztisztviselőkre vonatkozó etikai kódexminta, mellyel a tagállamokat
kívánták segíteni a nemzeti sajátosságokhoz igazodó kódexek elkészítésében. Az ajánlás
felkéri a tagállamokat, hogy a belső jogszabályaiknak és a közigazgatás vonatkozó elveinek megfelelően
készítsenek nemzeti etikai kódexet a minta felhasználásával. A nyilvános minta csatolásának
önmagában üzenete van: nemcsak a tisztviselők számára jelzi a valamennyi tisztviselőre
vonatkozó, követendő erkölcsi szabályokat, hanem a nyilvánosságot is tájékoztatja a tisztviselőktől
elvárható magatartásról.
Az Európai Unió hivatásetikai iránymutatása az Európai Bizottság által kiadott Helyes hivatali
magatartás európai kódexe (Code of Good Administrative Behavior for Staff of the European
Commission in their Relations with the Public). A kódex az Európai Bizottság által foglalkoztatott
tisztviselőkre terjed ki, a nyilvánossággal fenntartott valamennyi kapcsolatra vonatkozó megfelelő
hivatali magatartás, ügyintézés, ügykezelés általános elveit tartalmazza. Az intézmény és a
tisztviselők közötti kapcsolatot a személyzeti szabályzat szabályozza, a kódex erre nem tér ki, de
részletesen tartalmazza az ügyfélkapcsolat során betartandó elveket, így a tisztviselő a „nyilvánossággal
fenntartott kapcsolatai során szolgálatkészen, helyesen és előzékenyen jár el, valamint a
nyilvánosság rendelkezésére áll”.
A fent említett nemzetközi kódexek tisztviselőkre vonatkozó általános etikai elvei:
• jogszabályok, törvényes utasítások és a tisztségre vonatkozó erkölcsi szabályok betartása;
• politikai semlegesség, a tisztviselő nem helyezkedik szembe a közigazgatási szerv célkitűzéseivel,
döntéseivel, illetve törvényes utasításaival;
• lojalitás: a haza szolgálata, hatóságok szolgálata;
• udvariasság: állampolgárok, felettes, kollégák és beosztottak felé;
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
84
• előítélet-mentesség;
• mások jogainak, kötelezettségeinek és törvényes érdekeinek figyelembevétele a feladat ellátása
során;
• jogszabályok tiszteletben tartása a döntéshozatali eljárás során, részlehajlás nélküli döntés
az ügy összes körülményének figyelembevételével;
• a tisztviselő köteles megakadályozni és kiküszöbölni, hogy személyes érdekei összeütközésbe
kerüljenek közhivatali feladataival;
• személyes érdekei céljából nem használhatja fel a hivatali helyzetéből adódó előnyöket;
• köteles olyan magatartást tanúsítani, hogy megőrizze és megerősítse az állampolgárok közigazgatásba
vetett bizalmát;
• közérdekű adatok jogszabályoknak megfelelő kezelése, titoktartási szabályok betartása.
A nemzetközi ajánlásokat hazánk is alapnak tekinti az etikai kódexek megalkotásánál. Az
Alaptörvényünkhöz, belső jogszabályainkhoz és a közigazgatásunk sajátosságaihoz illeszkedő
etikai kódexek megalkotására nemcsak Magyarországon, ha nem minden demokratikus jogállamban
szükség van, ez a köz érdekeit érvényesítő, közjó biztosítására törekvő, ügyfélközpontú
közszolgálat alapja.
2.3.3. A HIVATÁSETIKA JOGI SZABÁLYOZOTTSÁGA ÉS
AKTUALITÁSAI MAGYARORSZÁGON
A közszolgálati hivatásetika napjainkban alapvető megújuláson megy keresztül. A Nemzeti
Együttmű ködés Programja és a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program is tartalmaz
hivatásetikai alapvetéseket. A kormányzat fő célkitűzése, hogy a közszolgálat megújításának rendszerébe
a hivatásetika egységes elveit beépítse. Az állam kiemelt célja ezzel, hogy helyreállítsa a
társadalom, az állampolgárok államba, közszolgálatba vetett bizalmát, ezzel is megszilárdítva a jó
állam ügyfélközpontú jellegét.
2.3.3.1. A közszolgálati tisztviselőkről szóló törvényben rögzített etikai normák
A hivatásetikai elvek az Alaptörvényünkben is megtalálhatóak, a nemzeti hitvallás tartalmazza a
méltányos, visszaélés és részrehajlás nélküli ügyintézés elvét, további két cikkben pedig a tisztességes
és ésszerű határidőn belül való hatósági eljárás és a közügyek átláthatóságának (transzparencia)
követelménye jelenik meg. Az Alaptörvénybe foglalt etikai elvek kifejezik hazánk elkötelezettségét
az etikus hivatali kultúra megteremtése iránt. A közszolgálat alapvető megújítását szolgáló jogszabály,
a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény rögzíti, hogy a magyar közszolgálat
rendszerének milyen elvek mentén kell működnie, valamint milyen erkölcsi és magatartási
normák betartását követeli meg az állam a köz szolgálata során közreműködő tisztviselőktől.
A jogszabály preambuluma rögzíti a jogalkotó Országgyűlés egyértelmű szándékát:
„Az erős, de az indokoltnál nem nagyobb, a változásokhoz gyorsan és rugalmasan alkalmazkodni
képes – a nemzeti érdekeket előtérbe helyező – állam olyan közszolgálatra alapozható, amely
élvezi a társadalom közmegbecsülését, hatékony és költségtakarékos, demokratikus, pártsemleges,
törvényesen működik, tagjai korszerű szakmai ismeretekkel rendelkeznek, Magyarország érdekeit
és a közjót pártatlanul és hazaszeretettel szolgálják. Célunk ezért, hogy előmozdítsuk az erős
nemzettudatra épülő és értékelvű közszolgálati tisztviselői hivatás megteremtését, s kiszámítható
85
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
életpályát nyújtsunk, amelynek szabályai segítik a tisztviselőket a hivatalukhoz méltó, kötelességtudatos
magatartás tanúsításában.”15
A törvény általános magatartási követelményeket is meghatároz a közszolgálatban dolgozók számára.
E rész alapján az alábbiak vonatkoznak a közszolgálati tisztviselőkre:
a) a köz szolgálatának elsődlegessége;
b) a jó közigazgatásba vetett társadalmi bizalom fenntartásának szem előtt tartása;
c) a jóhiszeműség és tisztesség elvének megfelelő eljárás;
d) a kölcsönös együttműködés kötelezettsége;
e) tartózkodás a másik fél jogát, jogos érdekét sértő magatartástól;
f) a közszolgálati dolgozók kötelesek egymást minden olyan tényről, adatról, körülményről
vagy ezek változásáról tájékoztatni, amelyek a közszolgálat létesítése, valamint a törvényben
meg határozott jogok gyakorlása és kötelezettségek teljesítése szempontjából lényeges;
g) tilos a rendeltetésellenes joggyakorlás: ez jelenti a mások jogos érdekeinek csorbítására,
érdekérvényesítési lehetőségeinek korlátozására, zaklatására, véleménynyilvánításának elfojtására
irányuló vagy ehhez vezető joggyakorlást;
h) munkaidején kívül nem tanúsíthat olyan magatartást:
▪ amely munkáltatója helytelen megítélésére közvetlenül és ténylegesen alkalmas;
▪ az általa betöltött beosztás tekintélyét veszélyezteti;
▪ a munkáltató jó hírnevét veszélyezteti;
▪ a jó közigazgatásba vetett társadalmi bizalmat veszélyezteti;
▪ a közszolgálat céljainak megvalósítását veszélyezteti;
i) minősített adat megtartásának kötelezettsége;
j) illetékteleneknek nem adhat tájékoztatást olyan tényekről, melyek tevékenysége során jutottak
tudomására, és kiszolgáltatásuk az állam, a közigazgatási szerv, munkatársa vagy az
állam számára hátrányos vagy jogellenesen előnyös következményekkel járna.
A törvény elkülöníti a kormánytisztviselőkre és köztisztviselőkre vonatkozó etikai szabályokat. A
kormánytisztviselő feladatait „köteles a köz érdekében a jogszabályoknak, a hivatás etikai elveknek
és a vezetői döntéseknek megfelelően, az általában elvárható szakértelemmel és gondossággal,
pártatlanul és igazságosan, a kulturált ügyintézés szabályai szerint ellátni”.16 A Kttv. 64. paragrafusa
rögzíti a méltatlanná válás esetét, mely szerint hivatalára az a kormánytisztviselő méltatlan, aki
olyan magatartást tanúsít – akár a hivatali munkájával (munkavégzésével), akár a kormánytisztviselői
jogviszonyából adódó kötelezettség megszegésével összefüggésben, akár munkahelyén kívül
–, amely alkalmas arra, hogy az általa betöltött beosztás tekintélyét vagy a munkáltató jó hírnevét,
illetve a jó közigazgatásba vetett bizalmat súlyosan rombolja, és emiatt nem várható el, hogy a
munkáltató a jogviszonyt fenntartsa.
A törvényben meghatározott kormánytisztviselői hivatásetika alapelvei:
• hűség és elkötelezettség;
• a nemzeti érdekek előnyben részesítése;
• igazságos és méltányos jogszolgáltatás;
• méltóság és tisztesség;
• előítéletektől való mentesség;
15 A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény preambuluma
16 A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 76. § (1) bekezdés.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
86
• pártatlanság, felelősségtudat és szakszerűség;
• együttműködés;
• intézkedések megtételére irányuló arányosság és a védelem.
Vezetőkre vonatkozó többlet etikai elvek:
• példamutatás;
• szakmai szempontok érvényesítése;
• számonkérési kötelezettség.
A fentiekben meghatározott hivatásetikai elvek megsértése esetén a Magyar Kormánytisztviselői
és Állami Tisztviselői Kar (MKK) etikai eljárás lefolytatására jogosult, melynek eredménye
alapján az MKK fegyelmi eljárást kezdeményezhet a kormánytisztviselő munkáltatójánál. Az
MKK etikai eljárásainak pártatlan és szervezeti keretekbe illesztett lefolytatására országos rendszer
létesült: területi etikai bizottságok (1. fok) és országos etikai bizottság (2. fok) működik. A
kölcsönös együttműködési kötelezettség és az általános magatartási követelményekben meghatározott
alapelvek maradéktalan érvényesülése érdekében a kormánytisztviselő köteles a munkáltatóját
tájékoztatni arról, ha vele szemben közvádra üldözendő bűntett megalapozott gyanúját közölték.
A kötelezett a munkáltatót erről a megalapozott gyanú közlését követő tizenöt napon belül köteles
írásban tájékoztatni, ebben az esetben nincs helye az etikai eljárás lefolytatásának.17
A köztisztviselők esetében a fentiekben felsorolt hivatásetikai alapelvek azzal az eltéréssel alkalmazandók,
hogy az egyes elvek részletes tartalmát és az etikai eljárás szabályait a képviselő-testület,
illetve az adott szerv vezetője állapítja meg. Az etikai vétséget elkövető köztisztviselővel
szemben kiszabható büntetés a figyelmeztetés vagy a megrovás.
2.3.3.2. Zöld könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről
A Zöld könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről tartalmazza azokat a
célszerűen szabályozandó területeket, melyek a közszolgálati hivatásetikai kódexek megalkotása
során részletezésre kerülnek. A korábbi részben említett nemzetközi ajánlások, az európai gyakorlat
és a magyar állami berendezkedés sajátosságait figyelembevevő zöld könyv a részletes hivatásrendi
köztestületek (Magyar Kormánytisztviselői és Állami Tisztviselői Kar, Magyar Rendvédelmi
Kar) által megalkotandó etikai kódexek elkészítéséhez segít hozzá.
A közérdek és az állampolgárok bizalmának megszilárdítása megkívánja, hogy minden állami
szervnél dolgozó tisztviselőre vonatkozzanak etikai normák. Az egyes hivatásetikai szabályok
jogszabályokban is megjelenhetnek, de az etikai kódexek sohasem írják felül a jogszabályokat.
2.3.3.3. Hivatásetikai értékek
A zöld könyv meghatározza azokat az etikai értékeket, melyeket a közszolgálatban dolgozó tisztviselőknek
be kell tartaniuk ahhoz, hogy az állam képviseletében, az állam igényeinek és céljainak
(közjó biztosítása, állampolgárok bizalmának megtartása) megfelelően végezzék munkájukat.
Az alábbi felsorolásban az általános etikai elveket soroljuk fel, melyek tartalmát részletesen kifejti
a zöld könyv vonatkozó része.
17 A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 83/A. §
87
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
A közszolgálati tisztviselők feladataikat:18
• Magyarország Alaptörvényéhez HŰEN;
• mindenekelőtt a NEMZET ÉRDEKÉBEN;
• a köz érdekének előmozdítása iránt ELKÖTELEZETTEN;
• döntéseik, nyilatkozataik és cselekedeteik súlyának tudatában FELELŐSEN;
• a legjobb tudásuk szerint SZAKSZERŰEN;
• a rájuk bízott erőforrások kezelésében HATÉKONYAN;
• döntéseikben, nyilatkozataikban és cselekedeteikben TISZTESSÉGESEN;
• megjelenésükben és magaviseletükben MÉLTÓSÁGGAL;
• az érintettek jogainak és érdekeinek tekintetében PÁRTATLANUL;
• a jog és az erkölcs szerint is IGAZSÁGOSAN;
• a valós körülmények mérlegelése alapján MÉLTÁNYOSAN;
• a közérdekű célok eszközeinek megválasztásában ARÁNYOSAN;
• az érintettek jogait és jogos érdekeit VÉDVE;
• emberekre vagy azok csoportjaira vonatkozó ELŐÍTÉLETEKTŐL MENTESEN;
• vezetőik és az állampolgárok számára ÁTLÁTHATÓAN;
• minden jóhiszemű érintettel EGYÜTTMŰKÖDVE teljesítik.
Vezetői szerep betöltése esetén feladataikat ezeken túl:
• a munkatársaiktól elvárt magatartásban PÉLDAMUTATÓAN;
• feladataik elvégzésében munkatársaikat TÁMOGATVA;
• jogi és morális kötelességeiket munkatársaiktól következetesen SZÁMON KÉRVE;
• vezetői döntéseikben SZAKMAI SZEMPONTOKAT ÉRVÉNYESÍTVE teljesítik.
Hivatással vállalt kötelezettségek:19
1) Bejelentik a visszaéléseket.
2) Megőrzik elfogulatlanságukat.
3) Tartózkodnak a munkájukkal összeegyeztethetetlen tevékenységektől.
4) Nem fogadnak el ajándékokat.
5) Visszautasítják a felkínált jogtalan előnyöket.
6) Nem kerülnek mások befolyása alá.
7) Nem élnek vissza a hivatali helyzetükkel.
8) Nem élnek vissza a köz és mások adataival.
9) Felelősen használják fel a hivatali és közforrásokat.10) Vezetői szerepben fokozott felelősséget
vállalnak.
10) Munkahelyváltás esetén is tisztességesen járnak el.
11) Régi munkatársaikkal sem kivételeznek.
12) Méltóak maradnak a köz bizalmára.
A kormánytisztviselői és hivatásos szolgálati viszonyban állók vonatkozásában a jogállási törvényeik
felhatalmazása alapján a hivatásrendi köztestületek (Magyar Kormánytisztviselői és Állami
Tisztviselői Kar, Magyar Rendvédelmi Kar) etikai kódexet, az állami szervek vezetői a munkáltatói
jogkörükben eljárva magatartási kódexet adnak ki.
18 Zöld könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről.
19 Zöld könyv az állami szerveknél érvényesítendő etikai követelményekről.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
88
A hivatásrendi etikai kódex hierarchikusan fölötte áll a munkáltatói jogkörben kiadott magatartási
kódexeknek, így a hivatásrendi etikai normákkal nem lehet ellentétes a munkáltató által kiadott
magatartási kódex. Amelyik szerv nem foglalkoztat hivatásrendi dolgozókat, ott nincs magasabb
szintű etikai normákat tartalmazó kódex, így a munkáltatói jogkör gyakorlója saját etikai kódexet
ad ki. Léteznek szakmai etikai kódexek is, például orvos, építész stb., ezek mellérendelő viszonyban
állnak a fent említett két kategóriával.
A Magyar Kormánytisztviselői Kar (melynek elnevezése 2017. október 20-tól: Magyar
Kormánytisztviselői és Állami Tisztviselői Kar) közgyűlése 2013 júniusában elfogadta a kar
Hivatásetikai Kódexét, mely 2013 szeptemberében hatályba lépett. A kódex részletesen tartalmazza
a zöld könyv tartalmához igazodó etikai elveket, azok magyarázatát valamint az etikai eljárások
rendszerét is.
A kódex szerint etikai vétség a kormánytisztviselők hivatásetikai alapelveket vagy hivatásetikai
részletszabályokat megszegő azon cselekménye, amelyek a közszolgálati tisztségviselőkről szóló
2011. évi CXCIX. törvény etikai szabályaival, a Kormánytisztviselői Hivatásetikai Kódex, valamint
az Alapszabály rendelkezéseivel ellentétes és azok nem minősülnek bűncselekménynek, szabálysértés
nek vagy fegyelmi vétségnek. A fentiek alapján a kar önálló kari norma rendszert alkotott,
melynek önálló kari következményei (figyelmeztetés, megrovás) vannak. Az etikai vétség miatti
eljárás esetében első fokon a területi etikai bizottság tagjaiból álló területi etikai tanács, másodfokon
az országos etikai bizottság tagjaiból álló országos etikai tanács jár el.
A Rendvédelmi Kar által szintén megalkotott hivatásrendi etikai kódex és a Katonai Etikai Kódex
korrekciói mind igazodtak a közszolgálat zöld könyvben rögzített etikai megújulásához, így a
közszolgálat egységes etikai elvek, normák mentén alakítja ki hivatali kultúráját.
Etikai szabályozók rendszere
Szakmai etikai
kódexek például
építész, orvos stb.
Közszolgálat
Hivatásrendi törvény
Zöld könyv
Hivatásrendi etikai kódex
Munkáltatói magatartási kódex
3. ábra: Etikai szabályozók rendszere
2.3.4. KORRUPCIÓMEGELŐZÉS ÉS INTEGRITÁSSZEMLÉLET A
KÖZSZOLGÁLATBAN
A korrupció és integritás szorosan kapcsolódó fogalmak. A korrupció fogalma a társadalom számára
nemkívánatos eseményekhez és cselekményekhez tartozó küzdelemhez kapcsolódik, míg az integritás
a megelőzés és az elfojtás (büntetőjogi üldözés) egyensúlyára helyezi a hangsúlyt, és egyfajta
értékfogalomként, a helyes magatartás megtartására törekvő megközelítésként értelmezhető.
2.3.4.1. A korrupció fogalma
A korrupció elvont fogalom, egzakt, mindent lefedő, általánosan elfogadott definíciója nem létezik.
Fontos ugyanakkor egy olyan korrupciófogalom megalkotása, amely támpontot jelent a hivatali
korrupció jelenségének, elterjedtségének és megítélésének vizsgálatához, valamint a korrupció
visszaszorítására irányuló stratégiák elkészítéséhez és végrehajtásához.
89
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
A korrupció tágabb értelemben (szociológiai megközelítés) nemkívánatos társadalmi és gazdasági
jelenség, „a közérdekre káros hatással bíró és a pártatlan döntéshozatal befolyásolásának szélsőséges
esete, mely aláássa a polgárok demokráciába vetett bizalmát, gyengíti a jogállamiságot, akadályozza
és gátolja a gazdasági, társadalmi fejlődést, a stabilitást és a fenntartható fejlődést”.20
Büntetőjogi (normatív) megközelítés: szűk (büntetőjogi) értelemben azokat a jogsértéseket jelenti,
amelyeket a Büntető törvénykönyv is nevesít, a leginkább korrupciós bűncselekmények (például a
hivatali visszaélés, a vesztegetés, a korrupciós bűncselekmény feljelentésének elmulasztása, a befolyással
üzérkedés), illetve a hivatali bűncselekmények (például hivatali visszaélés) között.
A fogalom tehát minden olyan tevékenységet átfog, amely valamilyen közhatalmi döntéshozó
személy vagy intézmény szakszerű, pártatlan döntési lehetőségét befolyásolja, és ezáltal társadalmi
kárt okoz. Úgy is fogalmazhatunk, hogy a korrupció következtében a közjót szolgáló döntés
külső vagy belső tényezők hatására torzul, és nem képes elérni eredeti célját.
A korrupció összetett társadalmi jelenség, kezelésére a közelmúltig általános gyakorlat a visszaélések
büntetőjogi szankcionálása. A korrupciós cselekmények bizonyítása nehéz, mivel az érintettek
abban érdekeltek, hogy cselekményük rejtve maradjon. Másrészt, változatlan feltételek mellett
reális az esély arra, hogy a korrupció – új szereplőkkel – újratermelődik.
A hivatali korrupció okai jellemzően:
• a társadalmi szereplők felkészületlensége (tájékozottsági, értékrendbeli problémák);
• a folyamatok átláthatatlansága (bürokrácia, felelősök tisztázatlansága);
• a közszférában foglalkoztatottak kellő anyagi megbecsültségének hiánya;
• a szabályozó rendszerek tökéletlensége (például túlzott diszkrecionális jogkörök);
• a nem jól működő ellenőrzési rendszerek;
• a korrupció kifizetődő volta (a lebukás alacsony esélye).
2.3.4.2. Mérési módszerek
A korrupció bizonyítása és annak rejtve maradása is azt eredményezi, hogy a korrupció mérése
nem egyszerű folyamat, léteznek azonban mérési módszerek, melyek képet, kockázati térképet
adhatnak, amely a megelőzés során nagy segítséget nyújthat a korrupcióellenes stratégiák, politikák,
intézményi reformok kialakítása során.
Mérési módszerek:
• Anonim kérdőívek kitöltése vagy önbevalláson alapuló vizsgálatok összeállítása.
• A korrupciós észlelés közvetett módszerének alkalmazása. A korrupciós büntetőjogi eljárások
számának alakulása egy meghatározott időszakban.
• A korrupció korrelációs módszerrel történő mérése olyan kemény indikátorokhoz viszonyítva,
mint például az adóelkerülés színvonala, a feketegazdaság nagysága egy országban.
A korrupció mérésének két konkrétabb módszerét, az úgynevezett vizsgálati alapú és a nem vizsgálati
alapú módszereket különböztethetjük meg.
A vizsgálati alapú módszerek közül széleskörűen ismert a Transparency International Korrupció
Érzékelési Indexe, amely a korrupció közszférában érzékelt mértéke alapján rangsorolja az országokat.
A nem vizsgálati alapú korrupciós szintet mérő módszerek: a büntetőeljárási statisztikák, a gazdasági
20 Európa Tanács Miniszteri Bizottsága (97) 24. sz. határozata a korrupció elleni küzdelem 20 irányelvéről.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
90
mutatószámok és a feketegazdaság nagyságának becslése. Az adózásra vonatkozó említett mutatószám
mellett figyelmet érdemel a pénzügyi politikára gyakorolt hatáson keresztül az a korrupció mérésére tett
kísérlet, amely a korrupció miatt „elfolyt” kormányzati adóbevétel nagyságát becsülte.
2.3.4.3. Antikorrupciós magyar jogi szabályozás
A korrupció kezelésének szabályozási kereteit a következők alkotják:
• Az Alaptörvény minden jogalany számára biztosítja az alapvető jogokat és a demokratikus
normák érvényesülését.
• A Büntető Törvénykönyv tartalmazza a különböző korrupciós cselekménynek minősülő
magatartások tényállását és az ezekhez rendelt büntetési tételt.
• A közérdekű adatok kezelését és nyilvánosságát szabályozó törvény a mindenki számára
megismerhető adatok, információk hozzáférhetőségét hivatott biztosítani.
• A közbeszerzésről szóló törvény a közpénzfelhasználás átláthatóságának, nyilvánosságának
és ellenőrizhetőségének érdekében tartalmazza a közbeszerzési eljárások szabályozását.
• A pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény a gazdálkodás nyomon követését és
átláthatóságát hivatott biztosítani.
• Az úgynevezett „üvegzseb-törvény” a közérdekű adatok hatékonyabb megismerhetőségét, a
közbeszerzések és közpénzek felhasználásának átláthatóságát szolgálja.
• A pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló törvény
a korrupciós ügyletek során keletkező tiltott vagyoni előnyök megakadályozására szolgál.
• Az adózás rendjéről szóló törvény alapján az adóhatóságok kötelesek jelenteni a korrupciógyanús,
illetve a korrupciós eseteket az illetékes hatóságnak.
• A csalásról szóló országos számviteli szabvány a könyvvizsgálók feladatává teszi, hogy
vezetőségüknek vagy közvetlenül a jogalkalmazó hatóságnak jelentsék a csalás vagy korrupciós
gyakorlatok gyanúját.
• A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (Btk.) rendelkezik a korrupciós
bűncselekmények és a hivatali bűncselekmények tényállásairól és szankcióiról. A Büntető
Törvénykönyv szerint bűncselekménynek számít, ha hivatalos személy (például
kormánytisztviselő, köztisztviselő) a működésével kapcsolatban bármilyen értékű jogtalan
előnyt kér, avagy a jogtalan előnyt vagy ennek ígéretét elfogadja, illetőleg a jogtalan előny
kérőjével vagy elfogadójával egyetért. A vesztegetés minősített esete, ha a hivatalos személy
a jogtalan előnyért hivatali kötelességét megszegi, hatáskörét túllépi, vagy hivatali helyzetével
egyébként visszaél.
• Előny elfogadása csak akkor megengedett, ha annak jogszabályi alapjai vannak. Az úgynevezett
protokolláris ajándékok sem megengedettek, ha alkalmasak arra, hogy a legcsekélyebb
mértékben is befolyásolják a közhivatal pártatlan és tiszta működését.
• A közszektorban nem hivatalos személy esetén is ugyanezek a szabályok érvényesek, ha
önálló intézkedésre jogosult dolgozóról van szó.
• Nem hivatalos személy (például költségvetési szerv, gazdálkodó szerv vagy egyesület dolgozója,
illetve tagja) akkor követ el bűncselekményt, ha a működésével kapcsolatban jogtalan
előnyt kér, vagy a kötelességének megszegéséért az ilyen előnyt, illetve annak ígéretét
elfogadja, vagy a jogtalan előny kérőjével vagy elfogadójával egyetért.
• Büntetendő az a hivatalos személy, aki e minőségében hitelt érdemlően tudomást szerez
arról, hogy még le nem leplezett vesztegetést követtek el, és erről a hatóságnak, mihelyt
teheti, nem tesz feljelentést.
91
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
2013 év elején megszületett továbbá az 50/2013. (II.25.) Korm. rendelet az államigazgatási szervek
integritásirányítási rendszeréről és az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről, mely a megújult
hazai antikorrupciós szakpolitika első szabályozása. E kormányrendelet definiálja az integritás
fogalmát, eszerint az államigazgatási szerv működésének szabályszerű, a hivatali szervezet vezetője
és az irányító szerv által meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek és elveknek megfelelő
működését jelenti, korrupciós kockázat pedig olyan integritási kockázat, amely korrupciós cselekmény
bekövetkezésének a lehetőségét jelenti.
2.3.4.4. Nemzetközi együttműködés
A korrupciómegelőzés az elmúlt évtizedekben világméretű mozgalommá vált. A korrupció „határokon
átlépő” jelenség, nemcsak egy ország problémája, így a megelőzés sikeres megvalósításához
nemzetközi fellépés és együttműködés is szükséges.
Az Európai Unió működése során egyre több területen érvényesíti antikorrupciós törekvéseit,
így pél dául a csatlakozási tárgyalások és a strukturális alap támogatások odaítélésekor is nagy
hangsúlyt fektet a tagállamok korrupció ellenes tevékenységeire és azok nyomon követésére.
Intézményrendszerében 1999-ban hozta létre az Európai Csalás Elleni Hivatalt (OLAF), melynek
fő feladata az EU pénzügyi érdekeinek védelme, küzdelem a csalás, korrupció és egyéb pénzügyi
vonatkozású jogellenes tevékenységek ellen. 1997-ben született meg az EU-tagállamok tisztviselőit
érintő korrupció elleni küzdelemről szóló EU-egyezmény. (Magyarországon kihirdette
a 2005. évi CXV. törvény.) A 2004-es csatlakozást megelőzően az EU külön országjelentésekben
vizsgálta a tagjelölt országok korrupciós jellemzőit. A korrupció különböző formáival szemben
egyre szigorúbb fellépés érzékelhető az EU részéről, a korrupciós vizsgálatok alapján gyengébben
szereplő tagállamokat gyakran sújtja hátrányokkal a döntései során. 2017-ben 20 európai uniós
tagállam is megerősített együttműködés elindításáról döntött az Európai Ügyészség (EPPO) létrehozása
céljából. Az Európai Ügyészég feladata az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények
(például egyes vesztegetések) elkövetőivel szembeni nyomozás és vádhatósági eljárás lefolytatása,
valamint e személyek bíróság elé állítása lesz. Fontos megjegyezni, hogy az egyes országok között
egyre nagyobb verseny bontakozik ki, amely a korrupció ellenes intézkedések meghozatalának
növekedését hozza magával. A korrupció mindenkori mértéke ma már fontos eleme egy ország
gazdasági versenyképességének.
1993-ban Berlinben jött létre a Transparency International (TI) nevű civil szerveződés, melynek
célja a korrupció elleni küzdelem egyfajta „világkoalíció” kialakításával. A TI jelenleg több mint
100 országban rendelkezik alapszervezettel, elsősorban a politikai korrupció leküzdése érdekében
hozták létre. Hazánkban 1996 óta van kirendeltsége, mely a korrupció megfékezését célzó aktív
szervezetként működik. A fentiekben említettük, hogy a hazánkban észlelt korrupció mérését is
végzi vizsgálati alapú módszerrel.
A korrupció nemzetközi kereskedelemben fellelhetősége is globális fellépésre adott okot. Első alkalommal
az USA által befolyásolt nemzetközi szervezetek fogtak össze, így született meg 1996-ban
az Amerikai Államok Szervezetének (OAS) Korrupció Elleni Amerika-közi Egyezménye, ezt
követően pedig 1997-ben a korrupció elleni OECD egyezmény. (Magyarországon a 2000. évi
XXXVII. törvény hirdette ki.) Az OECD az egyezményben részes tagállamok számára ajánlásokat
tesz közzé, és nyomon követi teljesítésüket.
A korrupcióról szóló Polgári Jogi és Büntetőjogi Egyezményeket 1999-ben fogadta el az Európa
Tanács, ehhez kapcsolódik az ET keretében létrejött Korrupció Elleni Államok Csoportja
(GRECO), mely szintén ajánlásokat tesz közzé, és szakértői országértékelések alapján figyeli
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
92
az egyes tagállamok egyezménybeli teljesítéseit. (Magyarországon kihirdette a 2002. évi XLIX.
törvény és a 2004. évi L. törvény.)
Az ENSZ Korrupció Elleni Egyezményét 2003-ban írták alá. (Magyarországon a 2005. évi
CXXXIV. törvény hirdette ki.) 2010-ben az ENSZ, az Interpol és az OLAF kezdeményezése alapján
jött létre a Nemzetközi Korrupcióellenes Akadémia (IACA), mely továbbképzési, kutatási és
együttműködési lehetőséget nyújt a köz- és a magánszféra szervezeteinek, nem kormányzati szervezeteknek,
valamint kutatóknak.
Magyarország Alaptörvénye rögzíti, hogy hazánk a kiegyensúlyozott, átlátható, fenntartható költségvetési
gazdálkodás elvét érvényesíti, ahol mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez
és terjesztéséhez.
A kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elve a korábbi Alkotmányban nem
szerepelt, ez az Alaptörvény egyik új értéke. A kiegyensúlyozottság a kiszámítható állami működést, az átláthatóság
a tájékozott és felelős polgárok részvételével zajló demokratikus közéletet, a fenntarthatóság pedig
a jövendő nemzedékek sorsáért való felelősségvállalást is szolgálja az elsődleges pénzügyi célok mellett. Az
Alaptörvény ezáltal figyelembe veszi, hogy az alapvető jogok érvényesülése, az állam demokratikus és hatékony
működése, a Magyarországon élő személyek, és az itt tevékenykedő szervezetek biztonsága megfelelőképpen
csak akkor garantálható, ha az ország társadalmi és gazdasági egyensúlyát komoly államháztartási
problémák nem veszélyeztetik.
Ezt az elvet ülteti a gyakorlatba az úgynevezett nyílt kormányzás elve is. Az elv egy 2011-ben indult
nemzetközi kezdeményezés eredménye, mely az átlátható, transzparens állami működés biztosítását
tűzte ki fő céljául. A jelenleg több mint 70 ország részvételével működő Nyílt Kormányzati
Együttműködésnek (OGP – Open Government Partnership) 2012–2016 között Magyarország is
részese volt. Hazánk korrupciós indexeinek javulásához további antikorrupciós intézkedésekre van
szükség, melyek megerősítik az elv gyakorlatba való átültetését.
2.3.4.5. Az integritás fogalma
Az integritás szó a latin in tangere kifejezésből ered, melynek jelentése: érintetlen. A kifejezés
olyasvalakit vagy valamit jelöl, aki vagy ami romlatlan, sértetlen, feddhetetlen, továbbá az erényre,
megvesztegethetetlenségre, a tisztaság állapotára is utal. Az integritást az egyes személyek és szervezetek
teljesítményének értékelésére használják.
Az 50/2013. (II.25.) Korm. rendelet az államigazgatási szervek integritásirányítási rendszeréről és
az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről meghatározza az integritás kapcsán felmerülő fogalmak
pontos definícióját. E rendelet alkalmazásában integritás az államigazgatási szerv szabályszerű,
a hivatali szervezet vezetője és az irányító szerv által meghatározott célkitűzéseknek, értékeknek
és elveknek megfelelő működése (értékeknek való megfelelés).
A tisztviselőkre akkor jellemző az integritás (egyéni integritás), ha tiszteletben tartják a jó közigazgatás
értékeit és normáit. Az integritás magában foglalja a hivatásetikai értékek elfogadását és
követését. A tisztviselőknek törekedniük kell arra, hogy a rájuk ruházott felelősséggel, valamint a
rendelkezésükre álló hatalommal, információval és forrásokkal az emberek javára, illetve az általuk
szolgált közérdekre figyelemmel éljenek, és helyesen járjanak el mind munkatársaikkal, mind
másokkal szemben.
Az intézményi integritás lényege, hogy az integritásalapon működtetetett szervezet a
rendeltetésének megfelelően látja el feladatait; ez a működés átlátható, elszámoltatható, tisztességes,
etikus, feddhetetlen, sebezhetetlen. A szervezet köteles mindent megtenni annak érdekében, hogy
alkalmazottai ellenálljanak a kísértéseknek.
93
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
A szervezetnél zajló folyamatokat úgy kell megtervezni, hogy
• az integrált kockázatelemzés keretében feltárt integritási és korrupciós kockázatok csökkenjenek;
• nem szabad túlzott vagy lehetetlen (egymásnak ellentmondó) követelményeket támasztani a
tisztviselőkkel szemben;
• rendszeresen és érthetően emlékeztetni kell az alkalmazottakat az integritás fontosságára;
• biztosítani kell, hogy a vezetők jó példát mutassanak;
• nyitott és átlátható szervezetet kell működtetni, ahol szabad kritikát gyakorolni és hibákat
elkövetni, és ahol a nehéz kérdéseket is meg lehet vitatni.
Az integritással kapcsolatos kockázatok súlyosan alááshatják a szervezetbe vetett közbizalmat is.
2.3.4.6. Integritáspolitika és integritásirányítás
Az integritáspolitikának az elfojtás és a megelőzés egyaránt szükséges eleme. A szervezet egyfelől
intézkedéseket hoz, amennyiben alkalmazottai helytelenül járnak el (elfojtás). Másfelől azonban
mindent meg kell tennie mindazon kísértések kiküszöbölése érdekében, amelyek helytelen
magatartásra késztethetik a tisztviselőket (megelőzés). A megelőzés egyrészt hatékonyabb módszer,
másrészt sokkal kisebb befektetést igényel, mint a helytelen viselkedés okozta károk helyrehozása.
A megelőzés eszköze a közszolgálatban a vonatkozó hivatásetikai normák megismertetése és azok
tiszteletben tartása. Az egységes elvek alapján kódolt etikai normák a szabálykövető magatartás és
helyes hivatali kultúra alapjait teremtik meg.
A korábban említett 50/2013. (II.25.) Korm. rendelet szerint az integritásirányítási rendszer az
irányítási és vezetési rendszer funkcionális alrendszere, amely az államigazgatási szerv integritás
alapú működésének megteremtésében részt vevő személyek és csoportok tevékenységének
összehangolásával, a költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló
370/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet szerinti kontrollkörnyezethez illeszkedve biztosítja a szervezeti
kultúra egységét az értékek, elvek, célkitűzések és szabályok meghatározása, a követésükhöz
szükséges útmutatás és tanácsadás, a megfelelés nyomon követése és szükség esetén kikényszerítése
útján. Integritási kockázaton az államigazgatási szerv célkitűzéseit, értékeit, elveit sértő vagy
veszélyeztető visszaélés, szabálytalanság, vagy egyéb esemény lehetőségét értjük, míg korrupciós
kockázaton olyan integritási kockázatot, amely korrupciós cselekmény bekövetkezésének a lehetőségét
jelenti. A rendelet értelmében minden évben az integritási és korrupciós kockázatok kezelésére
szolgáló intézkedési tervet készítenek az államigazgatási szervek, az eredményekről évente
jelentésben számolnak be a közigazgatás-fejlesztésért és a rendészetért felelős miniszternek. A
rendelet hatálya alá tartozó szervek integritás tanácsadót jelölnek ki, mely a szerv vezetőjének
közvetlen alárendeltségében működve támogatja a vezetőt az integritási és korrupciós kockázatok
kezelésében, koordinálja az integritásirányítási rendszer és a belső kontrollrendszer egyes elemeinek
működtetését, képzéseket szervez, közreműködik az éves terv és a miniszterek számára készülő
jelentés elkészítésében, továbbá tanácsokat ad a vezetők és munkatársak részére korrupciós ügyek
és az integritási kockázat felmerülése esetén.
Az integritásirányítási rendszer öt eleme:
1) Az intézmények felső vezetése felismeri az etikus magatartás fontosságát, megteremti az
ahhoz szükséges feltételeket, eszközöket, valamint a gyakorlatban is működteti azokat. A
vezetés maga is szavakkal és tettekkel, jó példával jár elől.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
94
2) Szükséges, hogy az etikus magatartást (a közszolgálati etikai követelményeket) megjelenítő
alapértékek és standardok (az integritás céljai) a közigazgatásban a szervezeti kultúra részévé
váljanak.
3) Az alapértékek és standardok megvalósulását az intézmények azon struktúrái és folyamatai
(egyedi intézkedések, alkalmazott eszközök, programok) szolgálják, amelyeket az integritásirányítás
céljaira működtetnek.
4) Az etikai szempontok érvényesülését a szervezeti kultúra és személyzeti politika nagymértékben
befolyásolja, különösen a köztisztviselők vonatkozásában. Fontos cél a nyitottság
kultúrájának megteremtése, amelyben az alkalmazottak megvitathatnak minden olyan kérdést,
amely elősegíti az értékek és standardok érvényesülését.
5) Az intézmény standardjait és értékeit (integritását) veszélyeztető kockázatok feltárása érdekében
az intézmény olyan eltéréselemzést végez, amelynek eredményeként ismertté válnak
a fennmaradó kockázatok, s amelyek alapul szolgálnak a korrupciót mérséklő, integritást
erősítő intézkedések kidolgozásához.
Az integritási infrastruktúra modelljének keretében – az áttekintett öt elem alapján – az integritáspolitika
kiértékelése során ilyen kérdésekre kell választ adni:
• Helyesek voltak-e és megvalósultak-e a kitűzött célok?
• Megfelelőek voltak-e az alkalmazott eszközök, azok eredményesek voltak-e?
• Vezettek-e az intézkedések esetleg új kockázatokhoz, az etikai standardok megsértéséhez?
Az integritással kapcsolatos kockázat az államigazgatási szerv célkitűzéseit, értékeit, elveit sértő
vagy veszélyeztető visszaélés, szabálytalanság, vagy egyéb esemény lehetősége. Az integritási
kockázat a károk igen széles körét fogja át.
A közszférában a kár fogalma:
• anyagi veszteség;
• az ügyfeleknek vagy az állampolgároknak nyújtandó szolgáltatások gyengülése;
• adóbevételekkel kapcsolatos veszteség;
• a kormányzat iránti tisztelet vagy a kormányzatba vetett bizalom megrendülése;
• túlzott politikai vagy hivatali befolyás, illetve
• a munkahelyi légkör megromlása.
A fentiek mindegyikére jellemző, hogy a hatalommal való visszaélés rontja a közszféráról alkotott
képet, valamint aláássa a kormányzat legitimitásába vetett bizalmat.
Az integritás veszélyeztetettségét növelik az alábbi körülmények:
• Komplexitás:
▪ innováció/fejlett számítógépes rendszerek;
▪ komplex vagy bonyolult jogszabályok;
▪ speciális konstrukciók (jogi/pénzügyi);
▪ bürokrácia;
▪ kapcsolatrendszerek;
▪ lobbizás;
▪ politikai befolyás/beavatkozás;
▪ közérdek és magánérdek keveredése (kereskedelem/verseny);
95
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
▪ külső szakértők bevonásának szükségessége.
• Változások/dinamikák:
▪ fiatal szervezet;
▪ gyakran változó jogszabályok;
▪ erőteljes növekedés vagy leépítés;
▪ privatizáció/vezetőség által történő kivásárlás;
▪ kiszervezés;
▪ krízis (átszervezés, komoly fenyegetések, a szervezet megszűnésének vagy a munka
elvesztésének veszélye);
▪ külső nyomás (a teljesítményt, a kiadásokat érintő, időbeli vagy politikai nyomás, deficit,
a feladatokhoz mért forráshiány).
• Vezetés:
▪ uralkodó;
▪ manipulatív;
▪ hivatalos/bürokratikus;
▪ önálló működés;
▪ a javadalmazás nagymértékben függ a teljesítménytől;
▪ beszámolási kötelezettség hiánya; – tanácsok/jelzések semmibevétele;
▪ védekező álláspont a kritikákkal és panaszokkal szemben.
• Személyzet:
▪ munkakörnyezet/lojalitás:
- teljesítményre gyakorolt nyomás/a jövedelem a teljesítménytől függ;
- alacsony státus/megbecsülés hiánya/csekély jutalmazás/rossz karrierkilátások;
- rossz munkakörülmények/nagy munkateher;
- csoportlojalitás;
- munkatársak általi akadályoztatás.
▪ egyén:
- más érdekeltségek (mellékállás stb.);
- adósságok;
- életmód (költekező);
- személyes titkok (például az illető zsarolás áldozata lehet);
- személyes fenyegetettség;
- függőség (alkohol, kábítószerek).
• A probléma háttere:
▪ panaszok;
▪ pletykák, szóbeszédek;
▪ jelzések/bejelentések;
▪ korábbi incidensek (visszaesés);
▪ adminisztrációs problémák (hátralékok, belső ellentmondások, rendkívüli tendenciák
stb.).
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
96
A fentiekkel összhangban kiemelendő, hogy a megelőző (preventív) antikorrupciós szakpolitika
nagyobb hangsúlyt kapott az elmúlt években: a jogszabályi rendelkezések biztosítják az etikai
megújulás alapjait, melynek további kiemelt eszközei a zöld könyv tartalmi összhangjával megalkotott
etikai kódexek. A korrupció megelőzése minden tisztviselő kötelessége, ezáltal biztosítható
a köz érdekében való hatékony fellépés és munkavégzés, mely a rendszert működtető adófizető
állampolgárok javát szolgálja. A hivatásrendek sajátosságaihoz illeszkedő etikai kódexek egységes,
hazai és nemzetközi viszonylatban is kiemelt, elfogadott etikai elvek mentén szabályozzák a
közszolgálati hivatali kultúrát, a tisztviselők mindennapjait. A hivatali korrupció és integritásmenedzsment
téma központi, egységes keretek mentén történő, szabályozott kezelése lehetőséget ad
arra, hogy a megelőzés kerüljön fókuszba, biztosítva a közérdek, a közjó érvényesítését a szolgáltatásorientált
közszolgálati működés során.
2.4. ALMODUL: KÖZIGAZGATÁSI JOGALKALMAZÁS ÉS
HATÓSÁGI ELJÁRÁS
2.4.1. KÖZIGAZGATÁSI JOGALKALMAZÁS
A jogalkalmazás olyan állami tevékenység, amelyet állami szervek vagy valamilyen jogszabályi
felhatalmazás alapján más, nem állami szervek végezhetnek. A jogalkalmazás során az állam
közhatalommal rendelkező szervei egyedi ügyekben eljárva hoznak bizonyos döntéseket, mindig
jogszabályi felhatalmazás alapján és mindig jogi keretek között.
A közigazgatási jogalkalmazás esetében mindig közigazgatási szerv alkalmazza a jogszabályt, egy
bizonyos elé kerülő egyedi ügyben (például valaki egy építési engedély iránt fordul a közigazgatási
hatósághoz vagy egy másik példával élve a közigazgatási szerv kidolgoz egy belső szabályozót a
szerződéskötés rendjéről. Mindkét esetben jogszabályok alkalmazása, értelmezése szükséges).
Az Alaptörvény több rendelkezése az alkotmány- és jogértelmező tevékenységek meghatározására irányul
(míg az Alkotmány ilyen iránymutatásokat nem adott). Így az R) cikk szerint az Alaptörvény rendelkezéseit
azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell
értelmezni; a 28. cikk alapján pedig az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni,
hogy azok a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak. Ez utóbbi értelmezési
segédlet azt várja el, hogy a jogalkalmazó bíróság vagy hatóság, ha egyéb jogértelmezési módokat
is használ, ne jusson észszerűtlen, a közjóval ellentétes, erkölcstelen vagy pazarló eredményre. Ezért feltételezni
kell a jogalkotó jóhiszeműségét, és a köz érdekében való cselekvését. Természetesen a jogszabályok
Alaptörvény-ellenessége, az önkormányzati rendelet jogszabály-ellenessége megállapításának ez a vélelem
nem lehet akadálya.
A közigazgatás legfontosabb jellemzője, hogy az a végrehajtó hatalom megtestesítője, ezáltal
az elsődleges szerepe abban ragadható meg, hogy végrehajtja és végrehajtatja a jogszabályokban
megfogalmazott elvárásokat, vagyis jogalkalmazói tevékenységet folytat.
Emellett a közigazgatási szervek meghatározott szabályok szerint jogalkotási tevékenységet is
gyakorolhatnak: a jogalkotás során az arra feljogosított állami szervek jogszabályban meghatározott
eljárási rendben általánosan kötelező normatív szabályokat (jogszabályokat, közjogi szervezetszabályozó
eszközöket) alkotnak.
Alfejezetünk a közigazgatási jogalkalmazás kérdéskörével foglalkozik: a közigazgatási jogalkalmazási
tevékenységeknek különböző típusait különböztetjük meg:
Egyfelől ismeretesek olyan tevékenységek, amelyek valamilyen közfeladat megvalósítását szolgálják,
másfelől pedig olyanok, amelyek az úgynevezett jogvédelmi célú jogalkalmazó tevékenység
körébe tartoznak.
97
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
Az előbbi esetben bizonyos jogok, illetve kötelezettségek a döntés eredményeként jönnek létre úgy,
hogy az eljáró közigazgatási szerv a rendelkezésére álló információk alapján a jövőre nézve állapít
meg jogkövetkezményeket, míg az utóbbi esetben a jogalkalmazói tevékenység célja a felek közötti
különböző jogviták feloldása.
A közigazgatási jogalkalmazásnak azonban vannak bizonyos feltételei:
- létezzen olyan közigazgatási szerv, amely jogosult eljárni;
- szükséges, hogy a közigazgatási szervnek jogszabályon alapuló felhatalmazása legyen
egyedi jogalkalmazói döntés meghozatalára;
- a jogalkalmazás sohasem öncélú, azaz ahhoz szükséges konkrét címzett, vagy más néven
jogalany léte is…
- elengedhetetlen a jogalkalmazás eredményeként létrejövő konkrét jogalkalmazói aktus,
amely – a jogalkalmazói eljárás végén – a jogalkalmazói döntés meghozatalát fogja jelenteni.
A jogalkalmazói tevékenység azonban nem csak a közigazgatási szervek oldalán jelenik meg, hanem
számos más, főleg az igazságszolgáltatás hatalmi ágához tartozó szervek esetében is. A bíróság ás a
közigazgatási szervek által gyakorolható jogalkalmazói tevékenység korántsem azonos.
A bírói, bírósági jogalkalmazás
- a végrehajtó hatalomtól eltérő hatalmi ághoz, az igazságszolgáltatáshoz tartozik, melynek
elsődleges rendeltetése a konfliktusok jogi eszközökkel történő feloldása;
- alkalmával a bíróságok valamilyen anyagi jogi jogszabály rendelkezésének vizsgálatára
hivatottak (például a Büntető Törvénykönyv vagy a Polgári Törvénykönyv);
- során a bíróság döntése mindig valamilyen múltbéli tényállást illetően foglal állást, vagyis
a bíróság azt vizsgálja, hogy ami korábban történt az jogszerű volt-e;
- egy már korábban létrejött anyagi jogviszonyból eredő − például a szerződés, amelynek
rendelkezéseit utólag a felek vitatják − konfliktust rendez;
- alkalmával a bíróság kizárólag kérelemre jár el, nem fordulhat elő az úgynevezett hivatalból
indított eljárás;
- a bíróság többnyire úgynevezett peres eljárás, melyet az adott jogterületre vonatkozó eljárási
törvények szabályoznak;
- alapelvei eltérnek a közigazgatási jogalkalmazás alapelveitől, hiszen megjelennek sajátos,
a bírósági eljárásra vonatkozó alapelvek (például a bírói függetlenség alapelve, vagy a kereseti
kérelemhez kötöttsége elve);
- során a bíróság elsődlegesen ellenérdekű felek jogvitájának feloldására hivatott;
- alkalmával a bíróság többnyire tárgyalást tarthat.
Fontos ugyanakkor kiemelnünk, hogy az igazságszolgáltatási és a végrehajtó hatalomnak számos
kapcsolódási pontja van. A jogalkalmazást tekintve ez elsődlegesen abban ragadható meg, hogy a
bíróságok jogosultak a közigazgatási hatósági határozatok felülvizsgálatára, amennyiben az
eljárás ügyfele, illetve az, aki arra jogosult jogszabálysértésre hivatkozással bírósághoz fordul.
A közigazgatási jogalkalmazás ezzel szemben más rendeltetésű:
- ahogyan említettük, a közigazgatási szervek egyik legfontosabb feladata, hogy a jogszabályokat
betartassa másokkal, vagyis azok címzettjeivel. A legtöbb esetben a jogalanyok
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
98
önkéntes jogkövetés útján maguk végrehajtják a jogszabályokat, azonban néha előfordul,
hogy a közigazgatásnak be kell avatkozni, annak érdekében, hogy a jogszabályokat betartsák
azok, akikre a jogszabály vonatkozik, vagyis a közigazgatásnak van egy kvázi jogkikényszerítő
szerepe is;
- a közigazgatási jogalkalmazás másik jellemzője, hogy először a közigazgatási eljárás lefolytatására
kerül sor, azaz a közigazgatási jogalkalmazás nem korábbi körülményeket vizsgál,
hanem a jogalkalmazás eredményeként kibocsátott közigazgatási aktus a jövőre nézve
hoz létre jogokat, illetve állapít meg kötelezettségeket;
- eltér a közigazgatási jogalkalmazás a bírói jogalkalmazástól abban a tekintetben is, hogy
a közigazgatási szervek hivatalból is kezdeményezhetnek eljárásokat például abban az
esetben, amennyiben a jogszabályok betartását ellenőrzik;
- a közigazgatási jogalkalmazás egyebek mellett úgynevezett peren kívüli tevékenységnek
tekintendő és csak kevés olyan eset fordul elő, amikor a közigazgatás ellenérdekű felek
jogvitáját dönti el kvázi bíróságihoz hasonló (iudiciális) eljárásban;
- a közigazgatási jogalkalmazás alapelvei alapvetően eltérnek a bírói jogalkalmazás alapelveitől
(például megjelenik az officialitás (hivatalból való eljárás) elve stb., vagy a jóhiszeműség
alapelve);
- a közigazgatási jogalkalmazás során a jogalkalmazó szerv valamilyen egyedi ügyet dönt
el. Az adott ügy eldöntéséhez azonban az szükséges, hogy megvizsgálja az irányadó (anyagi)
jogi normát, az irányadó jogszabályi rendelkezéseket.
A közigazgatási jogalkalmazási folyamat három fő szakaszra osztható:
- a jogalkalmazói eljárás megindításának szakasza;
- a tényállás tisztázásának és a döntés előkészítésének szakasza;
- a döntés meghozatalának és közlésének a szakasza.
A jogalkalmazás − mint látható − egy igen összetett művelet, ezért érdemes áttekintenünk a jogalkalmazási
folyamat egyes elemeit:
A közigazgatási szervek jogalkalmazói tevékenységére a közigazgatási szervhez forduló kérelmére
vagy kérelem nélkül, a közigazgatási szerv döntése alapján, tehát hivatalból kerül sor.
Mindkét esetben fontos, hogy a közigazgatási szerv először is megtalálja azokat a jogszabályokat,
amelyek a szóban forgó ügyre vonatkoznak. Ez több szempontból is fontos: az irányadó jogszabályok
fogják ugyanis meghatározni, hogy
- az adott közigazgatási szerv jogosult-e lefolytatni a kérdéses eljárást;
- milyen kötelező elemei (mellékletei) vannak a kérelemnek;
- vagy mit kell vizsgálnia a közigazgatási szervnek a hivatalból kezdeményezett eljárásban;
- milyen döntési alternatívák állnak a közigazgatási szerv rendelkezésére.
Ezt követően szükséges áttekinteni azokat az adatokat, tényeket, bizonyítékokat, amelyek már
eleve a hatóság rendelkezésére állnak. Amennyiben valamilyen kérdés tekintetében a közigazgatási
szervnek még szüksége van információkra, azokat önállóan is beszerezheti, vagy kérheti más
közigazgatási szervek segítségét is.
Az így összegyűjtött információkat azonban szükséges némiképp szelektálni, hiszen többnyire
nem minden információra van szükség a döntéshozatalhoz. Ezt a tevékenységet a jogilag releváns
tények kiválasztásának nevezzük.
99
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
Amennyiben az előbbieket a közigazgatási szerv megvizsgálta, akkor elérkezik a jogalkalmazás
utolsó szakaszához, a döntéshozatalhoz. A döntés azonban csak abban az esetben éri el a hozzá
fűzött joghatást, ha közlik azzal, akire nézve rendelkezéseket tartalmaz, annak érdekében, hogy
azt végrehajtsa.
Ez utóbbi azért is kiemelendő, mert a döntés tényleges végrehajtását a közigazgatási szerv ellenőrzi,
és amennyiben az elmarad, úgy a jogszabályok nyújtotta eszközök igénybevételével kikényszeríti
a döntésében foglaltakat, esetenként szankciót is alkalmazhat (például lebontatja a jogellenesen
felépített építményt, és a jogellenes építtetőt bírsággal sújtja).
A közigazgatási jogalkalmazás egyik speciális formája a hatósági jogalkalmazói tevékenység,
mely a közigazgatási jogalkalmazásnál szűkebb fogalom, hiszen az ilyen tevékenységet hatósági
minőségben eljáró közigazgatási szervek végzik. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási szervek
nagy halmazában van egy kisebb, az olyan szervek halmaza, amelyek hatósági tevékenységeket is
ellátnak. Ebből az is következik, hogy léteznek olyan közigazgatási szervek, amelyek jogalkalmazók
ugyan, de mégsem minősülnek hatóságnak.
A közigazgatási hatóságok olyan közigazgatási szervek, amelyek közhatalmi jellegű egyedi aktusok
kibocsátására jogosultak egyedi ügyekben.
A hatósági jogalkalmazó tevékenység során az erre feljogosított közigazgatási tevékenységet
végző szerv, vagyis a hatóság a jogi normák előírásait a közigazgatási hierarchián kívül álló jogalanyokkal
szemben, közhatalom birtokában érvényesíti.
A hatósági tevékenység tartalmát tekintve az alábbiak emelendők ki:
- a hatóságok jogalkalmazó tevékenységük mellett egyéb közhatalmi funkciókat is ellátnak
(például felügyeleti tevékenység, vagy bizonyos azonnali intézkedések meghozatala);
- a hatósági jogalkalmazás szigorú eljárási szabályokhoz kötött;
- a hatósági jogalkalmazás során a különböző közigazgatási hatóságok kötelesek egymással
szorosan együttműködni.
A közigazgatási hatósági tevékenységek fajtái az alábbiak:
- a fentiekben ismertetett jogalkalmazási tevékenység;
- hatósági felügyelet és ellenőrzés, mely tevékenységek a jogszabályi rendelkezések érvényesülésének
kontrollját jelentik;
- nyilvántartási vagy más néven regisztratív tevékenység;
- hatósági szolgáltatások nyújtása (például elektronikus időpontfoglalás az okmányirodai
ügyintézés során);
- egyéb szakmai tevékenység, amely során a különböző közigazgatási területek előírásai jutnak
érvényre (például tűzvédelmi, katasztrófavédelmi előírások).
2.4.2. A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS
2.4.2.1. A közigazgatási hatósági eljárás fogalma, szabályozása, alapelvei, hatálya
A közigazgatási hatósági eljárás a jogi hatás kiváltására alkalmas döntések, az aktusok előkészítésének,
meghozatalának és érvényesítésének alaki rendje.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
100
Ahogyan említettük a hatósági jogalkalmazás szigorú eljárási szabályokhoz kötött. Ezeket a szabályokat
általános jelleggel a 2018. január 1. napjától hatályba lépő, az általános közigazgatási rendtartásról
szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) határozza meg.
A közigazgatási eljárás egy három szakaszos eljárás: az első szakasza az alapeljárás, vagy más néven
első fokú eljárás, amely az eljárásnak mindig eleme, azaz az eljárás állandó szakasza. Ezt követheti a
jogorvoslati szakasz, amennyiben az arra jogosult valamilyen jogorvoslati eljárást kezdeményez, illetve
harmadik szakaszként a végrehajtási szakasz, amelyre szintén csak bizonyos feltételek fennállása
esetén kerül sor. Ez a két utóbbi szakasz a közigazgatási eljárás úgynevezett lehetséges szakaszai.
Az Ákr.-nek, mint számos más törvénynek vannak olyan alapvető iránymutatásai, amelyek áthatják az
adott jogterület egészét, meghatározzák az adott jogviszony elemeinek kölcsönhatását és iránymutatásul
szolgálnak a jogalkalmazók számára. Ezek lesznek a közigazgatási hatósági eljárás alapelvei, amelyek
elsősorban a közigazgatási hatóság és az ügyfél – és egy részük az eljárásban részt vevő egyéb személyek
– számára fogalmaznak meg az eljárás során követendő magatartási vagy egyéb szabályokat.
Tekintsük át röviden az Ákr.-ben nevesített alapelveket:
a) jogszerűség elve: az Ákr. leszögezi, hogy a közigazgatási hatóság jogszabály felhatalmazása
alapján, hatáskörét a jogszabály keretei között, rendeltetésszerűen gyakorolva jár
el. A hatóság a hatásköre gyakorlása során
- a szakszerűség,
- az egyszerűség,
- az ügyféllel való együttműködés és
- a jóhiszeműség követelményeinek megfelelően,
- a törvény előtti egyenlőség és az egyenlő bánásmód követelményét megtartva, indokolatlan
megkülönböztetés és részrehajlás nélkül,
- a jogszabályban meghatározott határidőn belül, észszerű időben – jár el.21
b) A hivatalbóliság elve vagy más néven ex offitio alapelve szerint a hatóság a kizárólag kérelemre
indítható eljárások kivételével hivatalból eljárást indíthat, a kérelemre indult eljárást
jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén folytathatja. Hivatalból állapítja
meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, valamint az Ákr. keretei
között felülvizsgálhatja a saját és a felügyelete alá tartozó hatóság döntését és eljárását.22
c) A hatékonyság elve szerint a hatóság a hatékonyság érdekében úgy szervezi meg a tevékenységét,
hogy az az eljárás valamennyi résztvevőjének a legkevesebb költséget okozza,
és − a tényállás tisztázására vonatkozó követelmények sérelme nélkül, a fejlett technológiák
alkalmazásával − az eljárás a lehető leggyorsabban lezárható legyen.23
d) Az ügyfélre vonatkozó alapelvek egy alapelvcsoportot képeznek: ebben az alapelvcsoportban
− a címével ellentétben – nem csak az ügyfélre, hanem az eljárás egyéb résztvevőjére
nézve is találhatunk alapelveket. Az Ákr. ugyanis kimondja, hogy az ügyfél az eljárás során
bármikor nyilatkozatot, észrevételt tehet, illetve a hatóság biztosítja az ügyfél, továbbá a
tanú, a hatósági tanú, a szakértő, a tolmács, a szemletárgy birtokosa és az ügyfél képviselője
− vagyis az eljárás egyéb résztvevője – számára, hogy jogaikat és kötelezettségeiket megismerhessék,
és előmozdítja az ügyféli jogok gyakorlását.24
e) A jóhiszeműség elve és a bizalmi elv alapján az Ákr. kimondja, hogy az eljárás valamen�-
21 Ld. Ákr. 2. §-át.
22 Ld. Ákr. 3. §-át.
23 Ld. Ákr. 4. §-át.
24 Ld. Ákr. 5. §-át.
101
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
nyi résztvevője köteles jóhiszeműen eljárni és a többi résztvevővel együttműködni. Ezen
túlmenően senkinek a magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére vagy a
döntéshozatal, illetve a végrehajtás indokolatlan késleltetésére.25
Szintén nagyon fontos kérdés, hogy kinek kell az Ákr. rendelkezéseit alkalmaznia, betartania. Erre
a hatály ad megfelelő választ: a jogszabály hatálya mindig azt mutatja meg azt, hogy egy adott
jogszabályt milyen körben kell alkalmazni, vagyis, milyen jogalanyokra, személyekre, szervezetekre
vonatkozóan állapít meg jogokat és kötelezettségeket (személyi és szervi hatály, együtt: alanyi
hatály), milyen életviszonyokra vonatkozó szabályokat tartalmaz (tárgyi hatály), milyen területen
(területi hatály) és milyen időben (időbeli hatály) érvényesek a rendelkezései.26
Ennek megfelelően a hatály fajtái:
a) tárgyi;
b) alanyi;
c) területi;
d) időbeli.
a) A tárgyi hatály alapján dönthető el, hogy milyen típusú ügyek tartoznak az Ákr. hatálya alá.
Az Ákr. szerint a hatóság eljárása során a törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyben
és a hatósági ellenőrzés során a törvényünk rendelkezéseit alkalmazza.
A törvény alkalmazásában hatósági ügy az, amelynek intézése során a hatóság döntésével az ügyfél
jogát vagy kötelezettségét megállapítja, jogvitáját eldönti, jogsértését megállapítja, tényt, állapotot,
adatot igazol vagy nyilvántartást vezet, illetve az ezeket érintő döntését érvényesíti.27
Vannak azonban az Ákr. hatálya alól kivett eljárások is. Ennek megfelelően az Ákr. hatálya nem terjed ki
a) a szabálysértési eljárásra,
b) a választási eljárásra, a népszavazás kezdeményezésére és a népszavazási eljárásra,
c) az adó-, valamint vámigazgatási eljárásra,
d) a menekültügyi és idegenrendészeti, valamint – az állampolgársági bizonyítvány kiadásának
kivételével – az állampolgársági eljárásra,
e) a versenyfelügyeleti eljárásra, és
f) a Magyar Nemzeti Banknak a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény
4. § (2) és (5)-(9) bekezdéseiben, valamint a bizalmi vagyonkezelőkről és a tevékenységük
szabályairól szóló 2014. évi XV. törvényben meghatározott feladatköreivel összefüggő hatósági
eljárásokra.28
Az általános és a különös eljárási szabályok egymáshoz való viszonya tekintetében kiemelendő az is, hogy
- az olyan ágazati eljárásokra, amelyek nem tartoznak a kivett eljárások csoportjába,
az Ákr. lehetővé teszi, hogy az adott ágazatra vonatkozóan az Ákr.-től eltérő, speciális
ágazati szabályokat állapítsanak meg, de csak abban az esetben, ha azt az
Ákr. kifejezetten megengedi;
25 Ld. Ákr. 6. §-át.
26 Boros Anita: Közérthető hatósági eljárás. Complex Kiadó 2012, 43.
27 Ld. Ákr. 7. §-át.
28 Ld. Ákr. 8.§ (1) bekezdését.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
102
- jogszabály az Ákr. szabályaival összhangban álló, kiegészítő eljárási rendelkezéseket
állapíthat meg.29
b) Az alanyi hatály azt mutatja meg, hogy milyen eljárási szereplőkre kell alkalmazni az Ákr. szabályait.
Az eljárás főszemélyeit tekintve nézzük meg először, ki lehet hatósági pozícióban az eljárási
jogviszonyunkban.
Az Ákr. alapján hatóság az:
- a szerv,
- szervezet vagy
- személy, amelyet (akit)
- törvény,
- kormányrendelet vagy
- önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet hatósági hatáskör
gyakorlására jogosít fel vagy
- jogszabály hatósági hatáskör gyakorlására jelöl ki.30
A másik főszemélyünk az ügyfél:
- az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek (amelynek)
- jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti,
- akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy
- akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak.31
A fenti fő szabály mellett az Ákr. nevesíti az úgynevezett ex lege ügyfélfogalmat is: ez azt jelenti,
hogy törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja az olyan személyek
és szervezetek körét, akik (amelyek) a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek minősülnek.32
c) A területi hatály az Ákr. esetében is azt jelenti, hogy pontosan hol, mely területen kell
alkalmazni a törvényünket. Nos az Ákr. alapvetően Magyarországon alkalmazandó és csak
néhány esetben fordul elő, hogy valamilyen külföldi illetőségű hatóság valamely eljárási
cselekménye tekintetében fogalmaz meg szabályokat: ilyen lehet az az eset, amikor a magyar
konzul külföldön alkalmazza az Ákr.-t és kibocsát egy magyar okiratot.
d) Az időbeli hatály azt mutatja meg, hogy mikortól kell alkalmazni az adott jogszabályt. Az
Ákr. hatályba lépésre vonatkozó rendelkezései szerint a törvény 2018. január 1. napján lép
hatályba és a hatályon kívül helyező rendelkezések között az is szerepel, hogy ezzel együtt
hatályát veszti a korábbi közigazgatási eljárási törvényünk.33
Érdemes kiemelnünk emellett az Ákr. átmeneti rendelkezéseit is, amelyek szerint a törvény
rendelkezéseit a hatálybalépését követően indult és a megismételt eljárásokban kell alkalmazni,
míg a végrehajtásra vonatkozó rendelkezéseket a törvény hatálybalépésekor még el nem rendelt, és
a törvény hatálybalépésekor folyamatban lévő végrehajtási eljárásokra is alkalmazni kell.34
29 Ld. Ákr. 8.§ (2)- (3) bekezdését.
30 Ld. Ákr. 9. §-át.
31 Ld. részletesen: Boros Anita: A közigazgatási hatósági eljárás kézikönyve. Budapest, Menedzser Praxis Kiadó, 2013.
III. fejezet.
32 Ld. Ákr. 10. §-át.
33 Ld. Ákr. 141. §-át.
34 Ld. Ákr. 143. § (1)-(2) bekezdését.
103
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
2.4.2.2. Az első fokú eljárás
Ahogyan arra már utaltunk az első fokú eljárás a közigazgatási hatósági eljárás első szakasza,
amely az eljárás megindulásától egészen a döntés meghozataláig, illetve közléséig tart.
Van azonban néhány olyan kérdés, amelyet a hatóságnak még az eljárás legelején meg kell vizsgálnia.
Nézzük meg röviden ezeket:
Hatáskör és illetékesség vizsgálata
Mindenekelőtt azt kell eldönteni, hogy egy adott ügyben melyik közigazgatási hatóság járhat el,
hiszen több ezer közigazgatási hatóság ismeretes. Ennek eldöntésében a hatáskör és illetékesség
szabályai lesznek a segítségünkre:
- a hatáskör mindig arra a kérdésre ad választ, hogy valamely ügycsoportban milyen típusú
és milyen szintű közigazgatási szerv jár el.35 A hatáskört mindig jogszabály határozza meg;
- az illetékesség, azt mutatja meg, hogy az azonos hatáskörű hatóságok közül melyik jár el.
Azt, hogy pontosan mit értünk „melyik alatt” és hogyan lehet azt a bizonyos egy hatóságit
kiválasztani, az úgynevezett illetékességi okok alapján tudjuk eldönteni.
Az általános illetékességi okok az alábbiak: ha jogszabály másként nem rendelkezik, az azonos
hatáskörű hatóságok közül az jár el, amelynek illetékességi területén
- az ügy tárgyát képező ingatlan fekszik, ennek hiányában
- a tevékenységet gyakorolják vagy gyakorolni kívánják, ennek hiányában
- a jogellenes magatartást elkövették.
Amennyiben a fenti szabályok alapján nem állapítható meg az illetékes hatóság, a kérelmező
ügyfél választása szerint lakóhelye vagy tartózkodási helye, illetve székhelye, telephelye vagy fióktelepe
szerint illetékes hatóság jár el.36
Érdemes kiemelnünk a hatóságokra vonatkozó eljárási kötelezettség klauzuláját is: egy ügyben a
hatóság kétféle jogalap mentén köteles eljárni:
- vagy a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén, vagy
- kijelölés alapján.
Ha a hatóság az eljárási kötelezettségének − a jogszerű hallgatás esetét kivéve − az ügyintézési határidőn
belül nem tesz eleget, vagyis jogellenesen hallgat, a jogszabályban meghatározott felügyeleti
szerve az eljárás lefolytatására utasítja. Ha nincs felügyeleti szerv, vagy az nem intézkedik, az
eljárás lefolytatására a közigazgatási perben eljáró bíróság kötelezi a hatóságot.37
Az eljáró közigazgatási hatóságok között előfordulhat úgynevezett hatásköri, illetékességi vita is.
Ez közelebbről azt jelenti, hogy ugyanabban az ügyben több hatóság állapította meg hatáskörét és
illetékességét (ebben az esetben pozitív összeütközésről beszélünk), vagy több hatóság állapította
meg hatáskörének és illetékességének hiányát, és emiatt az eljárás nem indulhat meg vagy nincs
folyamatban (ebben az esetben negatív összeütközésről beszélünk), vagy ha több illetékes hatóság
35 Boros Anita: i.m. Közérthető közigazgatási hatósági eljárás. 74. Ld. még: Toldi Ferenc: Az államigazgatási rendelkezések
megsemmisítése és megváltoztatása. Budapest, KJK 1965. 90.
36 Ld. Ákr. 16. § (1)-(2) bekezdését.
37 Ld. Ákr. 15. §-át.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
104
előtt indult az eljárás, és a megelőzés alapján nem lehet eldönteni, hogy melyik hatóság jogosult az
eljárásra.38
A megelőzés azt jelenti, hogy az ügyben illetékes hatóságok közül az jár el, amelynél az eljárás
előbb indult meg.
Az összeütközés bármelyik formája esetén az érdekelt hatóságok kötelesek egymás között azonnal,
de legfeljebb három napon belül megkísérelni a vita eldöntését.
Az egyeztetést mindig az a hatóság kezdeményezi, amelyiknél az eljárás később indult meg, amelyik
hatáskörének és illetékességének hiányát később állapította meg, vagy amelyik hatóságnál az ügyfél
az egyeztetés lefolytatása iránti kérelmét benyújtotta. Ha a hatóságok egyeztetése mégsem vezet
eredményre, az eljáró hatóságot
- illetékességi összeütközés esetén a legközelebbi közös felügyeleti szerv, ennek hiányában a
vita eldöntését kérő hatóság működési területe szerint illetékes fővárosi és megyei kormányhivatal
öt napon belül,
- hatásköri összeütközés esetén a közigazgatási bíróság jelöli ki.39
b) a kizárás szabályai
Vannak olyan esetek is, amikor valamilyen oknál fogva a hatóság vagy az ügyintézője nem járhat
el az adott ügyben. Ez lesz a kizárás jogintézménye. A kizárási okoknak két nagy csoportját
különböztetjük meg: az úgynevezett abszolút, vagy más néven mérlegelés nélküli kizárási okok
fennállása esetén ki kell, míg relatív kizárási okok alkalmával ki lehet zárni az adott személyt.
Az Ákr. értelmében a relatív kizárási ok azt jelenti, hogy az ügy elintézésében nem vehet részt
az a személy, akitől nem várható el az ügy tárgyilagos megítélése (elfogultság).
Az ügyintéző eljárásból történő kizárása kapcsán az abszolút kizárási okok az alábbiak:
- az ügy elintézéséből kizárt az a személy, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül
érinti, az eljárás egyéb résztvevője és a támogató;
- az ügy másodfokú elintézéséből kizárt, aki az ügy elintézésében első fokon részt vett.
- a hatóság kizárása kapcsán az Ákr. kimondja, hogy az ügy elintézéséből kizárt az a hatóság,
amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti. A hatóság azonban nem válik
kizárttá azért, mert a határozatban megállapított fizetési kötelezettség teljesítése az általa
megjelölt számlára történik.
- a jegyző kizárt annak az ügynek az elintézéséből, amelyben az illetékességi területének az
önkormányzata, annak szerve vagy a polgármester ügyfél.
- Az ügy elintézéséből kizárt az a hatóság, amelynek vezetőjével szemben kizárási ok merül fel.40
Az eljárás egyebekben kérelemre vagy hivatalból indulhat. Az eljárások jelentős része kérelemre
induló eljárás. Az Ákr. szerint a kérelem az ügyfél olyan nyilatkozata, amellyel hatósági eljárás
lefolytatását, illetve a hatóság döntését kéri jogának vagy jogos érdekének érvényesítése
érdekében.
Ugyanakkor az eljárás megindítására irányuló kérelmen kívüli egyéb, az eljárás valamennyi
résztvevőjének az eljárással összefüggő kérelmeire is megfelelően alkalmazni kell az Ákr. általános,
kérelemre vonatkozó szabályait.
38 Ld. Ákr. 18. § (1) bekezdését.
39 Ld. Ákr. 18. § (2)-(3) bekezdését.
40 Ld. Ákr. 22.-23. §-át.
105
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
Az Ákr. szerint az ügyfél kérelmével a tárgyában hozott döntés véglegessé válásáig rendelkezhet,
azaz azt módosíthatja, visszavonhatja.41
Az Ákr. azt a szabályozási metodikát választotta, hogy önálló fejezetben, részletesen meghatározta a
kérelemre induló eljárások szabályait és külön fejezetben foglalkozik azokkal a speciális rendelkezésekkel,
amelyek a kérelemre induló eljárások szabályaihoz képest a hivatalbóli eljárások sajátjai.
Ennek megfelelően az Ákr. kimondja, hogy a hivatalbóli eljárásokban az Ákr.-nek a kérelemre
indult eljárásokra vonatkozó rendelkezéseit a hivatalbóli eljárásokra vonatkozó fejezetben
foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.42
Az alábbiakban áttekintjük az eljárás megindulásához kapcsolódó legfontosabb eljárási cselekményeket,
jogintézményeket:
a) a kérelem előterjesztésének szabályai
A kérelem hatósághoz történő benyújtása különbözőképpen történhet: az Ákr. fő szabálya, hogy
ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, a kérelmet a hatósághoz írásban vagy
személyesen lehet előterjeszteni.
A kérelem előterjesztésének helye mindig az illetékes hatóság vagy − ha azt törvény vagy kormányrendelet
nem zárja ki − a kormányablak.
Az eljárás a kérelemnek az eljáró hatósághoz történő megérkezését követő napon indul. Ezt azért is fontos
kiemelnünk, mert az eljárás megkezdődéséhez számos további jogkövetkezményt fűz a törvényünk.
Az Ákr. a kérelem alapvető tartalmi elemeit is meghatározza. Ennek megfelelően, ha jogszabály
további követelményt nem állapít meg, a kérelem tartalmazza az ügyfél és képviselője azonosításához
szükséges adatokat és elérhetőségét.43
Nem kérhető az ügyféltől
- szakhatósági állásfoglalás vagy előzetes szakhatósági állásfoglalás csatolása, és
- az ügyfél azonosításához szükséges adatok kivételével olyan adat, amely nyilvános, vagy
amelyet jogszabállyal rendszeresített közhiteles nyilvántartásnak tartalmaznia kell.44
Amennyiben a kérelem a jogszabályban foglalt követelményeknek nem felel meg az Ákr. lehetővé teszi
hiánypótlás alkalmazását. Emellett olyan eset is előfordul, hogy bár a kérelem megfelel a jogszabályi
előírásoknak és az ügyfél hiánytalanul csatolt minden mellékletet, illetve igazolt minden adatot, azonban
a döntés előkészítése során, a tényállás tisztázása során felmerül valamilyen új adat, ezért az szükséges.
A hiánypótlási felhívás kibocsátása során figyelembe kell venni az alábbi szabályokat:
- az eljáró hatóságnak határidőt kell megjelölnie a mulasztás pótlására,
- az eljáró hatóságnak figyelmeztetnie kell a kérelem benyújtóját a mulasztás jogkövetkezményeire,
nevezetesen arra, hogy az eljárást megszünteti, ha a kérelmező ügyfél a hatóság
felhívására nem nyilatkozik, és ennek hiányában a kérelem nem bírálható el, és az eljárást
hivatalból nem folytatja,
- arra, hogy a mulasztás pótlására – ha ágazati törvény vagy kormányrendelet másként nem
rendelkezik − egy ízben kerülhet sor.45
41 Ld. Ákr. 35. §-át.
42 Ld. Ákr. 103.§ (1) bekezdését.
43 Ld. Ákr. 36-37. §-át.
44 Ld. Ákr. 36. § (2) bekezdését.
45 Ld. Ákr. 44. §-át.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
106
Itt érdemes szólnunk az úgynevezett kapcsolódó eljárásról is, amelynek az a rendeltetése, hogy
olyan esetekben, ahol több egymásra épülő eljárásra kerül sor (például egy gyermek születése során
intézendő, a különböző ellátások igénybe vételéhez szükséges ügyek).46
Olyan eset is előfordulhat, hogy a hatóság a kérelmet nem tudja befogadni, mert az olyan súlyos
hibában szenved, hogy alkalmatlan az elbírálásra. Ilyenkor a hatóság a kérelmet visszautasítja.
Erre sor kerülhet abszolút és relatív módon: vissza kell utasítani a kérelmet (mérlegelést nem tűrő,
tehát abszolút okok fennállása esetén) akkor, ha
- az eljárás megindításának jogszabályban meghatározott valamilyen előfeltétele hiányzik, és
az Ákr. ahhoz más jogkövetkezményt nem fűz, vagy
- az ugyanannak a jognak az érvényesítésére irányuló kérelmet a bíróság vagy a hatóság érdemben
már elbírálta, és a kérelem tartalma, valamint az irányadó jogi szabályozás nem
változott (ezt hívjuk res iudicatanak, vagyis ítélt dolognak).47
Ezzel szemben a hatóság a kérelmet visszautasíthatja, ha azt nem az előírt formában terjesztették
elő. Ilyenkor lehetőség van arra, hogy a kérelmező a kérelmét öt napon belül az előírt formában
ismételten előterjessze és a hatóság az eljárást teljes eljárásban folytassa le, azzal, hogy a kérelmet
az eredeti benyújtáskor előterjesztettnek kell tekinteni, de az ügyintézési határidőt az ismételt
benyújtást követő naptól kell számítani.48
A kérelem kapcsán végezetül nem szabad megfeledkeznünk arról sem, hogy azt a hatóságnak
mindig a tartalma alapján kell elbírálnia, még akkor is, ha az ügyfél azt nem kérelemnek hívja,
hanem beadványnak, levélnek, dokumentumnak stb.49
b) Az eljárás típusai az Ákr. szerint
Az Ákr. az eljárás három fajtáját különbözteti meg:
- az automatikus döntéshozatali eljárást,
- a sommás eljárást, illetve
- a teljes eljárást.50
Automatikus döntéshozatalnak van helye, ha
- azt törvény vagy kormányrendelet megengedi,
- a hatóság részére a kérelem benyújtásakor minden adat rendelkezésére áll,
- a döntés meghozatala mérlegelést nem igényel, és
- nincs ellenérdekű ügyfél.51
Ezzel szemben sommás eljárásnak van helye, ha:
- a hiánytalanul előterjesztett kérelem és mellékletei, valamint a hatóság rendelkezésére álló
adatok alapján a tényállás tisztázott és
- nincs ellenérdekű ügyfél.52
46 Ld. Ákr. 45. §-át.
47 Ld. Ákr. 46. § (1) bekezdését.
48 Ld. Ákr. 46. § (2) bekezdését.
49 Ld. Ákr. 38. §-át.
50 Ld. Ákr. 39. §-át.
51 Ld. Ákr. 40. §-át.
52 Ld. Ákr. 41. § (1) bekezdését.
107
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
Ha a hatóság megállapítja, hogy bármelyik, fent említett feltétel nem áll fenn, a sommás eljárás
szabályait mellőzi, és fő szabály szerint úgynevezett függő hatályú döntést hoz, az eljárás megindításától
számított nyolc napon belül.53
A függő hatályú döntésben ilyenkor a hatóság rendelkezik arról, hogy
- az eljárás lefolytatásáért fizetendő illetéknek vagy az illetékekről szóló törvény szerinti közigazgatási
hatósági eljárásokért, vagy igazgatási jellegű szolgáltatások igénybevételért fizetett
igazgatási szolgáltatási díjnak megfelelő összeget, ennek hiányában tízezer forintot a
hatóság köteles a kérelmező ügyfél részére megfizetni,
- a kérelmező ügyfél mentesül az eljárási költségek megfizetése alól,
- a kérelmezett jog gyakorlása az ügyfelet megilleti.54
A függő hatályú döntéshez azonban egy ideig nem kapcsolódik joghatás, vagyis függőben marad:
az ilyen döntéshez ugyanis kizárólag akkor kapcsolódnak joghatások, ha az ügyintézési határidő
elteltével a hatóság a hatósági ügy érdemében nem döntött és az eljárást nem szüntette
meg.55
Amennyiben a függő hatályú döntés mégis véglegessé válik, arról a hatóság értesíti a felügyeleti
szervét, valamint akikkel a döntést közölte, és intézkedik az ügyfélnek járó összeg megfizetése,
illetve visszatérítése iránt.56
A sommás eljárás bizonyos esetekben átfordulhat teljes eljárássá, mégpedig akkor, ha az ügyfél
erre irányuló felhívás nélkül terjeszt elő új bizonyítékot, vagy tesz bizonyítási indítványt. Ilyenkor
ezt a hatóság az ügy teljes eljárásban való lefolytatása iránti kérelemnek tekinti, és a kérelmet teljes
eljárásban bírálja el.57
Emellett ha az automatikus döntéshozatali eljárásban és a sommás eljárásban hozott döntéssel
szemben fellebbezésnek nincs helye, a döntés közlését követő öt napon belül az ügyfél kérheti, hogy
a hatóság a kérelmét ismételten, teljes eljárásban bírálja el.58
Az ügyintézési határidő
Az Ákr. szerint az ügyintézési határidő, ha törvény eltérően nem rendelkezik az eljárás megindulásának
napján kezdődik.
Az általános ügyintézési határidő:
- automatikus döntéshozatal esetén huszonnégy óra,
- sommás eljárásban nyolc nap,
- teljes eljárásban hatvan nap.59
A teljes eljárás vonatkozásában meghatározott ügyintézési határidőnél hosszabb határidőt ugyanis
csak törvény írhat elő. Ez olyan esetben fordul elő, amikor az ágazati törvény valamilyen
hosszadalmas, bonyolultabb eljárás szabályozása érdekében eltér az Ákr. általános szabályaitól.
53 Ld. Ákr. 41. § (2) bekezdését.
54 Ld. Ákr. 43. § (2) bekezdését.
55 Ld. Ákr. 43. § (4) bekezdését.
56 Ld. Ákr. 43. § (10) bekezdését.
57 Ld. Ákr. 41. § (3) bekezdését.
58 Ld. Ákr. 42. §-át.
59 Ld. Ákr. 50. § (1)-(2) bekezdését.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
108
Természetesen az kedvező lehet az ügyfélre nézve, ha az ügyében az Ákr.-ben meghatározott
határidőknél rövidebbet határoz meg valamilyen jogi norma, ezért ilyenkor ez a jogi norma bármilyen
jogszabály lehet.
A fentiekben nevesített határidők a döntés közlését is magukban foglalják.60
Speciális határidőket állapít meg az Ákr. arra az esetre, amennyiben a hatóság testületi szerv, vagy
az adott jogviszony soron kívüli intézkedést igényel: amennyiben ugyanis a hatóság testületi szerv,
a hatáskörébe tartozó ügyben az ügyintézési határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, a határidő
letelte utáni első testületi ülésen határoz.61
Az ügyet soron kívül kell elintézni, ha
- a kiskorú ügyfél érdekeinek veszélyeztetettsége indokolja,
- életveszéllyel vagy súlyos kárral fenyegető helyzet elhárítása indokolja,
- a hatóság ideiglenes biztosítási intézkedést rendelt el, vagy
- a közbiztonság, a közrend vagy a nemzetbiztonság érdekében egyébként szükséges.62
Az ügyintézési határidőbe nem számít be
- az eljárás felfüggesztésének, szünetelésének és
- ha függő hatályú döntés meghozatalának nincs helye, az ügyfél mulasztásának vagy késedelmének
időtartama.63
Az általános ügyintézési határidőn túl az Ákr. rendelkezik az úgynevezett belső határidő kérdéséről
is: ha ugyanis ágazati törvény vagy kormányrendelet valamely eljárási cselekmény teljesítésének
határidejéről nem rendelkezik, a hatóság, az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője azonnal,
de legkésőbb nyolc napon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt teljesítse vagy a
végzést meghozza.64
Amennyiben a határidőből kevesebb, mint tizenöt nap van hátra, a további eljárási cselekményeket
soron kívül kell elvégezni.65
A határidő számításának legfontosabb szabályai az alábbiak:
- a napokban megállapított határidőbe nem számít bele a határidő kezdetére okot adó cselekmény
vagy körülmény bekövetkezésének, a közlésnek, a kézbesítésnek, a hirdetmény
kifüggesztésének és levételének, valamint a közhírré tétel napja;
- a hónapokban vagy években megállapított határidő azon a napon jár le, amely számánál fogva
megfelel a kezdőnapnak, ha pedig ez a nap a lejárat hónapjában hiányzik, a hónap utolsó
napján;
- az órákban megállapított határidő az okot adó cselekményt követő óra első percében kezdődik;
- ha a határidő utolsó napja olyan nap, amelyen a hatóságnál a munka szünetel, a határidő − az
ügyintézési határidő kivételével – a következő munkanapon jár le;
- a postán küldött beadvány és megkeresés előterjesztési ideje a postára adás napja. A határo-
60 Ld. Ákr. 50. § (3)-(4) bekezdését.
61 Ld. Ákr. 50. § (7) bekezdését.
62 Ld. Ákr. 50. § (8) bekezdését.
63 Ld. Ákr. 50. § (5) bekezdését.
64 Ld. Ákr. 50. § (6) bekezdését.
65 Ld. Ákr. 50. § (9) bekezdését.
109
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
zott naphoz kötött jogszerzés a nap kezdetén következik be. A határidő elmulasztása vagy a
késedelem jogkövetkezménye a határidő utolsó napjának elteltével áll be;
- a határidőt kétség esetén megtartottnak kell tekinteni.66
A határidő túllépésének komoly szankciói vannak. Amennyiben a hatóság
- határidőben nem hoz függő hatályú döntést,
- az ügyintézési határidőt túllépi − és függő hatályú döntés meghozatalának nem volt helye –,
vagy
- az automatikus döntéshozatal, vagy a sommás eljárás szabályait indokolatlanul mellőzi, az
eljárás lefolytatásáért illetéknek vagy díjnak megfelelő összeget, ennek hiányában tízezer
forintot megfizet a kérelmező ügyfélnek, aki mentesül az eljárási költségek megfizetése alól
is.67
Olyan eset is előfordulhat, hogy nem a hatóság mulaszt valamilyen határidő tekintetében. Aki
az eljárás során valamely határnapot, határidőt önhibáján kívül elmulasztott, igazolási kérelmet
terjeszthet elő. Az igazolási kérelmet a mulasztásról való tudomásszerzést vagy az akadály megszűnését
követően (szubjektív határidő), de legkésőbb az elmulasztott határnaptól vagy a határidő utolsó
napjától számított, az igazolni kívánt eljárási cselekményre előírt határidővel megegyező időtartamon,
de legfeljebb negyvenöt napon belül lehet előterjeszteni (objektív határidő).
Az igazolási kérelemről az a hatóság dönt, amelynek eljárása során a mulasztás történt. Amennyiben
a hatóság az igazolási kérelemnek helyt ad, az ügyfelet olyan helyzetbe kell hozni, mintha mulasztásra
nem is került volna sor, ezért a határidő elmulasztása esetén az igazolási kérelemmel egyidejűleg
pótolni kell az elmulasztott cselekményt is, ha ennek feltételei fennállnak, illetve az elmulasztott
határnapot vagy határidőt megtartottnak tekinti, ezért ha szükséges, a döntését módosítja vagy
visszavonja, illetve egyes eljárási cselekményeket megismétel.68
c) a szakhatóság közreműködése
Számos olyan eljárás ismeretes, amely több ágazati szerv véleményének, álláspontjának a megismerését
is megköveteli. Az ilyen eljárások során az eljáró hatóság mellett, annak döntésének az
érvényességéhez szükség van arra is, hogy a bizonyos jogszabályokban meghatározott szakhatóságokat
megkeresse, azok az általuk képviselt szakigazgatási terület jogszabályi rendelkezéseire
figyelemmel az álláspontjukat egy szakhatósági állásfoglalás formájában kifejtsék.69
Ebben a szakhatósági állásfoglalásban a szakhatóságok azt fogják kifejteni, hogy az adott szakhatóságra
irányadó ágazati jogszabályok alapján teljesíthető-e az ügyfél kérelme, és ha igen milyen
feltételekkel. Nem kell a szakhatóságot megkeresni, ha a kérelmet vissza kell utasítani.70
Az ilyen együttműködés azonban jogilag egy igen komoly együttműködés az eljáró hatóság és a
szakhatóság között, hiszen az eljáró hatóságnak kötelező igénybe vennie a szakhatóságot, ha törvény
vagy a szakhatóságok kijelöléséről szóló kormányrendelet előírja, illetve a szakhatósági
66 Ld. Ákr. 52. §-át.
67 Ld. Ákr. 51. §-át.
68 Ld. Ákr. 53.-54. §-át.
69 Ld. ehhez: Szilvásy György Péter: A közigazgatási hatósági eljárás. i.m. 184-185.
70 Ld. Ákr. 55. § (3) bekezdését.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
110
állásfoglalás kötelező az eljáró hatóságra nézve.71 A szakhatóság döntése önállóan nem, csak az
eljárást befejező döntés elleni jogorvoslat keretében támadható meg.72
A szakhatósági állásfoglaláshoz jelentős jogkövetkezmények fűződnek, így
- ha a szakhatóság utóbb észleli, hogy állásfoglalása jogszabályt sért, állásfoglalását a hatóság
határozatának vagy az eljárást megszüntető végzésének véglegessé válásáig egy ízben módosíthatja;
- amennyiben a szakhatóság állásfoglalását az eljáró hatóság mégis mellőzi, a szakhatóság
az erről való tudomásszerzést követően egyeztet a hatósággal, ennek eredményéhez képest
adja ki állásfoglalását.73
Olyan eset is előfordulhat, hogy az eljárás során az eljáró hatóság több szakhatósággal is együttműködik,
ezért erre az esetre az Ákr. előírja, hogy az igénybe veendő szakhatóságok az állásfoglalás(
ok) kialakításához szükséges előzetes kérdéseket egymással egyeztetve döntik el, nem pedig az
eljáró hatóságnak kell a szakhatóságok közötti esetleges ellentmondásokat feloldania.74
A szakhatósági állásfoglalás egy speciális fajtája az előzetes szakhatósági állásfoglalás, melynek
kibocsátására akkor kerülhet sor, ha
- törvény vagy kormányrendelet nem zárja ki,
- az ügyfél az eljárás megindítása előtt azt kérelmezi.
A kérelemhez egy évnél nem régebbi előzetes szakhatósági állásfoglalás csatolható be, ha törvény
vagy kormányrendelet más időtartamot nem állapít meg.75
Az eljáró hatóságnak a kérelemmel benyújtott előzetes szakhatósági állásfoglalást szakhatósági
állásfoglalásként kell figyelembe vennie. Végezetül ki kell emelnünk, hogyha az Ákr. eltérően nem
rendelkezik, a szakhatóságra a hatóságra, a szakhatóság állásfoglalására a döntésre vonatkozó
rendelkezéseket megfelelően kell alkalmazni.76
Az egyes közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján eljáró szakhatóságok kijelöléséről szóló
531/2017. (XII. 29.) Korm. rendelet határozza meg az egyes ügytípusokban eljáró szakhatóságok
körét és azokat a szakkérdéseket, amelyeket a szakhatóságoknak vizsgálniuk kell.
d) A nyelvhasználat szabályai
A közigazgatási hatósági eljárás a hazai hatóságokra vonatkozó eljárási szabályokat határoz meg.
Ebből következően nem meglepő, hogy az Ákr. fő szabálya szerint Magyarországon a közigazgatási
hatósági eljárás hivatalos nyelve a magyar.77
A főszabályhoz képet az Ákr. további kiegészítő szabályokat is meghatároz a nyelvhasználat tekintetében.
Ezek a szabályok egyfelől a magyar, másfelől a külföldi ügyfelek tekintetében érvényesülnek:
- ahogyan arra már utaltunk, előfordulhat, hogy külföldön jár el magyar hatóság: amennyiben
a konzuli tisztviselő és a külpolitikáért felelős miniszter eljárására kerül sor, az eljárás során
71 Ld. Ákr. 55. § (1) bekezdését.
72 Ld. Ákr. 55. § (4) bekezdését.
73 Ld. Ákr. 56. §-át.
74 Ld. Ákr. 55. § (5) bekezdését.
75 Ld. Ákr. 57. §-át.
76 Ld. Ákr. 55. § (2) bekezdését.
77 Ld. Ákr. 20. § (1) bekezdését.
111
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
más nyelv használata is lehetséges;
- a települési, a területi és az országos nemzetiségi önkormányzat testülete határozatában
meghatározhatja a hatáskörébe tartozó hatósági eljárás magyar nyelv melletti hivatalos
nyelvét;
- a nemzetiségi szervezet nevében eljáró személy, valamint az a természetes személy, aki
a nemzetiségek jogairól szóló törvény hatálya alá tartozik,78 a hatóságnál használhatja
nemzetiségi nyelvét. Emellett a nemzetiségi nyelven benyújtott kérelem tárgyában hozott
magyar nyelvű döntést a hatóság az ügyfél kérésére a kérelemben használt nyelvre lefordítja.
Ha a hatóság döntésének magyar és idegen nyelvű szövege között eltérés van, a magyar
nyelvű szöveget kell hitelesnek tekinteni.
- A hatósági igazolvány, hatósági bizonyítvány kiállítására és a hatósági nyilvántartásba történő
bejegyzés módjára jogszabály eltérő nyelvhasználati szabályokat állapíthat meg;
- amennyiben a hatóság nem magyar állampolgár, a magyar nyelvet nem ismerő természetes
személy ügyfél ügyében magyarországi tartózkodásának tartama alatt hivatalból indít azonnali
eljárási cselekménnyel járó eljárást, vagy a természetes személy ügyfél azonnali jogvédelemért
fordul a magyar hatósághoz, a hatóság gondoskodik arról, hogy az ügyfelet ne
érje joghátrány a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt. Amennyiben ezek a feltételek
nem állnak fenn, a magyar nyelvet nem ismerő ügyfél − a fordítási és tolmácsolási költség
előlegezése és viselése mellett – kérheti, hogy a hatóság bírálja el az anyanyelvén vagy
valamely közvetítő nyelven megfogalmazott kérelmét.79
e) A képviselet szabályai
A képviselet rendeltetése, hogy az ügyfél megfelelően helyettesítve legyen az eljárásban,
amennyiben szükséges.
A közigazgatási hatósági eljárásban a képviseletnek három formáját különböztetjük meg:
- a törvényes,
- a meghatalmazotti,
- az ügygondnoki képviseletet.
A törvényes képviselet a törvény erejénél fogva (ex lege) keletkezik, ahhoz nem szükséges meghatalmazás
vagy más, az ügyféltől származó jogi aktus.
Képviseleti jogot meghatalmazással is lehet létesíteni. A meghatalmazás képviseleti jogot létesítő
egyoldalú jognyilatkozat. A meghatalmazás lehet általános, minden eljárási cselekményre, azaz a
teljes eljárásra kiterjedő, vagy csak egyes eljárási cselekményekre irányuló. A teljes hatósági
eljárásra vonatkozó meghatalmazás kiterjed az eljárással kapcsolatos minden nyilatkozatra és
cselekményre, ideértve a biztosítási intézkedést és a végrehajtási eljárást is.80
78 A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény értelmében nemzetiség minden olyan – Magyarország területén
legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, a
lakosság többi részétől saját nyelve, kultúrája és hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról
tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére
irányul. A nemzetiségeket az 1. melléklet sorolja fel. Eszerint a törvény értelmében nemzetiségnek minősül: a
bolgár, a görög, a horvát, a lengyel, a német, az örmény, a roma, a román, a ruszin, a szerb, a szlovák, a szlovén és az
ukrán.
79 Ld. Ákr. 20-21. §-át.
80 Ld. Ákr. 14. § (2) bekezdését.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
112
Emellett a természetes személy ügyfél részére, akinek nincs képviselője és ismeretlen helyen tartózkodik,
vagy nem tud az ügyben eljárni, az eljáró hatóság gondoskodik ügygondnok kirendeléséről.81
f) A tényállás tisztázása és a bizonyítás
A tényállás tisztázása egy logikai művelet, a tényállásoknak pedig alapvetően két fajtáját különböztetjük
meg: a törvényi, vagy más néven a jogszabályban megfogalmazott és a történeti tényállást,
vagyis az adott egyedi ügyben ténylegesen megvalósuló tényállást. A tényállás tisztázása
során mindig a törvényi tényállás tényeinek a párját kell megtalálnunk a történeti tényállás tényei
között.82
A tényállás tisztázásának Ákr.-ben nevesített legfontosabb szabályai az alábbiak:
- ha a döntéshozatalhoz nem elegendőek a rendelkezésre álló adatok, a hatóság bizonyítási
eljárást folytat le;
- a hatósági eljárásban minden olyan bizonyíték felhasználható, amely a tényállás tisztázására
alkalmas;
- nem használható fel bizonyítékként a hatóság által, jogszabálysértéssel megszerzett bizonyíték;
- a hatóság által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani;
- a hatóság szabadon választja meg a bizonyítás módját, és a rendelkezésre álló bizonyítékokat
szabad meggyőződése szerint értékeli;
- törvény vagy kormányrendelet közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján, meghatározott
ügyekben kötelezővé teheti valamely okirat vagy más irat bizonyítási eszközként történő
alkalmazását.83
Vannak olyan tények is, amelyek nem szorulnak külön bizonyításra: ezek a hatóság által hivatalosan
ismert és a köztudomású tények.
Hivatalosan ismertnek tekintjük azokat a tényeket, amelyekről az eljáró szerv vezetőjének vagy
ügyintézőjének munkaköri kötelezettségének teljesítéséből kifolyólag tudomása van vagy tudomást
szerezhet (például valaki gondnokság alatt áll).84
Köztudomású ezzel szemben az a tény, amely bizonyos körben az emberek nagy része előtt olyan
mértékben ismeretes, hogy azt mindenki valónak fogadhatja el.
Az Ákr. az alábbi bizonyítási eljárások, bizonyítékok szabályait mutatja be részletesebben – az
ügyfél nyilatkozata:
- a tanúbizonyítás;
- bizonyítás irattal;
- a szemle mint bizonyítási módszer;
- bizonyítás szakértő közreműködésével.
81 Ld. Ákr. 13. § (8) bekezdését.
82 Boros Anita: Közérthető közigazgatási hatósági eljárás, Budapest, Complex Kiadó, 2012, 150.
83 Ld. Ákr. 62. §-át.
84 Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatási eljárásjog, Budapest, HVGORAC Kiadó, 242.
113
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
g) A hatóság döntései
Az Ákr. szerint a döntéseknek két általános fajtáját különböztetjük meg, a határozatot és a végzést.
A két döntéstípus között a jellegét tekintve van különbség, ugyanis a hatóság az ügy érdemében
határozatot hoz, az eljárás során hozott egyéb esetekben pedig végzést bocsát ki. 85
Az Ákr. kiemeli, hogy a döntés fő szabály szerint tartalmazza
- az azonosító részében az eljáró hatóság, az ügyfelek és az ügy azonosításához szükséges
valamennyi adatot,
- a rendelkező részben
▪ a hatóság döntését,
▪ a szakhatóság állásfoglalását,
▪ a jogorvoslat igénybevételével kapcsolatos tájékoztatást és
▪ a felmerült eljárási költséget,
- az indokolásban
▪ a megállapított tényállásra,
▪ a bizonyítékokra,
▪ a szakhatósági állásfoglalás indokolására,
▪ a mérlegelés és a döntés indokaira, valamint
▪ az azt megalapozó jogszabályhelyek megjelölésére is kiterjedő indokolást.86
Noha az Ákr. erről nem szól, természetesen a döntést megfelelő módon alá kell írni, rá kell vezetni
a döntés meghozatalának dátumát. Ezeket a záró, vagy hitelesítő részben helyezzük el.
Ezeket a formai jegyeket az alakszerű döntés formai elemeinek tekintjük. Ez olyan szempontból
is kiemelendő, hogy bizonyos esetekben a fentiekben említett kötelező elemekből egyesek elhagyhatók.
Ilyenkor már nem alakszerű, hanem úgynevezett egyszerűsített döntésről beszélünk.87
A gyakorlatban kiemelt jelentősége van annak is, hogy mikor lesz a hatóság döntése végleges,
vagyis mikor következik be az az időpont, amikor a hatóság a döntést már nem változtathatja meg.
A hatósági döntés véglegessége különböző időpontokban áll be:
Ha az adott ügytípusban törvény megengedi a fellebbezést, a hatóság döntése véglegessé válik, ha
- ellene nem fellebbeztek, és a fellebbezési határidő letelt,
- a fellebbezésről lemondtak vagy a fellebbezést visszavonták, vagy
- a másodfokú hatóság az elsőfokú hatóság döntését helybenhagyta, a másodfokú döntés
közlésével.
A fellebbezésről lemondás vagy a fellebbezés visszavonása esetén véglegessé válik a döntés:
- az elsőfokú döntés közlésekor, ha az ügyfél a kérelem teljesítése esetére már a döntés közlése
előtt lemondott a fellebbezésről, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél,
- az utolsóként kézhez kapott lemondás vagy visszavonás hatósághoz való megérkezésének
napján, ha a fellebbezési határidő tartama alatt valamennyi fellebbezésre jogosult lemond a
fellebbezésről vagy visszavonja fellebbezését.88
85 Ld. Ákr. 80. § (1) bekezdését.
86 Ld. Ákr. 81. § (1) bekezdését.
87 Ld. Ákr. 81. § (2) bekezdését.
88 Ld. Ákr. 82. §-át.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
114
A fellebbezési eljárás megszüntetése esetén a hatóság fellebbezéssel támadható elsőfokú döntése a
fellebbezési eljárás megszüntetéséről szóló végzés véglegessé válásának napján válik véglegessé.89
A véglegesség a döntés közlésével áll be.90
Nagyon fontos kiemelnünk, hogy a hatósági döntés egyik érvényességi feltétele a döntés közlése.
A döntés közlésének általános szabálya szerint
- a határozatot a hatóság közli az ügyféllel, azzal, akire nézve az rendelkezést tartalmaz, az
ügyben eljárt szakhatósággal.
- a végzést a hatóság közli azzal, akire nézve az rendelkezést tartalmaz, és akinek a jogát vagy
jogos érdekét érinti.91
A döntés közlése egy gyűjtőfogalom, amelybe a döntés közlésének különböző módozatait sorolja
az Ákr. Ennek megfelelően a döntést közölni lehet
- elektronikus úton;
- szóban;
- nem az Ákr.-ben meghatározott feltételeknek megfelelő módon;
- kézbesítés útján;
- hatósági kézbesítő általi kézbesítés útján;
- hirdetmény útján;
- kézbesítési ügygondnok igénybe vételével;
- közhírré tétel útján.
A gyakorlatban előfordulnak olyan hibák a döntéshozatal során, amelyeket a hatóság saját hatáskörben
tud reparálni.
Ha a döntésben elírás, illetve számítási hiba van, és az nem hat ki az ügy érdemére, a hatóság a
döntést kijavítja. Ilyenkor a kijavítást a hatóság közli azzal, akivel az eredeti döntést közölte és a
döntés kijavítással érintett része ellen ugyanolyan jogorvoslatnak van helye, mint az eredeti döntés
ellen volt.92
Ha a döntésből jogszabály által előírt kötelező tartalmi elem hiányzik, vagy az ügy érdeméhez
tartozó kérdésben nem született döntés, a hatóság a döntést kiegészíti. A kiegészítést a hatóság
egységes döntésbe foglalva, lehetőleg a döntés kicserélésével közli.93
A döntések egy speciális fajtája a hatósági szerződés, amely számos ponton eltér egy alakszerű
döntéstől, hiszen a hatóság lényegében nem határozatot hoz, hanem ehelyett szerződést köt, ha –
ágazati jogszabály lehetővé teszi vagy előírja, hogy
- a hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös
rendezése érdekében
- határozathozatal helyett
- az ügyféllel – írásban hatósági szerződést kössön.94
89 Ld. Ákr. 82. § (4) bekezdését.
90 Ld. Ákr. 82. § (1) bekezdését.
91 Ld. Ákr. 85. § (1)-(2) bekezdését.
92 Ld. Ákr. 90. §-át.
93 Ld. Ákr. 91. §-át.
94 Ld. Ákr. 92. § (1) bekezdését.
115
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
Speciális szabályok vonatkoznak a szerződésszegésre is attól függően, hogy a szerződést melyik
fél szegte meg: amennyiben ugyanis
- a szerződő ügyfél a szerződésben foglaltakat megszegi, a hatóság intézkedik a szerződésszegés
szerződésben vállalt jogkövetkezményének kikényszerítése iránt, és ha szükséges,
megindítja a végrehajtást.
- a hatósági szerződésben foglaltakat a hatóság nem teljesíti, a szerződő ügyfél a teljesítésre
irányuló felhívás eredménytelensége esetén – a szerződésszegés tudomására jutásától számított
harminc napon belül – a közigazgatási bírósághoz fordulhat.95
Szintén speciális döntésnek tekinthető a hatósági bizonyítvány, igazolvány is:
A hatóság jogszabályban meghatározott esetben és adattartalommal az ügyfél adatainak vagy jogainak
rendszeres igazolására hatósági igazolványt ad ki.96 Ebből következően a hatósági igazolvány
abban különbözik a hatósági bizonyítványtól, hogy egy rendszeres adat, illetve jog igazolási funkciója
van és tartalmát jogszabály minden esetben pontosan meghatározza.
A hatósági bizonyítvány kiadására irányuló eljárás továbbra is kérelemre induló hatósági eljárás,
amelynek tárgya az Indokolás szerint az, hogy az ügyfél valamely tény, állapot vagy egyéb adat
igazolását kéri a közigazgatási hatóságtól.
2.4.2.3. Jogorvoslat a közigazgatási eljárásban
Ahogyan említettük a hatósági eljárás második szakasza a jogorvoslati szakasz, amelyre csak akkor
kerül sor, amennyiben az arra jogosult él a jogorvoslati jogával.
Az Ákr. szerint a hatóság határozata ellen önálló jogorvoslatnak van helye, míg a hatóság végzése
ellen önálló jogorvoslatnak csak akkor van helye, ha azt törvény kifejezetten megengedi, egyéb
esetben a végzés elleni jogorvoslati jog a határozat, ennek hiányában az eljárást megszüntető végzés
ellen igénybe vehető jogorvoslat keretében gyakorolható.97
A jogorvoslati eljárás kérelemre, illetve hivatalból indulhat meg:
Kérelemre induló jogorvoslati eljárások:
- a közigazgatási per,
- a fellebbezési eljárás.
Hivatalból induló jogorvoslati eljárások
- a döntés módosítása vagy visszavonása a hatóság saját hatáskörében,
- a felügyeleti eljárás,
- az ügyészségről szóló törvény szerinti ügyészi felhívás és fellépés nyomán indított eljárás.98
Tekintsük át ezek szabályait röviden:
95 Ld. Ákr. 93. § (3)-(4) bekezdését.
96 Ld. Ákr. 96. §-át.
97 Ld. Ákr. 112. §-át.
98 Ld. Ákr. 113. §-át.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
116
a) A közigazgatási per
A közigazgatási per részletszabályait a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a
továbbiakban: Kp.) rendelkezik.
A közigazgatási per részletszabályait a Kp. határozza meg, ezért az Ákr.-ben csak a per általános
szabályait határozza meg: a közigazgatási per lehetősége kapcsán az Ákr. akként rendelkezik,
hogy a per megindítására jogosult
- az ügyfél – az önálló fellebbezéssel nem támadható végzések kivételével – a véglegessé vált
döntés ellen közigazgatási pert indíthat. Fellebbezéssel támadható döntés esetén közigazgatási
per akkor indítható, ha az arra jogosultak valamelyike fellebbezett és a fellebbezést
elbírálták;
- emellett a jogsértés megszüntetésére felszólító ügyészi felhívásban megállapított határidő
eredménytelenül eltelt, az ügyész közigazgatási pert indíthat a hatóság véglegessé vált döntése
ellen, vagy a hatóság eljárási kötelezettségének elmulasztása esetén a hatóság eljárásra
kötelezése iránt.99
b) A fellebbezés
Az Ákr. a közigazgatási pert tekinti fő jogorvoslati formának a jogorvoslati szakaszban és a fellebbezést
csak kivételes esetben engedi meg, olyan esetekben, amelyek során a jogorvoslat hatékonyabban
megvalósulhat egy nem bírósági eljárásban.
A fellebbezés jogosultjai tekintetében az Ákr. akként rendelkezik, hogy
- az ügyfél, vagy
- akire a döntés rendelkezést tartalmaz,
- az elsőfokú döntés ellen akkor fellebbezhet, ha
- azt törvény kifejezetten megengedi.100
Ebből következően az Ákr.-ben a fellebbezés nem tekinthető általánosnak, arra ugyanis csak akkor
kerülhet sor, ha
- az Ákr. vagy
- ágazati törvény a fellebbezést kifejezetten megengedi.
Fellebbezésnek van helye az Ákr. értelmében, ha a határozatot
- járási (kerületi) hivatal vezetője vagy − a képviselő-testület kivételével − helyi önkormányzat
szerve, vagy
- rendvédelmi szerv helyi szerve hozta.101
Törvény a fenti esetekben is kizárhatja a fellebbezést.
Önálló fellebbezésnek van helye az Ákr.-ben taxatíve felsorolt végzések ellen, mint például az
ideiglenes biztosítási intézkedésről szóló, az ügyféli jogállásról vagy jogutódlásról rendelkező, a
kérelmet visszautasító, vagy az eljárást megszüntető elsőfokú végzés ellen.102
99 Ld. Ákr. 114. §-át.
100 Ld. Ákr. 116. § (1) bekezdését.
101 Ld. Ákr. 116. § (2) bekezdését.
102 Ld. Ákr. 116. § (3) bekezdését.
117
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
A fellebbezés előterjesztésekor az alábbiakat kell szem előtt tartani:
- fellebbezni csak a megtámadott döntésre vonatkozóan, tartalmilag azzal közvetlenül ös�-
szefüggő okból, illetve csak a döntésből közvetlenül adódó jog- vagy érdeksérelemre
hivatkozva lehet;
- a fellebbezést indokolni kell;
- a fellebbezésben csak olyan új tényre lehet hivatkozni, amelyről az elsőfokú eljárásban az
ügyfélnek nem volt tudomása, vagy arra önhibáján kívül eső ok miatt nem hivatkozott;
- a fellebbezést a döntés közlésétől számított tizenöt napon belül az azt meghozó hatóságnál
lehet előterjeszteni;
- a fellebbezésre jogosult a fellebbezési határidőn belül a fellebbezési jogáról lemondhat.
A fellebbezési jogról történő lemondás nem vonható vissza, arra egyebekben a kérelemre
vonatkozó szabályok az irányadóak.103
A fellebbezés alapján az elsőfokú hatóság az alábbi döntéseket hozhatja:
- ha a fellebbezés alapján a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért, azt módosítja
vagy visszavonja;
- ha a fellebbezésben foglaltakkal egyetért, és az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél, a hatóság
a nem jogszabálysértő döntését is visszavonhatja, illetve a fellebbezésben foglaltaknak
megfelelően módosíthatja;
- ha viszont a hatóság a megtámadott döntést nem vonja vissza, illetve a fellebbezésnek megfelelően
azt nem módosítja, javítja vagy egészíti ki, a fellebbezést a hatóság az ügy összes iratával, a fellebbezési
határidő leteltét követően felterjeszti a – jogszabályban kijelölt – másodfokú hatósághoz.
A fellebbezést a másodfokú hatóság bírálja el, amely a fellebbezéssel megtámadott döntést és
az azt megelőző eljárást megvizsgálja. Ilyenkor a másodfokú hatóság eljárása során nincs kötve a
fellebbezésben foglaltakhoz.
A másodfokú hatóság
- a döntést helybenhagyja,
- a fellebbezésben hivatkozott érdeksérelem miatt, vagy jogszabálysértés esetén azt megváltoztatja
vagy megsemmisíti.104
c) A döntés módosítása vagy visszavonása
A döntés saját hatáskörben történő reparálásának eszköze a döntés módosítása, illetve visszavonása. Amennyiben
ugyanis a hatóság megállapítja, hogy döntése jogszabályt sért és döntését módosítja vagy visszavonja.
Természetesen a döntés visszavonásának, módosításának is vannak bizonyos korlátai. Ezek az
alábbiak szerint foglalhatók össze: ha a hatóság megállapítja, hogy
- a másodfokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási bíróság által el nem bírált
döntése,
- jogszabályt sért,
- a döntését annak közlésétől számított egy éven belül, – legfeljebb egy ízben módosítja
vagy visszavonja.105
103 Ld. Ákr. 118. §-át.
104 Ld. Ákr. 119. §-át.
105 Ld. Ákr. 120. §-át.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
118
d) A felügyeleti eljárás
A felügyeleti jogkör keretében a felügyeleti szerv hivatalból megvizsgálhatja az ügyben eljáró hatóság
eljárását, illetve döntését, és ennek alapján
- megteszi a szükséges intézkedést a jogszabálysértő mulasztás felszámolására, illetve
- gyakorolja a felügyeleti jogkört: ha a hatóság döntése jogszabályt sért, a felügyeleti szerv
legfeljebb egy ízben azt megváltoztatja vagy megsemmisíti, és szükség esetén a döntést
hozó hatóságot új eljárásra utasítja.106
e) Az ügyészi felhívás és fellépés nyomán indított eljárás
Az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.) szerint107az ügyészség
a közérdek védelme érdekében közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki betartsa a
törvényeket.
Az Ákr. szerint, ha az ügyész az ügyészségről szóló törvény alapján felhívással él, vagy sikertelen
felhívás esetén fellép, a hatóság az ügyész által kifogásolt döntését korlátozás nélkül módosíthatja
(megváltoztathatja), illetve visszavonhatja (megsemmisítheti) akkor is, ha a közigazgatási hatósági
eljárásra vonatkozó jogszabály ezt egyébként korlátozza, vagy nem teszi lehetővé.108
Az egyes jogorvoslati formáknál említettük a semmisség jogintézményét is. A semmisség azt
jelenti, hogy a döntés olyan súlyos hibában szenved, hogy azt nem lehet reparálni, így a döntést meg
kell semmisíteni, vagyis olyan helyzetet kell teremteni, mintha a döntés meg sem született volna. A
jogorvoslatokra vonatkozó fejezetben szabályozott eljárások során a döntést meg kell semmisíteni,
illetve vissza kell vonni, és szükség esetén új eljárást kell lefolytatni, például ha azt a szakhatóság
kötelező megkeresése nélkül vagy a szakhatóság állásfoglalásának figyelmen kívül hagyásával
hozták meg, vagy annak tartalmát bűncselekmény befolyásolta, feltéve, hogy a bűncselekmény
elkövetését jogerős ügydöntő határozat megállapította, vagy ilyen határozat meghozatalát nem a
bizonyítottság hiánya zárja ki.109
2.4.2.4. A végrehajtási eljárás
A közigazgatási eljárás utolsó szakasza a végrehajtási szakasz, melynek szabályozását tekintve a
jogalkotó nem kizárólag egy jogszabály, jelen esetben az Ákr. szabályaira hagyatkozik, hanem a
végrehajtási eljárás során a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.)
bizonyos szabályai is alkalmazandók. A végrehajtás célja, hogy a hatóság kikényszerítse a hatósági
határozatban foglaltakat, amennyiben az szükséges. A végrehajtásnak vannak bizonyos előfeltételei,
hiszen arra nem kerül sor, amennyiben a hatóság döntését annak címzettje önként végrehajtja:
a) szükséges egy végleges, kötelezettséget megállapító döntés,
b) illetve arra akkor kerülhet rá csak sor, ha a végrehajtási igény elévülése még nem következett
be. Ez azt jelenti, hogy bizonyos idő, vagyis az elévülési idő elteltével a közigazgatási
hatóság már nem tudja kikényszeríteni a követelését.
106 Ld. Ákr. 120. § (1)-(2) bekezdését.
107 Ld. az Ütv. 1. § (2) bekezdését.
108 Ld. Ákr. 122. §-át.
109 Ld. Ákr. 123. § (1) bekezdését.
119
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
A végrehajtási szakasz két részből áll: a végrehajtás elrendelésének, másfelől pedig a foganatosításának
a szakaszából. A végrehajtást – ha törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik
– a döntést hozó hatóság, másodfokú döntés esetén pedig az elsőfokú hatóság rendeli el. A hatóság
a végrehajtást hivatalból vagy a jogosult kérelmére rendeli el. A hatóság a döntés végrehajthatóságától,
illetve a végrehajtás elrendelésére irányuló kérelem beérkezésétől számított öt napon belül
elrendeli a végrehajtást, és a döntést közli a végrehajtást foganatosító szervvel is.
A végrehajtást – ha törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati hatósági ügyben helyi önkormányzat
rendelete másként nem rendelkezik – az állami adóhatóság foganatosítja, de a végrehajtást
foganatosító szerv a végrehajtásra önálló bírósági végrehajtóval is szerződést köthet, a végrehajtás
során azonban csak a végrehajtást elrendelő hatóság jogosult végzést hozni.110
Az adóhatóság általi végrehajtásra különböző adóigazgatási jogszabályok alkalmazandók.
2.4.2.5. Eljárási költségek a közigazgatási eljárásban
Eljárási költség mindaz a költség, ami az eljárás során felmerül. Ha törvény eltérően nem rendelkezik,
az eljárás költségeit az viseli, akinél azok felmerültek. Kérelemre indult eljárásban az eljárási
költséget – ha jogszabály másként nem rendelkezik – a kérelmező ügyfél előlegezi. Az eljárási költséget
a hatóság összegszerűen határozza meg, és dönt a költség viseléséről, illetve a megelőlegezett
költség esetleges visszatérítéséről.111 A kapcsolódó részletszabályokat az eljárási költségekről, az
iratbetekintéssel összefüggő költségtérítésről, a költségek megfizetéséről, valamint a költségmentességről
szóló 469/2017. (XII. 28.) Korm. rendelet határozza meg.
A közigazgatási hatósági eljárásban eljárási költség:
1. az illeték,
2. az igazgatási szolgáltatási díj,
3. az ügyfél megjelenésével kapcsolatos költség,
4. az ügyfél képviseletében eljáró személy megjelenésével kapcsolatos költség,
5. a tanú és a hatósági tanú költségtérítése,
6. a szakértői díj,
7. az iratbetekintési jog gyakorlásával kapcsolatos költség,
8. a fordítási költség,
9. a tolmácsolási költség,
10. az ügyfél, valamint az eljárás egyéb résztvevője részéről felmerült levelezési, dokumentumtovábbítási
költség,
11. a végrehajtási költség,
12. az eljárásban közreműködő rendőrségnél felmerült költség,
13. a szemle, a zár alá vétel, valamint a szakértői eljárás jogszerű lefolytatásával összefüggésben
felmerülő kártalanítás összege,
14. a tényállás tisztázásához szükséges, az eljáró hatóság által végzett műszeres (laboratóriumi
vagy más speciális eszköz használatát igénylő) vizsgálat azon költsége, amelyet az illeték
vagy az igazgatási szolgáltatási díj nem tartalmaz,
110 Ld. Ákr. 133-134. §-át.
111 Ld. Ákr. 124. §, 125. § (1), 128.§ (1), 129. § (1) bekezdését.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
120
15. az egyes hatósági intézkedésekkel kapcsolatban felmerült költség,
16. egyéb, az eljárással összefüggésben felmerült pénzkiadás.112
2.5. ALMODUL: A KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉSI STRATÉGIA
KERETEI
2.5.1. KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉSI STRATÉGIÁK 2010 UTÁN
2010-től kezdődően a közigazgatás-fejlesztés középtávú stratégiai kereteit a Magyary Zoltán
Közigazgatás-fejlesztési Program (közismert nevén Magyary Program) határozta meg, amely
pontosan definiált célok és értékek mentén rögzítette a közigazgatás-fejlesztés irányait. A Magyary
Program megvalósításának gyakorlati tapasztalataira építve született meg a 2014 és 2020 közötti
időszakra vonatkozó Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia, amely a Magyary
Program részeként elindított reformokra épít, így annak folytatásaként is tekinthető. A tananyagrész
célja, hogy egy rövid általános elméleti-módszertani bevezetést követően ismertesse a hatályos
Stratégia célrendszerét és intézkedéseit.
2.5.2. BEVEZETÉS A KÖZIGAZGATÁS-FEJLESZTÉS
ELMÉLETÉBE ÉS GYAKORLATÁBA
2.5.2.1. A közigazgatási változások természete és módszerei
Miként az a tananyag más fejezeteiből megismerhető, a közigazgatás jogilag pontosan szabályozott
feladatkörrel, működési renddel, rögzített szervezetrendszerrel és viszonylag stabil személyi állománnyal
rendelkezik, amely önmagában feltételezné annak változatlanságát. A valóságban azonban
azt tapasztalhatjuk, hogy egyfelől a kormányok szinte a világon mindenhol meghirdetik az
általuk irányított közigazgatásuk megreformálását, másfelől pedig a benne lévő szervezetek időről
időre törekednek munkafolyamataik finomhangolására, fejlesztésére.
A közigazgatási változások két alapvető típusa a reform és az innováció. A reformot és az innovációt
– bár közös elemük a pozitív irányú változás, változtatás – legkönnyebben a két kategória
szembeállításával tudjuk meghatározni az alábbi szempontok mentén.
Reform Innováció
1. Irányultság felülről lefelé irányuló alulról fölfelé induló
2. Kezdeményező közigazgatás vezető szintje apparátus
3. Befolyásolási szint a rendszer egésze, illetve a rendszerszintű működés
szempontjából releváns része
valamely szakmailag jól megfogható részterület,
konkrét módszertani kérdés
4. Változtatások intézményesülése tervezés – előzetes értékelés – bevezetés felvetődés – kigondolás – terjedés
5. Eszközrendszer irányítási, jellemzően jogi jellegű terjedés, információmegosztás a hálózaton
belül
6. Partnerség jellemzően a tervezés során jellemzően a megvalósulás során
7. Kötelezőség (szankcionálás) jellemző nem jellemző
8. Értékelés rendszerszintű, követő folyamatos, az alkalmazással egyidejű,
egyéni és a hálózatba visszacsatolt
6. táblázat: A közigazgatási változások típusai
112 Ld. az eljárási költségekről, az iratbetekintéssel összefüggő költségtérítésről, a költségek megfizetéséről, valamint a
költségmentességről szóló 469/2017. (XII. 28.) Korm. rendelet 1. §-át.
121
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
A közigazgatás korszerűsítése, modernizálása nem képzelhető el csak az egyik vagy csak a másik
módszer kizárólagos alkalmazásával. Az innováció ugyan sokkal szervesebb, adott problémát
eredményesen felszámoló, szakmailag könnyen igazolható megoldásokat mutat fel, de képtelen a
rendszerszintű problémák átfogó és egységes kezelésére. Ugyanakkor egy reform akkor számíthat
igazán sikerre, ha bevezetése legalább részben az innovációs működési mechanizmus jellemzőit
alapul véve történik.
2.5.2.2. A közigazgatási stratégiaalkotás lépései
Minden szervezet és szakterület számára alapvető fontosságú, hogy rendelkezzen olyan fejlesztési
dokumentummal, amely különböző időtávokra bontva tartalmazza cselekvéseinek tervét céljai
elérése érdekében.
Igaz ez a közigazgatás szervezeteire és ágazataira is, ugyanakkor nem szabad figyelmen kívül
hagyni az államigazgatás hierarchikus felépítését, annak a mindenkori kormányzat alá rendeltségét,
ezért kiemelten fontos a célok meghatározásának és a különböző szintű stratégiai dokumentumok
megalkotásának egységes módszertanát alkalmazni.
A Kormány 2012 elején elfogadta a kormányzati stratégiai irányításról szóló rendeletét, amelynek
lényege, hogy a stratégiai szemlélet a közigazgatási tervezési tevékenység részévé váljon, a tervezés
egységes, strukturált rendszerbe illeszkedjen, és a stratégiai dokumentumok a kormányzati célokat
képezzék le azonos módszertan mentén.
A Kormányzati Stratégiai Irányítási Rendszer (KSIR) három lábon áll:
1) egymásra épülő hosszú, közép- és rövid távú kormányzati tervdokumentumok kialakítása,
amelyek szervesen összefonódnak a megvalósítással;
2) a megvalósítás nyomon követése és szükség szerinti beavatkozások biztosítása; valamint
3) a fentiek érvényesülését elősegítő tudásgyarapítás, eljárások, intézményi működési formák
és segítő eszközök bevezetése és fenntartása.
A kormányzati stratégiai dokumentumok két csoportra, a tervdokumentumokra és a megvalósítási
dokumentumokra bomlanak.
A tervdokumentumok tervezési időtáv szerint bonthatók szét. A rendelet minden dokumentum
alapkritériumait szabályozza, csak az 5. ábrán kötelezőnek jelzett dokumentumtípusok alkalmazását
írja elő.
Egyúttal bevezeti a dokumentumok tartalmi egymásra épülésének követelményét is: ennek
alapján a kormányzat középtávú stratégiájából kell fakadnia a miniszteri programnak, minden
szakpolitikai stratégiának és programnak, valamint az intézményi munkaterveknek.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
122
4. ábra: A kormányzati stratégiai dokumentumok típusai
5. ábra: A tervdokumentumok időtáv szerinti besorolása
123
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
2.5.3. A KÖZIGAZGATÁS- ÉS KÖZSZOLGÁLTATÁS-FEJLESZTÉSI
STRATÉGIA
A fejezet során bemutatásra kerülnek a 2014 és 2020 közötti közigazgatási reformintézkedések stratégiai
megalapozását jelentő Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia (a továbbiakban:
Stratégia) tervezési és végrehajtási alapelvei, célrendszere, valamint a tervezett intézkedések.
2.5.3.1. A Stratégia tervezési és végrehajtási alapelvei
A Kormány 1052/2015. (II. 16.) Korm. határozatával elfogadott Stratégia a Magyary Programban
elindított reformokra épít, így annak mintegy folytatásaként is tekinthető. Ezt támasztja alá, hogy
– noha eltérő beavatkozási logikával, de – a közigazgatás egészének komplex fejlesztését célozza,
nagy hangsúlyt fektetve a közigazgatás szervezési feltételeinek, illetve személyi állományának
fejlesztésére, valamint a közszolgáltatások színvonalának javítására és az elektronikus támogatások
fejlesztésére is.
A két tervdokumentumban meghatározott fejlesztési célok egymásra épülését úgy definiálja a dokumentum,
hogy amíg a Magyary Program elsősorban az új közigazgatás jog alapjait és szervezeti
kereteit alakította ki, addig a Stratégia fő célkitűzése a szolgáltató állam megteremtése, amelyhez
egyrészt a megkezdett intézkedések folytatására, a változások ütemének felgyorsítására és hatékonyabb
végrehajtására van szükség, másrészt pedig az intézményi szempontok helyett immár a
rendszer tartalmi elemeit kell előtérbe helyezni.
A Stratégia kapcsán fontos kiemelni, hogy a 2014–2020 közötti európai uniós támogatási ciklus
kapcsolódó fejlesztéseinek tervezési és finanszírozási keretét biztosító Közigazgatás- és Köz szolgáltatás-
fejlesztési Operatív Programban (KÖFOP) megvalósuló fejlesztéseknek a Stratégiában
megfogalmazott célok megvalósulását kell szolgálniuk, ily módon tehát a KÖFOP stratégiai megalapozását
ez a Stratégia jelenti.
A Stratégia a közigazgatás mellett a közszolgáltatások fejlesztésére is fókuszál. Ez nem azt jelenti,
hogy az egyes közszolgáltatások szakmai tartalmát ez a dokumentum irányozza elő, hanem arra
törekszik, hogy a közszolgáltatások a lehető legnagyobb mértékben növeljék az ügyfelek életszínvonalát
és a vállalkozási környezet színvonalát.
Fontos alapelve a Stratégiának, hogy a korábbi, döntően szabályozásközpontú beavatkozások helyett
összetett intézkedéseket javasol (például ösztönzés, a változások kommunikációja), és kiemelten
kezeli a teljes körű, hozzáférhető tájékoztatást, közérthető nyelvezetet. A Stratégia megközelítését
jelzi, hogy külön hangsúlyozza a versenyképességre gyakorolt hatás vizsgálatát minden intézkedés
esetében.
Érdemes megemlíteni, hogy a Stratégia az egyes intézkedésekhez átfogó indikátorokat rendel, és
pontosan meghatározza a 2020-ig tartó fejlesztések eredményeként elérendő célértékeket (ld. 7. ábra).
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
124
ALINTÉZKEDÉS INDIKÁTOR NEVE CÉLÉRTÉK
A központi közigazgatási szervezetrendszer működési
hatékonyságának növelése
átlagos ügyintézési időtartam - 20 %
adminisztratív terhek mértéke - 20 %
Területi államigazgatás fejlesztése és ésszerűsítése
szervezetfejlesztésben részt vett fővárosi, megyei
kormányhivatalok aránya 100 %
ügysegédek által elért községek aránya 80 %
Önkormányzatok szervezési feltételeinek fejlesztése szervezetfejlesztésben részt vett önkormányzatok
száma 300 db
Hely- és időfüggetlen közigazgatási szolgáltatások
fejlesztése elektronikusan intézhető ügyek aránya + 30 %
Az emberi erőforrás gazdálkodás egyes funkcióinak
továbbfejlesztése
képzésen részt vett munkatársak száma 40 000 fő
integritás tanácsadóval rendelkező közigazgatási
szervek aránya 90 %
kormánytisztviselői elkötelezettség mértéke 67 %
Az állam vagy az önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatások
szervezési feltételeinek javítása
teljesítménymenedzsment rendszerrel rendelkező
közszolgáltatást nyújtó szervek aránya 80 %
Közszolgáltatásokhoz kapcsolódó bürokráciacsökkentés
rendszeres ügyfél-elégedettség mérést végző közszolgáltatást
nyújtó szervek aránya 90 %
szolgáltatási díjak mértéke - 10 %
Elektronikus ügyintézést támogató szolgáltatások biztosítása
a közszolgáltatások egyéb területén elektronikusan intézhető ügyek aránya 50 %
Adatbázisok összehangolására irányuló fejlesztések összekapcsolt adatbázisok aránya 80 %
7. ábra: A Stratégia indikátorai
2.5.3.2. A Stratégia helyzetértékelése
A Stratégia átfogó, széleskörű helyzetelemzése részletesen megvizsgálja a 2010 és 2014 között a
Magyary Program végrehajtása során elért eredményeket, és elvégzi a magyar közigazgatás teljesítményének
nemzetközi térben történő értékelését. A Stratégia részletes SWOT-elemzése pontokba
szedve rögzíti a közigazgatási rendszer legfontosabb erősségeit és gyengeségeit, illetve a külső
környezetből fakadó legjelentősebb lehetőségeket és veszélyeket.
125
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
ERŐSSÉGEK GYENGESÉGEK
• az alapvető infrastruktúra rendelkezésre áll
• sok a „jó gyakorlat”
• képzett munkaerő
• ügyféloldalon már számos informatikai fejlesztés történt meg
• jelentős dereguláció valósult meg
• a megújult jogszabályi környezet lehetőséget ad az inno- vatív
megoldásokra
• elkezdődött a központi szolgáltatásokra alapozás
• a szervezeti struktúra kialakításának nagy része lezajlott
• létrejött az NKE, a képzési és továbbképzési rendszer alapintézménye
• egyenetlen fejlettség mind területi, mind funkcionális (szervezeti)
értelemben
• széttartó stratégiai célok
• sok területen gyenge (magasabb szolgáltatási szintre alkalmatlan)
infrastruktúra
• szigetszerű megoldások
• nem kiszámítható szervezeti változások
• a nagy személyi fluktuáció alacsony motiváltsággal párosul
• heterogén adatbázisok
• lassú, nem egyenlő színvonalú jogalkalmazás
• a vezetési módszerek nem készek az új fejlesztések befogadására
• a közösségi közszolgáltatók kis önerővel rendelkeznek a fejlődéshez
LEHETŐSÉGEK VESZÉLYEK
• az erős legitimitás, a meglévő állampolgári bizalom koncepcionális
változások végrehajtását is lehetővé teszi
• az ügyféligények már koncentráltan jelennek meg (kormányablakok)
• a technológia ma már lehetővé teszi az eltérő ügyféligé- nyekhez
igazodó megoldások kialakítását (multicsatornás elérés stb.)
• a fejlesztések hazai szellemi bázisa megfelelően erős
• korábbi projektek tapasztalatai rendelkezésre állnak
• a nyilvántartott adatokra a jelenleginél magasabb szintű szolgáltatások
is építhetők
• a közösségi közszolgáltatók lehetővé teszik a szolgáltatá- sok
közelebb vitelét az állampolgárhoz
• az ügyfelek adminisztrációs terheinek csökkentése növelheti a
belső, igazgatási terheket
• ágazati részérdekek érvényesülése
• gazdaságossági intézkedések nyomán csökkenhet a közigazgatás
presztízse
• fejlesztési források hiánya, menet közbeni csökkentése
• új fejlesztések bevezetésénél nem sikerül bizto- sítani az átállásoknál
szükségszerűen jelentkező költségnövekedést
• szervezeti ellenállás az erősebb együttműködést igénylő megoldásokkal
szemben
• az informatikai fejlesztések nem alkalmazkodnak a szervezési
igényekhez, hanem diktálják azokat
8. ábra: A Stratégia SWOT-elemzése
2.5.3.3. A Stratégia jövőképe és célrendszere
A Stratégia jövőképe a következő:
„Célunk, hogy 2020-ra a magyar közigazgatás szervezetten, következetes és átlátható intézményi
struktúrában, korszerű és ügyfélbarát eljárásrenddel, mindenki számára elérhetően; professzionálisan,
nemzeti hivatástudattal rendelkező, szakmailag felkészült, etikus és motivált személyi
állománnyal, modern szervezeti keretek között; és költséghatékonyan, a lehető legkisebb adminisztratív
teherrel, versenyképes szolgáltatási díjakkal és rövid ügyintézési határidőkkel működjön,
azaz létrejöjjön az emberek bizalmát élvező SZOLGÁLTATÓ ÁLLAM.”
A jövőkép alapján tehát az átfogó cél a szolgáltató állam modelljének megvalósítása. Ennek
megfelelően három általános alcél került meghatározásra:
• PROFESSZIONÁLIS – legyenek megbízhatók: a szervezeteknek úgy kell működniük,
hogy kiszámíthatóságukkal és jogszerűségükkel, a közszolgálatot ellátó munkatársaknak
pedig úgy kell dolgozniuk, hogy szakmai tudásukkal és etikus magatartásukkal az állami
működés iránti bizalom alapkövei legyenek.
• KÖLTSÉGHATÉKONY – szolgáltassanak versenyképesen: a szervezeteknek úgy kell
működniük, hogy a felhasználóknak – az adófizetőknek és az ügyfeleknek – biztosítsanak
nemzetközi összehasonlításban versenyképes szolgáltatást. Vagyis működjenek költségtakarékosan;
olyan eljárási díjakat és illetékeket kérjenek, valamint olyan eljárási határidőkkel
dolgozzanak, melyek a magyarországi felhasználók számára előnyösek; szolgáltassanak a
polgárok, a közösségek és a gazdasági szereplők számára költséghatékony és elérhető közKÖZIGAZGATÁSI
ALAPVIZSGA
126
szolgáltatásokat, melyek segítségével azok hozzáadott értéket termelhetnek.
• SZERVEZETT – legyenek ügyfélközpontúak: működésük során úgy képviseljék a közérdeket,
hogy ne okozzanak felesleges terheket az ügyfeleknek, hanem segítsék a munkájukat.
A szervezetek menedzsmentjének fő szempontja a felhasználói elégedettség maximalizálása,
korszerű és optimális működés elérése és fenntartása által. A szolgáltatás társadalmi költségét
kell minimalizálni, ahol nem csak maga a pénzben megjelenő költség, de az ügyfelek
egyéb terhelése is figyelembe veendő.
Az alcélok megvalósítása érdekében négy intézkedést (beavatkozási területet) nevesít a Stratégia:
• a szolgáltató közigazgatás szervezési feltételeinek fejlesztése;
• a közigazgatás emberi erőforrás gazdálkodásának fejlesztése;
• a közszolgáltatások színvonalának javítása;
• az elektronikus támogatások fejlesztése („Digitális Állam” felépítése).
9. ábra: A Stratégia célrendszere és intézkedései
2.5.3.4. A Stratégia beavatkozási területei, intézkedései
2.5.3.4.1. A szolgáltató közigazgatás szervezési feltételeinek fejlesztése
A szervezési feltételek fejlesztésén belül a Stratégia 4 alintézkedést fogalmaz meg:
• a központi közigazgatási szervezetrendszer működési hatékonyságának növelése,
• a területi államigazgatás fejlesztése és ésszerűsítése,
• az önkormányzatok szervezési feltételeinek fejlesztése, •
• hely- és időfüggetlen közigazgatási szolgáltatások fejlesztése.
A központi közigazgatási szervezetrendszer működési hatékonyságát (1) a központi államigazgatási
szervek földrajzi elhelyezkedésének felülvizsgálata és a középirányító szervek összevonása, (2) az
eredményorientált tervezés, ellenőrzés, értékelés és nyomon követés módszertanainak elterjesztése
és alkalmazása, (3) a közigazgatási folyamatok optimalizálása, valamint (4) a jogszabályok és
127
2. Modul : Közigazgatási alapismeretek
eljárások ésszerűsítése, a dereguláció és a jogérvényesítés hatékonyságának növelése révén kívánja
javítani a Stratégia.
A területi államigazgatás fejlesztése és ésszerűsítése érdekében (1) az intézményrendszer szervezeti
megerősítését, (2) a területi államigazgatási intézményrendszer még különálló elemei vonatkozásában
átfogó integrációt, (3) az „ideális járás” kialakítását, (4) a kormányablakok hálózatának
továbbfejlesztését, illetve (5) a közfeladatok határmenti kooperációk, európai területi társulások,
transznacionális együttműködések keretében történő ellátásának bővítését valósítják meg a tervek
szerint a 2014–2020 közötti időszakban.
Az önkormányzatok szervezési feltételeinek fejlesztése terén a Stratégia elsősorban a belső folyamatok,
az ügyfélkapcsolatok színvonalának, minőségének javítását tűzte ki célul.
Végezetül fontos elem a hely- és időfüggetlen közigazgatási szolgáltatások fejlesztése, amely az
ügyintézést támogató rendszerek fejlesztésén, illetve az elektronikus ügyintézés ügyféloldali lefedéséhez
szükséges kiegészítő fejlesztések révén valósulhat meg.
2.5.3.4.2. A közigazgatás emberierőforrás-gazdálkodásának fejlesztése
Az emberierőforrás-gazdálkodás fejlesztésén belül a Stratégia 3 nagy területet, alintézkedést fogalmaz
meg:
• az emberierőforrás-gazdálkodás egyes funkcióinak továbbfejlesztését,
• a közszolgálati életpályamodell fejlesztését, valamint
• az önkormányzati emberierőforrás-gazdálkodás fejlesztését.
Az emberierőforrás-gazdálkodás egyes funkcióinak továbbfejlesztése vonatkozásában kiemelt
beavatkozási területnek minősül (1) a szabályozási környezet javítása, (2) az alapvető HR-funkciók
fejlesztése, (3) a közszolgálati rendszerirányítás (integrált személyügyi rendszerek), valamint (4) az
integritásirányítási rendszer humán szempontú továbbfejlesztése.
A közszolgálati életpályamodell fejlesztése már a Magyary Programban is megfogalmazott, nagy
jelentőséggel bíró intézkedéscsomag, amelynek keretein belül számos beavatkozást irányoz elő a
stratégia. Így sor kerül majd (1) az utánpótlás, toborzás és kiválasztás rendszerének fejlesztésére, (2)
a munkaköralapú rendszer teljes körű kiépítésére, (3) egyénre szabott karriermenedzsment megteremtésére,
(4) az ösztönzőelemek rendszerszintű menedzsmentjének kiépítésére, (5) a közszolgálati
szolgáltatások fejlesztésére is, valamint (6) a tisztviselői elkötelezettség megerősítését szolgáló
intézkedésekre. A Stratégia magában foglalja (7) a 2013-ban létrehozott továbbképzési rendszer
továbbfejlesztését, és (8) a vezetői kompetenciafejlesztés eszközeinek bővítését.
Az önkormányzati emberi erőforrás gazdálkodás fejlesztését az önkormányzati HR-funkciók
fejlesztésével és a személyi állomány fejlesztésével kívánja elérni a Stratégia.
2.5.3.4.3. A közszolgáltatások színvonalának javítása
A közszolgáltatások színvonalának javítását három alintézkedés keretében kívánja megvalósítani a
Stratégia:
• az állam vagy az önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatások szervezési feltételeinek
javítása,
• a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó bürokrácia csökkentése,
• elektronikus ügyintézést támogató szolgáltatások biztosítása a közszolgáltatások egyéb területén.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
128
Az állam vagy az önkormányzatok által nyújtott közszolgáltatások szervezési feltételeinek javítása
alintézkedés részeként sor kerül (1) a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó szervezetrendszer hatékonyabbá
tételére, (2) a közszolgáltató szervezetek menedzsmentjének, szolgáltatási minőségének
és kapacitásának átfogó fejlesztésére, valamint (3) a közszolgáltató szervezetek tudásbázisának és
nyomon követésének fejlesztésére.
A közszolgáltatásokhoz kapcsolódó bürokráciacsökkentés keretében megvalósul (1) a közszolgáltatásokhoz
kapcsolódó élethelyzetekhez tartozó ügyek egyszerűsítése, valamint (2) az egységes és
összehasonlítható módszertanon alapuló ügyfélelégedettség-mérés bevezetése. Az azonos közszolgáltatást
nyújtó szolgáltatók ügyfél-elégedettséggel kapcsolatos eredményeinek összehasonlíthatóságát
egyrészről a központi módszertan alapján kidolgozott ügyfélkarták, másrészről a szintén
központilag kidolgozott módszertan alapján mért ügyfél-elégedettség teszi lehetővé.
Az elektronikus ügyintézést támogató szolgáltatások biztosítása tekintetében a Stratégia arra
alapoz, hogy noha a jelenleg folyó fejlesztések alapvetően a közigazgatás igényeinek kielégítésére
szolgálnak, kis fejlesztéssel azonban igen jelentős támogatást tudnak nyújtani a közszolgáltatások
számára is.
2.5.3.4.4. Digitális Állam felépítése
A Stratégia kiemelten fontos célja az e-közigazgatás fejlesztése, a Digitális Állam felépítése, a
különböző nyilvántartások és rendszerek integráns, redundanciáktól és hibáktól mentes, együttműködő
hálózatának kialakítása, amely megfelelő biztonságot garantálva, magas szinten és továbbfejleszthető
módon teszi elérhetővé a közigazgatási szolgáltatások biztosítását.
A Stratégia két fő, egymásra épülő fejlesztési területet azonosít:
• adatbázisok összehangolására irányuló fejlesztések,
• az ügyfélközpontú közigazgatás informatikai támogatása.
A digitális állam kialakításával kapcsolatos részletes stratégiai kereteket és gyakorlati tennivalókat
a Digitális Jólét Program (DJP), illetve a Digitális Jólét Program 2.0 című tervdokumentum
tartalmazza.
129
3. Modul : Európai Uniós alapismeretek
3. MODUL: EURÓPAI UNIÓS ALAPISMERETEK
A következő fejezetben áttekintjük az európai integrációs folyamatot, bemutatjuk az Európai
Unió intézményrendszerét, jogrendjének sajátosságait. Az elsajátított ismeretrendszer segítségével
alapismeret szintjén érthetővé válik az uniós jogi terminológia, az uniós jog, valamint a magyar
jogrendszer egymáshoz való viszonya.
3.1. ALMODUL: AZ EURÓPAI UNIÓ FEJLŐDÉSE ÉS
INTÉZMÉNYRENDSZERE
3.1.1. AZ EURÓPAI INTEGRÁCIÓ RÖVID TÖRTÉNETE
(PÁRIZSTÓL LISSZABONIG)
Az európai egységgondolat több évszázados filozófiai és politikatudományi előzményeit követően a
XX. század második fele érlelte meg egyértelműen a helyzetet a jelenleg létező európai integrációs
szervezetek és intézmények kialakulása és kiépülése előtt.
A II. világháború szörnyű pusztítása és ennek következtében az európai országok nagy részének
kimerülése, elszegényedése ráébresztette az akkori politikusokat arra, hogy a kontinensnek a
sanyarú helyzetből való kilábalás érdekében tartós békére van szüksége, ugyanis csak ez garantálhatja
a földrész lakosainak jólétét és az országok hosszú távú fejlődését. Ennek érdekében kerültek
kidolgozásra a gazdasági–politikai integráció lépcsőfokai, amelyre alapozva váltották valóra az
európai integrációs folyamatot kezdetben jórészt francia és német politikusok.
A II. világháború európai eseményei befejeződésének ötödik évfordulóján, 1950. május 9-én az
úgynevezett Schuman-nyilatkozattal vált lehetővé az, hogy több kísérletet követően 1951-ben hat
nyugat-európai ország, nevezetesen Belgium, Hollandia, Luxemburg, Olaszország, Franciaország
és az NSZK (az úgynevezett Hatok) Párizsban létrehozza az első európai integrációs szervezetet, az
Európai Szén- és Acélközösséget (hétköznapi nevén Montánunió, rövidítve ESZAK).
Az ESZAK elsődleges célja az volt, hogy a hadiipar szempontjából kiemelt jelentőséggel bíró széntermelést
és acélipart egy új, soha korábban nem létező, tőlük lényegében független, szupranacionális
(nemzetek feletti) szervezetre bízzák, megakadályozva ezzel egy újabb háború kitörését a
kontinensen úgy, hogy egyúttal biztosítsák az ágazat fejlődését.
Az ESZAK működőképességén felbuzdulva a Hatok 1957-ben Rómában újabb két közösséget
hoztak létre, egyfelől az Európai Gazdasági Közösséget (EGK), valamint az Európai
Atomenergiaközösséget (EURATOM). (A szakirodalom az EGK és az EURATOM létrehozásáról
szóló szerződéseket Római Szerződéseknek nevezi.) Az előbbi képezi a gerincét lényegében az
európai gazdasági–politikai integrációnak, míg az utóbbi az atomenergia biztonságos és békés célú
felhasználása érdekében jött létre.
Mivel az integrációs folyamat működőképesnek bizonyult, hamarosan a Hatokon kívüli európai
országok is jelezték a szervezetekhez való csatlakozási szándékukat. Közép-Európa keleti felének
országai (beleértve Magyarországot is), valamint Kelet-Európa egésze a rendszerváltásokig el volt
zárva az európai integráció lehetőségétől.
Az első kibővülésre 1972-ben (a csatlakozási szerződések 1973-tól hatályosak) az Egyesült
Királyság, Írország, valamint Dánia csatlakozásával került sor („Kilencek”).
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
130
Ezt követte 1981-ben Görögország belépése („Tízek”), majd 1986-ban Spanyolország és Portugália
csatlakozása („Tizenkettek”). Az 1989/1990-es évek közép- és kelet-európai eseményei újabb
kihívást jelentettek az Európai Közösségek számára (1990-ben az NDK lényegében beolvadt az
NSZKba), melynek hatására a tizenkét tagállam ismételten újragondolta az európai integráció
helyzetét.
Az újabb reformnak köszönhetően az 1992. évi Maastrichti Szerződéssel létrehozták az Európai
Uniót, és egyúttal módosították a Római Szerződést. 1995-ben újabb három ország csatlakozott –
immáron az EU-hoz –, mégpedig Svédország, Finnország és Ausztria. Részben emiatt ismételten
sor került az európai integráció korrekciójára, amit az 1997. évi Amszterdami Szerződésben tettek
meg (1999-től hatályos).
2004. május 1-jén minden addiginál több, tíz ország csatlakozott az Európai Unióhoz: Magyarország,
Csehország, Szlovákia, Lengyelország, Szlovénia, Málta, Ciprus, Észtország, Lettország, Litvánia
(„Huszonötök”).
2007-ben került sor az Európai Unió következő kibővülésére, amikor Románia és Bulgária is
csatlakozott a szervezethez („Huszonhetek”). Ugyancsak 2007-ben fogadták el az Európai Unió
mindennapjait jelenleg rendező módosításokat a Lisszaboni Szerződéssel (2009-től hatályos). 2013.
július 1-jén Horvátország is csatlakozott a szervezethez, ezzel a tagállamok száma huszonnyolcra
emelkedett. („Huszonnyolcak”).
2016 júniusában az Egyesült Királyságban népszavazást tartottak az ország EU-tagságának fenntartásáról,
amelyen a kilépést támogatók kerültek többségbe. A kilépési folyamat 2017 márciusában
indult meg, és a zökkenőkkel terhelt tárgyalási folyamat eredményeképpen az Egyesült Királyság
közel fél évszázados tagság után 2019. március végén valószínűleg ki fog lépni az Európai Unióból.
A Lisszaboni Szerződés – többek között – megszüntette az Európai Unió addigi pillérrendszerét, és
az EU-t jogi személlyé tette. 1993 és 2009 között az Európai Unió három úgynevezett pillérre épülve
működött. Az első pillér szupranacionális elven szerveződött, és tulajdonképpen az úgynevezett
Európai Közösségeket jelentette.
Az Európai Közösségek három szerveződést, nevezetesen az EGK jogutódjának számító Európai
Közösséget (EK), az EURATOM-ot és a 2002-ben az EK-ba olvadó ESZAK-ot foglalták magukban.
A kormányközi elven működő második pillér a Közös Kül- és Biztonságpolitikát, míg a szintén
klasszikus államközi felépítésű harmadik pillér a Bel- és Igazságügyi Együttműködés, 1999-től
a Büntetőügyekben folytatott Rendőrségi és Igazságszolgáltatási Együttműködés ügyeit takarta.
3.1.2. AZ EURÓ, AZ EURÓÖVEZET ÉS A MONETÁRIS UNIÓ.
NYELVI REZSIM AZ EURÓPAI UNIÓBAN ÉS AZ EU JELKÉPEI
A Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) kialakításának tervei az 1990-es évek elején születtek meg.
Ennek alapján a GMU megvalósításának folyamatában rögzítették a monetáris unióban részt vevő
országok valutája és az euró közötti arányokat, és 2002. január 1-jétől az egységes valuta – az euró
– megjelent a készpénzforgalomban is, és jelenleg 19 uniós tagállamban törvényes fizetőeszköz.
Ezek az országok alkotják az úgynevezett eurózónát, más néven az európai valutauniót.
Az Európai Unió nyelvhasználatának rendje szerint az Unió intézményeinek jelenleg 24 hivatalos
és munkanyelve van, közöttük természetesen a magyar nyelv is. Amennyiben bármelyik tagállam
vagy tagállam joghatósága alá tartozó személy úgy dönt, hogy az Unió intézményeihez magyar
vagy bármely más hivatalos EU-s nyelven fordul, úgy azok kötelesek arra a megkeresés nyelvén
válaszolni. Ezenkívül a rendeleteket és egyéb általánosan alkalmazandó dokumentumokat, valamint
az Európai Unió Hivatalos Lapját is valamennyi hivatalos és munkanyelven közzé kell tenni.
131
3. Modul : Európai Uniós alapismeretek
Az EU intézményeiben használt munkanyelvekkel kapcsolatban elmondható, hogy az angolnak
elsődleges, de a francia nyelvnek is kiemelkedő jelentősége van a napi ügyvitel során.
Az Európai Unió legfontosabb hivatalos jelképei a lobogó, a himnusz, az Európa-nap és a jelmondat.
Az Európai Unió lobogója a kék eget, a 12 csillag pedig a tökéletességet és a teljességet, a népek
közötti szolidaritást és harmóniát szimbolizálja.
Az Európai Unió himnusza 1985 óta Friedrich Schiller „Örömódája” Ludwig van Beethoven zenéjével
(IX. szimfónia). A felsoroltak mellett létezik az Európa-nap, amely május 9-ére esik (Robert
Schuman 1950. május 9-én benyújtott nyilatkozata alapján). Végül meg kell említeni az EU jelmondatát
is, amely így hangzik hivatalosan: „Egyesülve a sokféleségben”.
3.1.3. AZ EURÓPAI UNIÓ INTÉZMÉNYRENDSZERE
Az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban mint EUSz is) – ami lényegében az 1992. évi
Maastrichti Szerződés többször módosított szövegét és struktúráját jelenti – hatályos szövegezése
szerint az Unió saját intézményi kerettel rendelkezik, amelynek egyúttal célja az Unió értékeinek
érvényesítése és célkitűzéseinek előmozdítása.
Az Európai Uniónak jelenleg hét úgynevezett intézménye van, ezek a következők:
• Európai Parlament;
• Európai Tanács;
• Tanács;
• Európai Bizottság;
• Európai Unió Bírósága;
• Számvevőszék;
• Európai Központi Bank.
Az Európai Uniónak ezenkívül vannak tanácsadó szervei és egyéb intézményei is, amelyeket összefoglalóan
„egyéb intézmények” néven tárgyalunk.
A következőkben bemutatjuk az egyes intézményeket és azok egymáshoz való viszonyát.
3.1.3.1. Az Európai Parlament (EP)
Az Európai Parlament az Európai Unió egyetlen, az európai polgárok által közvetlenül választott
intézménye. Az Európai Parlament székhelye Strasbourg. Az EP fő feladata, hogy képviselje az
Unió polgárainak érdekeit az uniós döntéshozatalban, és felügyelje az EU intézményeinek demokratikus
működését. Az EP az uniós döntéshozatal nagy részében a Tanáccsal közösen hoz döntéseket,
alkot jogszabályokat, így egyre inkább tekinthető a Miniszteri Tanács melletti társ-döntéshozó,
társ-jogalkotó szervnek.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
132
Az Európai Parlament tagjainak létszáma – az elnököt nem beleértve – legfeljebb 750 fő lehet.
A tagállamok képviselete a népesség számához viszonyítva arányosan lett meghatározva, ennek
alapján egyetlen országnak sem lehet 96-nál több és 6-nál kevesebb képviselője. Magyarország
jelenleg 21 mandátummal rendelkezik az EP-ben. Az Európai Parlament tagjait az Unió polgárai
választják:
• közvetlen és általános választójog alapján;
• szabad és titkos választásokon;
• ötéves időtartamra;
• arányos (listás) választási rendszerben.
Az európai választásokon minden választókorú uniós polgár választhat és választható.
Uniós polgár ugyanis csak az lehet, aki már valamelyik tagállam állampolgárának minősül, így az
uniós polgárság „csak” kiegészíti és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot. Ennek megfelelően
minden magyar állampolgár uniós polgár is egyúttal.
Az uniós polgárok – egyebek mellett:
• jogosultak a tagállamok területén szabadon mozogni és tartózkodni;
• a lakóhelyük szerinti tagállamban választók és választhatók az EP- és az önkormányzati
választásokon;
• jogosultak más EU-s tagállam diplomáciai és konzuli hatóságának védelmét igénybe venni
olyan országokban is, ahol az állampolgárságuk szerinti országnak nincs, egy másik uniós
tagállamnak ellenben van képviselete;
• „európai polgári kezdeményezés” keretében uniós jogszabály megalkotására vonatkozó javaslat
megtételét indítványozhatják az Európai Bizottság számára;
• ezenkívül az uniós polgárok bármilyen ügyben jogosultak petíciót benyújtani az Európai
Parlamenthez;
• bármelyik hivatalos nyelven fordulhatnak az EU intézményeihez, akik kötelesek arra ugyanazon
nyelven válaszolni;
• az uniós polgárt megilleti még a megfelelő ügyintézéshez való jog az EU intézményeivel
való kapcsolatban, ami részrehajlás nélküli, tisztességes és ésszerű határidőn belül történő
ügymenetet jelent, de magában foglalja az EU kártérítési felelősségét is.
A választások után a képviselők nem országok szerint tagozódva végzik munkájukat az Európai
Parlamentben, hanem hasonló politikai értékek mentén szerveződött képviselőcsoportokba (frakciókba)
tömörülnek. Az Európai Parlament tagjai a szabad mandátum elve alapján tevékenykednek,
vagyis senki által nem utasíthatók, és mentelmi jogot élveznek.
Az EP-képviselők tagjaik közül 2 és fél éves (megújítható) időtartamra megválasztják az intézmény
elnökét és tisztségviselőit. A Parlament tisztségviselőinek minősülnek – az elnök mellett –
a tizennégy alelnök és az öt quaestor. Az elnök és az alelnökök együttesen alkotják a Parlament
Elnökségét, amelynek ülésein tanácsadó minőségükben a quaestorok is részt vesznek.
A quaestorok a képviselőket közvetlenül érintő pénzügyi és igazgatási feladatokat látnak el, így
például döntenek a belépőkártya-igénylésekről, meghatározzák a képviselők által alkalmazható
asszisztensek számát, és nyilvántartást vezetnek az EP-tagokról, amelyben kitérnek az adott személyek
jövedelmi viszonyaira is.
A Parlament tisztségviselőit a képviselők saját soraikból választják titkos szavazással, amelynek
során tekintettel kell lenni a tagállamok és a politikai nézetek méltányos képviseletére.
133
3. Modul : Európai Uniós alapismeretek
A nyilvános plenáris ülések mellett – a nemzeti parlamentek működéséhez hasonlóan – hangsúlyos
szerepe van a szélesebb közvélemény számára kevésbé látható – bár főszabályként nyilvános –
bizottsági munkának.
Az EP-ben léteznek:
• állandó bizottságok;
• különbizottságok (a különbizottságok a rendkívüli problémák kezelésére jönnek létre, megbízásuk
időtartama legfeljebb 12 hónap);
• vizsgálóbizottságok (az uniós jog megsértése vagy helytelen alkalmazása esetén állítja fel az
EP), valamint
• az egyes testületeken belül albizottságok is létrehozhatók.
A jelenlegi EP-ben működő állandó bizottságok – egyébként gyakran változó – száma húsz feletti.
Az állandó bizottságok közül talán a legfontosabb szerepe a Külügyi Bizottságnak (AFET),
az Állampolgári Jogi-, Bel- és Igazságügyi Bizottságnak (LIBE), a Költségvetési Bizottságnak
(BUDG) és az Alkotmányos Ügyek Bizottságának (AFCO) van.
A bizottságokban minden képviselőcsoportnak lehetősége van arra, hogy tagjai közül egy úgynevezett
koordinátort nevezzen ki, akinek kettős feladata van: egyrészt a bizottsági konszenzus kialakításának
elősegítése, másrészt a képviselőcsoport érdekeinek megjelenítése. A bizottsági tagok
minden felmerülő bizottsági ügy vitelére választanak egy jelentéstevőt, akinek az adott ügy menedzselése
a feladata.
3.1.3.2. Az Európai Tanács
Az Európai Tanács (EiT) – ami nem keverendő össze sem a következő pontban részletezett
Tanáccsal, sem pedig az Európai Uniótól különböző európai nemzetközi szervezettel, az Európa
Tanáccsal – az Európai Unió legmagasabb szintű politikai döntéshozó szerve, amely a tagállamok
állam-, illetve kormányfőiből áll – az adott ország alkotmányos berendezkedésétől függően –, és
félévente legalább két alkalommal ülésezik, de rendkívüli ülésre is összehívható.
Az Európai Tanács nagy horderejű, stratégiai kérdésekben dönt, valamint meghatározza az EU általános
politikai irányvonalát. Az intézmény a tagállamok közötti kompromisszumok megkötésének
is színtere.
Az intézményben a legtöbb országot – így Magyarországot is a kormányformának megfelelően
– a kormányfő képviseli. Az Európai Tanácsnak tagja továbbá a két és fél éves időtartamra az
EiT által minősített többséggel megválasztott állandó elnöke – megbízatása egy alkalommal
megújítható – és az Európai Bizottság elnöke, munkájában részt vesz ezenkívül az Unió külügyi és
biztonságpolitikai főképviselője is.
Az Európai Tanács elnöke nem tölthet be semmilyen nemzeti megbízatást, legfontosabb feladatköreit
ellátva elnököl és vezeti az EiT üléseit, erőfeszítéseket tesz az intézményen belüli kohézió
és konszenzus megteremtésére, valamint ellátja az Unió külső képviseletét a közös kül- és biztonságpolitikához
tartozó ügyekben. Az EiT elnöke ezenkívül minden ülést követően köteles jelentést
benyújtani az Európai Parlamentnek.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
134
Az Európai Tanács nem lát el jogalkotási feladatokat, de meghatározza az EU általános politikai
irányait és prioritásait. Munkája során – amelyet saját Főtitkársága segít – főszabályként konszenzussal
dönt, kivéve, ha a Szerződések ettől eltérően rendelkeznek. Az Európai Tanácsban a hazánk
képviseletét ellátó miniszterelnököt ebbéli funkcióinak ellátásában a Miniszterelnökség, illetve a
minisztériumok (főként a Külügyminisztérium) segítik és készítik fel.
3.1.3.3. A Tanács
Az Európai Unió Tanácsa a társjogalkotónak minősülő Európai Parlament mellett az Unió legfontosabb
jogalkotó intézménye. Az intézmény másik (a Szerződésekben is szereplő) hivatalos elnevezése
a Tanács, amelyet a köznyelv is előszeretettel használ. Azonban – mivel a Tanács szakterületek
szerint különböző formációkban ülésezik, ahol a tagállamok hatáskörrel rendelkező miniszterei
képviselik hazájukat –, az intézmény nem hivatalos neve a legkifejezőbb; Miniszterek Tanácsa.
Székhelye, ahol üléseinek többségét tartja, Brüsszel.
Minden tanácsi formációnak létezik nem hivatalos és a gyakorlatban széleskörűen ismert és alkalmazott
elnevezése, és ismertetésük során zárójelben megadjuk a magyar terminológiában használt
rövidített elnevezésüket is.
A formációik listáját az Európai Tanács határozza meg minősített többséggel, de létezik két tanácsi
formáció, amely kiemelt jelentőségéből adódóan nevesítve lett a Szerződésekben, mégpedig az
Általános Ügyek Tanácsa (ÁÜT) és a Külügyek Tanácsa (KÜT).
Az Általános Ügyek Tanácsának tagjai többnyire a tagállami kormányok Európa-ügyi miniszterei,
míg a Külügyek Tanácsa általában a külügyminiszterek részvételével ülésezik. Magyarországot az
Általános Ügyek Tanácsában a Miniszterelnökség, míg a Külügyek Tanácsában a Külgazdasági és
Külügyminisztérium képviseli. Az említett két konfigurációval együtt jelenleg tíz tanácsi formáció
létezik, amelyek a következők:
Az egyik legfontosabb a G azdasági é s P énzügyi T anács (ECOFIN), amely egyike a legrégebbi
tanácsi formációknak, és havonta legalább egy alkalommal ülésezik. Magyarországot a
Pénzügyminisztérium élén álló tárcavezető képviseli a testületben.
Az ECOFIN legfontosabb feladata a gazdaságpolitikai koordináció megvalósítása és a tagállamok
költségvetési politikáinak figyelemmel kísérése. Ezenkívül az ECOFIN hozza meg az euróra
vonatkozó döntéseket is, ilyen esetekben azonban kizárólag az euróövezethez tartozó tagországok
képviselői vesznek részt a szavazásban.
A bel- és igazságügyi együttműködésre vonatkozó jogalkotás és döntéshozatal egy másik tanácsi
formáció, jelesül a Bel- és Igazságügyi Tanács (BIÜT) feladata. Magyarországot ebben a tanácsi
konfigurációban belügyi napirendeknél a mindenkori belügyminiszter, igazságügyi kérdéseknél
pedig az igazságügyi miniszter képviseli. A BIÜT ülései általában kétnaposak, ahol első nap
belügyi, a második nap pedig igazságügyi témaköröket tárgyalnak a miniszterek. A BIÜT általában
havonta egyszer ülésezik.
Sokrétű és összetett kérdésekkel foglalkozik a Foglalkoztatási, Szociálpolitikai, Egészségügyi és
Fogyasztóvédelmi Tanács (EPSCO). Az EPSCO-ban a magyar képviseletet az Emberi Erőforrások
Minisztériuma vagy a Pénzügyminisztérium biztosítja a portfóliótól függően miniszteri vagy
államtitkári szinten.
A Versenyképességi Tanács (VKT) nevéből is adódóan az EU működése szempontjából kiemelkedően
fontos versenyképességi kérdéseket (belső piac, ipar stb.) tárgyal. Hazánkat ebben a formációban
szintúgy a Pénzügyminisztérium képviseli.
135
3. Modul : Európai Uniós alapismeretek
Nem elhanyagolható jelentőségű a Közlekedési, Távközlési és Energiaügyi Tanács (TTE) szerepe
sem, amelyben Magyarországot az Innovációs és Technológiai Minisztérium vezetője reprezentálja.
A Mezőgazdasági és Halászati Tanácsban (AGRIFISH) Magyarországot az Agrárminisztériumot
vezető miniszter képviseli.Az AGRIFISH foglalkozik – egyebek mellett – az EU közös agrárpolitikájának
működtetésével kapcsolatos kérdésekkel.
Ugyanígy egyre növekvő jelentősége van a Környezetvédelmi Tanácsnak (ENV), ebben a formációban
is az Agrárminisztérium képviseli Magyarországot, mégpedig államtitkári szinten.
Végül meg kell említeni az Emberi Erőforrások Minisztériuma (EMMI) kompetenciáit érintő
Oktatási, Ifjúsági, Kulturális és Sportügyi Tanácsot (EYCS), amelyben általában az adott szakterületért
felelős államtitkár jeleníti meg a magyar érdekeket.
A tanácsi munka szakmai előkészítése úgynevezett munkacsoportokban zajlik, amelyek a tagállamok
szakértőiből – általában a megfelelő szakmai kompetenciákkal rendelkező minisztériumi
kormánytisztviselőkből és/vagy a brüsszeli állandó képviseletek diplomatáiból – állnak.
Az aktuális ügyek mennyiségéhez igazodóan folyamatosan változó, de általában százötven-kétszáz
körüli számban működő tanácsi munkacsoportokban lehetőség van arra, hogy a tagállamok szakértői
szinten vitassák meg az egyes uniós előterjesztéseket, beleértve az EU jogszabálytervezeteit,
jelentéseket és összességében minden, az adott területhez tartozó kérdést.
Minden kérdéskörnek úgynevezett dossziéja van, amelyet tagállami dossziéfelelősök gondoznak,
akik az átlagosnál jobban el tudnak mélyülni az azzal kapcsolatos problémák tanulmányozásában.
Amennyiben az adott tanácsi munkacsoportban egy kérdéssel kapcsolatban megszületett a döntés,
úgy az ügy eggyel feljebb, az úgynevezett COREPER-szintre kerül. A COREPER113 – magyarul az
Állandó Képviselők Bizottsága – két formációban, COREPER II. és COREPER I. néven ülésezik,
és lényegében a miniszteri összetételű Tanács előtti utolsó, egyszerre szakmai és politikai szintű
fórumot jelenti.
Ehelyütt kell röviden szólni a brüsszeli magyar állandó képviselet (ÁK) szerepéről a Magyarország–
Európai Unió viszonyrendszerben. A magyar ÁK – érthető okokból – valamennyi magyar diplomáciai
képviseletünk közül messze a legszélesebb körű profillal rendelkező missziónk, ami ennek
megfelelően a legtöbb alkalmazottat foglalkoztatja. A magyar ÁK valamivel több mint száz diplomatával
és egyéb státusú foglalkoztatottal működik, kivételt jelentett ez alól a magyar soros elnökségi
időszak, amikor a létszám átmenetileg megduplázódott. Az állandó képviseletet a COREPER
II. nagykövet vezeti, de emellett nagyköveti rangban van még az állandó helyettes (COREPER I.
nagykövet) is.
A brüsszeli ÁK és a Miniszterelnökség közöt napi kapcsolat van, diplomatáink rendszeres jelentésekben
számolnak be az elvégzett munkáról, és várják a mandátumot a felmerülő ügyekben.
A brüsszeli ÁK-n a „hagyományos” diplomáciát végző kormánytisztviselők mellett más minisztériumokból
érkezett úgynevezett szakdiplomaták is dolgoznak, akik felett a szakmai irányítást a
kiküldő tárca látja el. Az ÁK munkatársai felelősek a helyszíni kapcsolattartásért és Magyarország
érdekeinek megjelenítéséért, valamint a központi közigazgatás szerveinek naprakész információval
való ellátásáért.
A Tanács intézménye kapcsán szót kell ejtenünk a soros elnökség intézményéről. A Tanács soros
elnöki tisztségét félévenkénti váltásban tölti be egy-egy tagállam. Magyarország történelme során
először 2011 első félévében volt a Tanács soros elnöke. Hazánk Spanyolországgal és Belgiummal
alkotott, másfél éves időtartamra létrejött, úgynevezett „trióban” látta el hat hónapon keresztül a
soros elnöki teendőket, és zárta le a tizennyolc hónapos munkát.
113 Francia betűszó, a Comité des représentants permanents kifejezésből
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
136
Az EU és különösen annak Tanácsa napirendjén szereplő ügyek körülbelül 95 százalékban kötöttek,
és a mindenkori soros elnök tagállam a fennmaradó 5 százalék tekintetében érvényesítheti
azokat a kérdéseket, amelyeket a saját szempontjából fontosnak ítél.
A magyar elnökségi prioritások az emberi tényező köré épültek fel, és négy nagyobb területet
fedtek le:
1) A „Növekedés és foglalkoztatás az európai szociális modell megőrzéséért” elnevezésű kiemelt
ügycsoport égisze alatt Magyarország célja az volt, hogy a világgazdaság megváltozását
előidéző folyamatokból az Unió megerősödve kerüljön ki.
2) A „Polgárbarát Unió” című prioritás fedte le az alapjogok védelmének megerősítését és az
uniós polgárság előtt lévő akadályok fokozatos és szisztematikus lebontását felölelő témaköröket,
az európai Roma Keretstratégiát (a kulturális sokszínűség keretében) és Románia,
valamint Bulgária schengeni övezethez való csatlakozásának szorgalmazását.
3) Az „Erősebb Európa” elnevezésű magyar prioritás – ami egyúttal reflektált elnökségi jelmondatunkra:
„Erős Európa” – ölelte fel a Duna-stratégia kidolgozását, a „Területi Agenda
2020” program elfogadtatását, az energiapolitikát és az élelmiszer-biztonságot.
4) A „Bővítés és szomszédságpolitika” című pont fókuszált Horvátország uniós csatlakozási
tárgyalásainak befejezésére, a Nyugat-Balkán helyzetére, valamint az úgynevezett Keleti-
partnerség továbbvitelére.
3.1.3.4. Az Európai Bizottság (Bizottság)
A brüsszeli székhelyű Európai Bizottságnak (vagy röviden Bizottságnak)
• koordinatív,
• végrehajtási és
• igazgatási feladatai vannak.
A szerkezeti felépítésében mutatott hasonlóságok, valamint főbb funkciói miatt szokás a Bizottságot
az EU kvázi kormányának is nevezni, noha ez a megállapítás nem fedi tökéletesen a valóságot.
Kiemelt feladata a Szerződésekben foglaltak felügyelete, az uniós jogból fakadó kötelezettségek
betartása és betartatása.
További feladatai:
• Az EU kezdeményező és javaslattevő szerve, amely egyben kizárólagos joggal rendelkezik
a jogalkotási javaslatok beterjesztésére a döntéshozó szervek, így a Tanács és a Parlament
elé.
• Végrehajtja az Unió költségvetését.
• Szűk körben jogalkotói hatáskörrel is rendelkezik a Szerződésekben meghatározott területeken.
Az Európai Bizottság a Tanácstól és az Európai Tanácstól eltérően nem kormányközi, hanem
szupranacionális elven működik, azaz az Unió egészét szolgálva az uniós érdekek őreként végzi
feladatait.
A Bizottság hivatali ideje az Európai Parlament ciklusaihoz igazodva öt év.
Az Európai Bizottság elnökét az Európai Tanács – az EP-választások eredményének figyelembevételével
– meghozott javaslatára az Európai Parlament választja meg. Megválasztását követően
a Bizottság elnöke a Tanáccsal közös megegyezésben elfogadja azt a tagállamok kormányai által
javasolt listát, amelyen a Bizottság tagjaivá kinevezni kívánt személyek nevei szerepelnek. Minden
137
3. Modul : Európai Uniós alapismeretek
tagállamnak egy biztos jelölésére van joga, így a bizottsági testület (a biztosok kollégiuma) – beleértve
az elnököt és az alelnököket is – 28 tagú (lesz). Az Európai Bizottságról mint testületről az
Európai Parlament szavaz, majd jóváhagyását követően a Bizottságot az Európai Tanács nevezi ki.
A biztosokkal szemben elvárás az, hogy európai elkötelezettségűek legyenek, és függetlenségükhöz
ne férjen kétség.
Az Európai Bizottság testületileg az Európai Parlamentnek tartozik felelősséggel, valamint az EP
bizalmatlansági indítvány elfogadásával lemondásra kényszerítheti a Bizottságot.
A bizalmatlansági indítvány lehetővé teszi az Európai Parlament számára az Európai Bizottság
demokratikus ellenőrzését; a Bizottságot megbízatásának ideje alatt a Parlamentnek jogában áll
bármely pillanatban visszahívni.
A Lisszaboni Szerződéssel bevezetett módosítások elvileg lehetővé tennék a tagok számának csökkentését,
de könnyen lehet, hogy a tagállamok presztízs okoktól vezérelve ezután is ragaszkodni
fognak az „egy állam, egy biztos” elvéhez. Lényegadó különbség az állami megoldásokhoz képest,
hogy az Európai Bizottságon belül a politikai szintet képviselő biztosok (kvázi miniszterek) alatt
tulajdonképpen nincs államtitkári és helyettes államtitkári szint, ugyanis rögtön a szakmai szintet
képviselő egy vagy több, egymáshoz kapcsolódó szakterületért felelős főigazgatóságok (DG)
következnek, élükön a főigazgatókkal.
A főigazgatóságok igazgatóságokra, az igazgatóságok pedig osztályokra tagolódnak. A tagállami
minisztériumok szakértő tisztviselői és a Bizottság szakemberei között rendszeres és szoros
kapcsolat létezik egy-egy ügy kapcsán.
3.1.3.5. Az Európai Unió Bírósága (EUB)
Az Európai Unió Bírósága (EUB)
• a Bíróságból;
• a Törvényszékből és
• az úgynevezett különös hatáskörű törvényszékekből114 áll.
Az EUB székhelye Luxembourgban található.
A Bíróság tagállamonként egy, a Törvényszék 2016. szeptember 1-jétől negyvenhét, 2019.
szeptember 1-jétől pedig tagállamonként kettő bíróból áll. A Bíróság munkáját tizenegy úgynevezett
főtanácsnok segíti. Ők terjesztik a Bíróság elé a folyamatban lévő ügyekben az indítványokat.
A bírákat és a főtanácsnokokat hatéves időtartamra a tagállamok kormányai nevezik ki közös
megegyezéssel.
Munkájukat pártatlanul végzik, és megbízatásuk megújítható.
Az EUB legfontosabb feladata a jog tiszteletben tartásának biztosítása a Szerződések értelmezése
és alkalmazása során. Az Európai Unió Bírósága dönt a keresettel eléterjesztett ügyekben.
Keresetet a tagállamok, az intézmények, illetve természetes és jogi személyek nyújthatnak be
meghatározott esetekben.
Szintén az Európai Unió Bírósága jogosult eljárni a későbbiekben részletezett előzetes döntéshozatallal
kapcsolatos ügyekben, továbbá a Szerződésekben meghatározott egyéb esetekben.
Fontos megemlíteni, hogy a hagyományos bírósági funkciók mellett az Európai Unió Bírósága
„alkotmánybírósági” feladatköröket is ellát.
114 2005-től 2016 szeptemberéig működött különös hatáskörrel a Közszolgálati Törvényszék, az eurokraták és az uniós
szervek, intézmények közötti jogviták elbírálására. Megszűnésével hatásköreit a Törvényszék vette át.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
138
Ennek bizonyítéka, hogy az EUB kizárólagosan jogosult a Szerződések kötelező érvényű értelmezésére,
és hivatalból vagy kérelemre megvizsgálja a másodlagos joganyagba tartozó legtöbb jogi
aktus jogszerűségét. Amennyiben az EUB a kérdéses jogszabály jogszerűtlenségét állapítja meg,
úgy azt semmisnek nyilvánítja. A Bíróság három- vagy öttagú tanácsokban, kivételes esetekben
pedig 13 tagú nagytanácsban vagy teljes ülésen jár el.
Az Európai Bíróság jogértelmezése, döntései és határozatai az Európai Unió tagállamaiban kötelező
erővel bírnak.
A tagállamokat és az uniós intézményeket meghatalmazottak, más peres feleket pedig ügyvédek
képviselik az eljárásban. Magyar részről az igazságügyi miniszter – a Kormány eljárás tárgya
szerint felelős tagjával együttműködve – látja el a Kormány képviseletét az Európai Unió Bírósága
előtti eljárásokban, koordinálja a képviselet ellátásához szükséges iratok előkészítését, elkészíti a
beadványokat, illetve figyelemmel kíséri az eljárásokat, és gondoskodik az ezekből esetlegesen
következő jogalkotási feladatok meghatározásáról, programozásáról és teljesítésének ellenőrzéséről.
A nemzetközi bírói fórumok mindegyikéhez hasonlóan az Európai Unió Bírósága előtt zajló
eljárás is két szakaszból, egy hangsúlyosabb írásbeli és egy szóbeli részből áll.
3.1.3.6. A Számvevőszék
A luxembourgi székhellyel működő Számvevőszék végzi az Unió pénzügyi ellenőrzését. Ennek
az intézménynek a felépítése – azzal, hogy ebben az esetben nem bírákról, hanem pénzügyi szakemberekről
van szó – szinte tökéletesen megegyezik a Bíróságéval, ezért ennek részletes ismertetésétől
e helyütt eltekintünk, az ott elmondottak megfelelően irányadók. A Számvevőszék legfontosabb
feladata, hogy megvizsgálja az Unió összes bevételre és kiadásra vonatkozó elszámolását,
továbbá az olyan intézményeket, amelyek EU-s forrásokból részesednek.
3.1.3.7. Európai Központi Bank és a Központi Bankok Európai Rendszere
Az Európai Központi Bank (EKB) székhelye Frankfurt am Main. Az EKB-nek különösképpen
az euróövezethez tartozó tagállamok tekintetében van szerepe, mégpedig annyiban, hogy az Unió
monetáris politikáját az Európai Központi Bank – kiegészülve az érintett tagállamok jegybankjaival
a Központi Bankok Európai Rendszere (KBER) keretében – irányítja, vagyis az eurózóna tagországainak
ezen a területen hatáskörük tulajdonképpen nincs. Kizárólagosan jogosult euró kibocsátásának
engedélyezésére. A KBER rendszerében speciális státusszal benne vannak az eurózónához
nem tartozó tagállamok jegybankjai is, igaz az európai valutaunió ügyeiben való döntésekben és
azok végrehajtásában nem vesznek részt.
3.1.3.8. Egyéb intézmények
A Gazdasági és Szociális Bizottság (GSzB) – a Régiók Bizottsága mellett – az EU-intézmények
egyik tanácsadó szerve. A GSzB a Római Szerződések alapján 1957-ben jött létre azzal a céllal,
hogy a különféle gazdasági, szociális érdekcsoportokat bekapcsolják a közösségi döntések előkészítésébe.
A szerv feladata, hogy tanácsokat adjon a Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament
számára, de az EU intézményei bizonyos kérdésekben kötelesek konzultálni a GSzB testületével,
bár véleményüket nem kötelesek figyelembe venni a döntéshozatal során. A jelenleg 350 tagú testület
a munkaadók, a munkavállalók és az egyéb civil szervezetek képviselőiből áll, akiket a tagállamok
javaslatára a Tanács nevez ki minősített többséggel ötéves időtartamra.
139
3. Modul : Európai Uniós alapismeretek
A Régiók Bizottságát (CoR) a Maastrichti Szerződés hozta létre abból a célból, hogy lehetővé
tegyék a települési és területi helyhatóságok számára a konzultációs részvételt az uniós döntéshozatalban.
Tagjait – jelenleg 350 főt – a helyi önkormányzatok demokratikusan választott képviselői
vagy tisztségviselői közül a tagállamok javaslatára a Tanács minősített többséggel nevezi ki ötéves
időtartamra.
Az Ombudsman az Európai Parlament által öt évre megválasztott, Strasbourgban székhellyel
rendelkező jogvédő intézmény. Az Ombudsmanhoz az uniós polgárok, az EU-ban lakóhelylyel
rendelkező személyek, valamint az Európai Unió területén bejelentett irodával rendelkező társadalmi
szervezetek és vállalkozások fordulhatnak, amennyiben nem megfelelő bánásmódban részesültek,
illetve sérelmet szenvedtek az EU intézményei által. Az ombudsman a panaszok alapján
vizsgálatokat folytathat, javaslatokat és ajánlásokat tehet az EU intézményei számára.
3.2. ALMODUL: AZ EURÓPAI UNIÓ JOGRENDSZERE
Az Európai Unió jogrendszere egy belső jogi és nemzetközi jogi, továbbá sajátos elemeket is felmutató,
de valójában egyetlen más rendszerre sem emlékeztető önálló jogrendszert jelent.
3.2.1. AZ EURÓPAI UNIÓ JOGRENDSZERÉNEK SAJÁTOSSÁGAI
ÉS LEGFONTOSABB ELEMEI
Az EU-jog önálló jogágnak minősíthető, igaz, természetszerűleg ösztönzést merít más jogterületekről,
és azokra reflektálva fejleszti tovább saját magát. Annak érdekében, hogy az EU-jog sajátosságai
láthatóvá váljanak, határait világosan rögzíteni kell, és meg kell különböztetni más, rokon
jogágaktól.
Az Európai Unió jogrendszerének sajátosságai az alábbiak:
• Az EU-jog nem azonos azzal, amit általában „Európa-jognak” neveznek, ugyanis míg az
előbbi kizárólag azokat a jogszabályokat takarja, amelyek az Európai Unió tulajdonképpeni
jogrendszerét jelentik, addig az utóbbi ennél tágabb kört jelent, magában foglalva más
európai szervezetek (például az Európa Tanács) joganyagát, valamint az európai regionális
szokásjogot is.
• A Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően már a „közösségi jog” terminust sem
használjuk, helyette az „uniós jog” kifejezés a helytálló.
• Az EU-jog bár helyenként mutat rokon jegyeket belső jogi jogágakkal is, azt mégsem a
nemzeti jogalkotó szervek, hanem jórészt az Európai Unió saját intézményei hozzák létre
sajátos jogalkotási eljárások során. Az EU jogrendjének alanyai maga az Európai Unió –
amelyet a Lisszaboni Szerződés módosítása ismert el elsőként jogi személyként –, az EU
intézményei és szervei, a tagállamok, valamint a természetes és jogi személyek.
Az elengedhetetlenül szükséges bevezető és lehatároló megjegyzéseket követően tisztázni kell,
hogy pontosan mi is minősül EU-jognak. Ennek érdekében most röviden áttekintjük annak jogforrási
rendszerét, kitérve az egyes jogszabálytípusokra, és részletezve azok lényegadó sajátosságait.
A belső jogi jogágakra emlékeztet az – ami a nemzetközi közjogban kis túlzással ismeretlen –, hogy
az EU-jogban létezik jogforrási hierarchia, ami azonban meglehetősen sajátságosan érvényesül.
Az EU jogrendje kettős tagozódású, és ennek megfelelően két átfogó egységből, nevezetesen
elsődleges és másodlagos jogból épül fel. Az alá-fölérendeltségi viszonyrendszerben az elsődleges
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
140
joganyagba tartozó normák a másodlagos joganyagba tartozó jogszabályok „felett állnak”, célszerű
így az előbbi fogalomkör ismertetésével kezdeni a jogrendszer áttekintését.
A legfontosabb elsődleges jogforrások
• Alapító Szerződések: Az EU-jog elsődleges jogrendjébe tartoznak mindenekelőtt – a korábban
már számos alkalommal hivatkozott – Alapító Szerződések: ESZAK, EGK, EURATOM,
illetve ezek módosításai (például Maastrichti Szerződés). A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével
az Alapító Szerződéseket módosították, átnevezték és egységes szerkezetbe
foglalták, nevezetesen az Európai Unióról szóló Szerződést (amelynek tulajdonképpen az
1992. évi Maastrichti Szerződés adja a gerincét) és az Európai Unió Működéséről Szóló
Szerződést (amely pedig az 1957. évi Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Római Szerződés
vázára épül fel) értjük alatta. Az előbbit magyarul hivatalosan EUSzként, az utóbbit
pedig EUMSz-ként rövidítjük.
• Az úgynevezett csatlakozási szerződések és azok mellékletei, így beleértve természetesen
a mások mellett Magyarországgal is megkötött 2003. évi csatlakozási szerződést.
• Alapjogi Charta: az uniós polgárok alapjogait és bizonyos emberi jogokat összefoglaló
doku mentum.
Az elsődleges joganyagba tartozó jogszabályokat, a klasszikus kormányköziség elvének talaján
állva, az érintett tagállamok konszenzussal (teljes egyetértés mellett) módosíthatják vagy helyezhetik
hatályon kívül.
A másodlagos jogforrások – a jogi aktusok
Az elsődleges joggal szemben a másodlagos joganyagba tartozó jogforrásokat az elsődleges
joganyaghoz számított alapító szerződésekkel létrehozott uniós – jórészt a nemzetekfelettiség vagy
más néven a szupranacionalitás alapelvén álló – intézmények alkotják meg, a tagállamoktól
és azok kormányaitól nagyrészt függetlenül, az alapító szerződésekben leírt jogalkotási eljárások
során.
Az Unió hatásköreinek gyakorlása érdekében az intézmények rendeleteket, irányelveket, határozatokat,
ajánlásokat és véleményeket fogadnak el. Jelenlegi elnevezésük szerint ezek az Unió
jogi aktusai.
A rendelet általános hatállyal bír, vagyis minden jogalany (EU, tagállamok, intézmények,
természetes és jogi személyek) számára jogokat és kötelezettségeket állapíthat meg. A rendelet
teljes egészében kötelező, és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban.
Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra nézve kötelező, azonban a
forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja.
A határozat teljes egészében, és amennyiben külön megjelöli a címzettjeit, úgy csak azokra
kötelező.
Az ajánlás címzettjeire nézve bizonyos cselekvési és magatartási szabályokat fogalmaz meg.
A véleményben az EU intézménye álláspontot határoz meg valamely kérdésben.
A másodlagos jogforrásokat úgynevezett jogalkotási eljárások keretében fogadják el, ennek során
legfőképpen az Európai Bizottságnak, az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak van szerepe.
A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta kétféle jogalkotási eljárás létezik: egyfelől az úgynevezett
rendes jogalkotási eljárás, másfelől pedig a különleges jogalkotási eljárás. Mindig
141
3. Modul : Európai Uniós alapismeretek
a Szerződések egyes konkrét rendelkezései határozzák meg, hogy adott feladatkör tekintetében
melyik jogalkotási eljárást kell alkalmazni.
A rendes jogalkotási eljárásban a Bizottság előterjeszti a rendeletre, irányelvre vagy határozatra
vonatkozó jogalkotási javaslatát. Ezt az Európai Parlament és a Tanács meghatározott eljárási rendben,
közösen fogadja el. A rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott jogalkotási aktusokat az
Európai Parlament és a Tanács elnökei írják alá, és azokat az Európai Unió Hivatalos Lapjában ki
kell hirdetni az Unió valamennyi hivatalos nyelvén.
A rendes jogalkotási eljárással szemben a különleges jogalkotási eljárás több típust foglal magában,
amelyek közös jellemzője, hogy az Európai Parlamentnek a rendes jogalkotási eljáráshoz képest
lényegesen szerényebb befolyása van a jogi aktusokra.
3.2.2. ALAPJOGVÉDELEM AZ EURÓPAI UNIÓBAN
Az alapjogok védelme kezdetben nem volt kiemelkedő területe az európai integrációnak, és még ma
is elsősorban tagállami feladat azzal a különbséggel, hogy az uniós jog alkalmazási körében eljárva
minden tagállamnak gondoskodnia kell az uniós mércével mért alapjogok betartásáról.
Az EU ezzel kapcsolatos tevékenységének alapjait az Alapító Szerződések rendelkezéseiben és az
Európai Unió Alapjogi Chartájában lelhetjük meg.
Az EUSz az Unió értékeiként rögzíti az emberi méltóság és az emberi jogok tiszteletben tartását,
beleértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait. Amennyiben valamely tagállam súlyosan és
tartósan megsérti az előbb említett értékeket, így az emberi jogokat is, legvégső esetben az érintett
tagország Szerződésekből eredő jogai felfüggeszthetők.
Az Alapjogi Charta a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira és nemzetközi kötelezettségeire
építve sorolja fel az alapjogokat.
Az Alapjogi Charta alapjogokról, nem pedig emberi jogokról beszél, mégpedig jórészt azért, mert
a benne foglalt jogosultságok az úgynevezett uniós polgárság intézményéhez kötődnek elsősorban,
bár kétségtelenül nem kizárólagosan.
Az Alapjogi Charta megalkotására azért volt szükség, hogy az uniós polgárok emberi jogi védelemben
részesüljenek az EU-val szemben, ezért a Charta címzettjei az Unió intézményei, szervei és
hivatalai, a tagállamok pedig csak annyiban, amennyiben az EU-jogot hajtják végre.
3.2.3. AZ EURÓPAI UNIÓS JOG ÉS A MAGYAR JOG VISZONYA
A magyar jog és az EU-jog kapcsolata már jóval a magyar uniós csatlakozás előtt megkezdődött,
mégpedig – egyebek mellett – az úgynevezett jogharmonizációval, ami időben lezáratlan, végtelen
folyamatot jelent.
A jogharmonizáció jelenti azt a folyamatot, amelynek során a tagállami belső jogrendszerek
összhangba kerülnek az EU-joggal, és ezáltal a nemzeti jogrendszerek közelednek egymáshoz. A
jogharmonizáció legfontosabb uniós jogi eszköze az irányelv (ami az abban meghatározott elérendő
célt tekintve kötelező), ám más EU-s normák is betöltenek ilyen szerepet.
A jogharmonizációs kötelezettség elmulasztása vagy késedelmes teljesítése úgynevezett kötelezettségszegési
eljárást eredményezhet, amely kapcsán legvégső esetben az érintett tagállam átalányös�-
szeg vagy kényszerítő bírság megfizetésére kötelezhető.
Magyarországon a legtöbb jogszabálytervezetet először előzetes egyeztetésre, majd közigazgatási
egyeztetésre bocsátják, és az Igazságügyi Minisztérium minden esetben megvizsgálja az adott
tervezet uniós joggal való összeegyeztethetőségét.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
142
Miniszteri rendeletek esetében létezik egy harmadik szűrő is, amikor úgynevezett kihirdetés előtti
egyetértésre kell megküldeni a rendelettervezetet, de előtte be kell szerezni az igazságügyért
felelős miniszter nyilatkozatát arról, hogy a kihirdetéssel alkotmányossági és uniós jogi szempontból
egyetért. Amennyiben a miniszter egyetértését megtagadja, úgy a javaslatot a válaszlevélben
foglaltaknak megfelelően át kell dolgozni, különben a rendelet nem hirdethető ki.
Szintén a jogharmonizációs kötelezettséggel függ össze, hogy minden ilyen célt is szolgáló magyar
jogszabályt úgynevezett jogharmonizációs záradékkal kell ellátni, amely tartalmazza a konkrét
harmonizációs kötelezettségre vonatkozó információkat, azaz hogy a magyar norma pontosan
melyik uniós jogszabály jogharmonizációját valósítja meg.
Ezenkívül a jogharmonizációs kötelezettséggel kapcsolatban az Igazságügyi Minisztérium egy
– a világhálóról elérhető – úgynevezett jogharmonizációs adatbázist is működtet, ami naprakész
módon tartalmazza a jogharmonizációs kényszert jelentő uniós jogi normákat és azzal kapcsolatban
a magyar jogalkotási feladatokat az első helyi felelős jogalkotó szervek megnevezésével.
Ennek kapcsán ezeknek a szerveknek jogharmonizációs javaslatot kell készíteniük, amiben –
egyebek mellett – fel kell tüntetni:
1) a jogharmonizációs javaslatot készítő minisztériumot;
2) a jogharmonizációs kötelezettséget keletkeztető uniós jogi aktust;
3) az átültetésre nyitva álló határidőt, valamint
4) azt, hogy ezzel összefüggésben mely magyar jogszabályok módosítása vagy esetlegesen
újak elfogadása indokolt.
Az uniós és a magyar jog viszonyrendszere kapcsán meg kell említeni az úgynevezett közvetlen
hatály problematikáját, ami akkor merül fel, ha bizonyos uniós jogszabályok tagállami intézkedések
nélkül hoznak létre jogokat és kötelezettségeket az uniós jog alanyaira nézve.
Az Európai Unió Bírósága megállapította, hogy az uniós jog rendelkezéseinek közvetlen hatálya
megdönthető vélelmet jelent. Ez – egyebek mellett – annyit tesz, hogy az uniós jogszabályok
rendelkezései nemzeti bíróságok és hatóságok előtt felhívhatók. Végül meg kell még említeni
ezzel kapcsolatban az úgynevezett előzetes döntéshozatali eljárást is, amelynek az a célja, hogy a
nemzeti bíróságok és hatóságok jogalkalmazása összhangban legyen az uniós joggal. Amennyiben
valamely tagállam bírósága (ezt a fogalmat az Európai Unió Bíróságának joggyakorlata a hagyományos
bíróságokon túlmenően tulajdonképpen valamennyi olyan állami szervre kiterjesztette, ahol
hatósági döntéshozatal zajlik) előtt a Szerződések vagy más uniós jogi aktusok értelmezése kapcsán
kérdés merülne fel, és úgy ítéli meg, hogy határozata meghozatalához ennek a kérdésnek az eldöntése
szükséges, úgy megkeresheti az EUB-t annak érdekében, hogy az megválaszolja ezt a kérdést.
143
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
Az Alaptörvény kifejezetten rögzíti, hogy általánosan kötelező magatartási szabályt nem csak a szuverén nemzeti
jogalkotó által kibocsátott Alaptörvény és a jogszabályok írhatnak elő, hanem európai uniós tagságunk révén az
Európai Unió joga is. Természetesen ez csak abban az esetben érvényesülhet, amennyiben Magyarország az E)
cikk (2) bekezdése szerint az Alaptörvényből eredő egyes – az Európai Unióhoz való csatlakozásról szóló nemzetközi
szerződés által meghatározott – hatásköreit az Európai Unió intézményei útján gyakorolja.
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény vonatkozásában egy új védendő értéket, egyúttal az uniós jogharmonizáció
korlátját is megállapította: az alkotmányos identitást vagy alkotmányos önazonosságot. Ennek tartalmát
az Alaptörvény egésze, illetve egyes rendelkezései révén bontja ki esetről-esetre, különös figyelemmel a történeti
alkotmány vívmányaira. Tulajdonképpen olyan alkotmányos elvek és intézmények katalógusáról van szó,
amelyek nélkül az Alaptörvény elvesztené nemzeti jellegét. A magyar alkotmányos önazonosság szegletkövei
lehetnek például: a szabadságjogok, a hatalommegosztás, a köztársasági államforma, a közjogi autonómiák tisztelete,
a vallásszabadság, a törvényes hatalomgyakorlás, a parlamentarizmus, a jogegyenlőség, a bírói hatalom
elismerése, a velünk élő nemzetiségek védelme. Ezek az elvek és intézmények a magyar történeti alkotmány
olyan vívmányai, amelyeken az Alaptörvény és az egész jogrendszer nyugszik. Az alkotmányos önazonosságról
nemzetközi szerződéssel sem lehet lemondani, attól csak az önálló államiság végleges megszűnése foszthatja meg
Magyarországot. Ezen úgynevezett identitáskontroll mellett, a szuverenitáskontrollt is feladataként határozta meg
az Alkotmánybíróság, amelynek zsinórmértékét a nemzeti hatalomgyakorlás tényleges érvényesülése, illetve a
közhatalom intézményeinek nemzet általi ellenőrizhetősége képezi [22/2016. (XII. 5) AB határozat].
4. MODUL: GAZDÁLKODÁSI ÉS PÉNZÜGYI ALAPISMERETEK
A következő fejezetben áttekintjük az állam működéséhez kapcsolódó legalapvetőbb gazdasági,
pénzügyi kérdéseket, bemutatjuk az állami bevételek és kiadások körét, az államháztartás felépítését,
szervezetét, valamint működésének szabályait. A fejezet megismerteti a legfontosabb közgazdaságtani,
pénzügyi alapfogalmakat, alapösszefüggéseket, továbbá kitér a költségvetési szervek
működésének bemutatására.
4.1. ALMODUL: PÉNZÜGYI ALAPISMERETEK
A gazdaságpolitika azoknak a céloknak, módszereknek, eszközöknek az összessége, rendszere,
amelyek meghatározzák a gazdasági fejlődés irányát és az ehhez szükséges eszközöket. A gazdaságpolitika
főbb területei a monetáris politika és a költségvetési vagy más néven fiskális politika.
4.1.1. A MONETÁRIS POLITIKA CÉLJA ÉS ESZKÖZRENDSZERE
4.1.1.1. A monetáris politika célja és eszközrendszere
A monetáris politika célja a nemzeti fizetőeszköz értékének megőrzése, a pénzügyi rendszer (hitelintézetek,
pénzügyi vállalkozások) működőképességének, stabilitásának biztosítása, az infláció
mérséklése és a gazdasági növekedés elősegítése. A monetáris politika kialakításában a központi
bank (jegybank) szerepe a meghatározó. E folyamat során figyelemmel kell lenni a gazdaság pénzszükségletére,
ahhoz kell igazítani a pénzkínálatot.
A monetáris politika legfőbb irányítója, a központi bank többféle eszközzel is befolyásolhatja a
gazdaságban lévő pénzmennyiséget:
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
144
• A jegybanki tartalékráta módosítása révén. (A tartalékráta azt mutatja meg, hogy egy kereskedelmi
bank a meglévő betéteinek hány százalékát köteles a központi banknál elhelyezni.)
Ha a ráta növekszik, a bankok kevesebb kereskedelmi banki pénzt képesek teremteni adott
jegybankpénzmennyiség mellett, így a pénzkínálat csökken.
• A központi bank refinanszírozás keretében hitelt nyújt a kereskedelmi bankoknak. (Refinan
szíro záskor egy bank nem saját forrásból finanszírozza a hiteladást, ilyen ügyleteknél másik
banktól vagy a jegybanktól kér hitelt és azt adja tovább.) Ha a hitel drágább vagy elérhető
mennyisége csökken, a kereskedelmi bankoknak jellemzően vissza kell fogniuk kihelyezéseiket,
így a pénzkínálat csökken.
• A jegybanki alapkamat változtatásával ugyancsak befolyásolható a pénzkínálat. Ha az alapkamat
növekszik, a kereskedelmi bankok emelik a hitelek és a betétek kamatát, így a megtakarítási
hajlandóság nő, miközben a hiteligény csökken, vagyis a gazdaságban lévő pénzmennyiség
csökkeni fog.
• Nyílt piaci műveletekkel, azaz deviza vagy értékpapír megvételével, illetve eladásával a
központi bank ugyancsak növelheti vagy csökkentheti a pénzmennyiséget.
Az infláció tartós árszínvonal-emelkedést jelent. Ha nem csupán arról van szó, hogy egy-egy
termék ára növekszik, míg más termékeké csökken, hanem az árak általában növekvő tendenciát
mutatnak, inflációról beszélhetünk. Az infláció nem tévesztendő össze az ársokkal, amely az árak
egyszeri hirtelen megugrását és egy magasabb szinten történő stabilizálódását jelenti.
Az árszínvonal-emelkedés egyben azt is jelenti, hogy a pénz vásárlóértéke folyamatosan csökken.
(Ugyanannyi pénzmennyiségért kevesebb árut lehet vásárolni a boltban.)
Idővel nemcsak a termékek, szolgáltatások, hanem a külföldi fizetőeszköz ára is változik. A hazai
és a külföldi fizetőeszköz egymáshoz viszonyított aránya az árfolyam. Azokban az országokban,
ahol a gazdaságban a külkereskedelem alakulása meghatározó tényező, az árfolyam ingadozása
komoly gondokat okozhat. A jegybank mozgásterét az árfolyamváltozás hatásai is behatárolják. A
hazai fizetőeszköz gyengülésének és erősödésének hatását a következő táblázat mutatja be.
Hazai fizetőeszköz gyengülése Hazai fizetőeszköz erősödése
Hatása egységnyi külföldi fizetőeszköz hazai fizetőeszközben
számolt értéke növekszik
egységnyi külföldi fizetőeszköz hazai fizetőeszközben
számolt értéke csökken
Export, idegenforgalom
Az exportnak és az idegenforgalomnak kedvez,
mivel a külföldi pénznemben számolt eladások
magasabb hazai fizetőeszközben kifejezett bevételt
eredményeznek.
Az export és az idegenforgalom versenyképessége
romlik, mivel az egységnyi külföldi pénznemben
számolt eladások kevesebb hazai fizetőeszközben
kifejezett bevételt eredményeznek.
Import Az import drágul, a kizárólag belföldi piacra termelőkre
nehezedő versenynyomás enyhül.
Az import olcsóbbá válik, a behozatal növekszik,
ami a belföldi piacra termelő hazai cégek számára
kedvezőtlen.
Beruházások A belföldi gazdaságot élénkíti, a beruházásokat
ösztönzi. A belföldi termelést és a beruházásokat visszafogja.
Munkanélküliség A belföldi gazdaság élénkülése csökkentheti a munkanélküliséget.
A belföldi gazdaság visszaesése miatt növekedhet a
munkanélküliség.
Infláció
Az import drágulása miatt növekedhet az infláció,
különösen, ha a behozatal belföldi forrásból nem
pótolható.
Az infláció mérséklődhet, ha az importőrök a hasznot
(a behozatal olcsóbbá válásából adódó költségcsökkenést)
továbbadják.
Adósság A devizában felvett hitelek törlesztése magasabb
összegbe kerül forintba átszámolva.
A devizában felvett hitelek törlesztése alacsonyabb
összegbe kerül forintba átszámolva.
7. táblázat: A hazai fizetőeszköz árfolyamváltozásának hatásai
145
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
4.1.1.2. Adósság
Az adósság hitelviszonyon alapuló tartozások névértéken számítva. Egy ország eladósodottságát
befolyásolja az államháztartás alrendszereinek adóssága, de a lakosság, valamint a vállalatok
eladódottsága is. Nagyon nagy mértékű eladósodás esetén adósságválság alakul ki. Adósságválság
esetén egy ország fizetési mérleg hiánya tartósan nagy, ezért hitelfelvételre kényszerül. Ahhoz, hogy
fizetni tudja kötelezettségeit, a felvett hitelre is mindig újabb hitelt kell felvenni. Az adósságválság
megelőzése érdekében Magyarországon elfogadásra került a Magyarország gazdasági stabilitásáról
szóló 2011. évi CXCIV. törvény. Magyarország pénzügyi sérülékenységének legfőbb forrása a
magas állam adósság. Az Alaptörvény előírja, hogy az államadósságot a GDP 50 százaléka alá kell
csökkenteni. A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény definiálja
az államadósság fogalmát, és szigorúan szabályozza az ennek részét képező önkormányzati adósság
képződésének feltételeit. Az 50 százalékos adósságszint eléréséig olyan adósságcsökkentési
szabályt definiál, ami egyszerű, kizárja a pro-ciklikusságot, automatikusan kezeli az Alaptörvény
azon kitételét, miszerint tartós és jelentős gazdasági visszaesés esetén el lehet tekinteni az adósságcsökkentéstől,
és biztosítja az 50 százalékos adósságmutató elérését belátható időn belül.
4.1.1.3. A pénzügyi közvetítőrendszer működése
A pénzügyi közvetítőrendszer elsődleges feladata, hogy a megtakarítók és a hitelfelvevők között
kapcsolatot teremtsen. Az összekapcsolódás színterét jelentő piacokat két csoportba soroljuk:
az egy évnél rövidebb idejű pénzcserék a pénzpiacon, az egy évnél hosszabb idejű pénzcserék a
tőkepiacon zajlanak. A pénzügyi közvetítőrendszer működésére szigorú szabályozás vonatkozik,
komoly kockázatot jelent ugyanis, hogy az érintett intézmények nem saját pénzeszközeiket, hanem
mások pénzét (a megtakarítókét) adják kölcsön, illetve fektetik be. A Magyar Nemzeti Bank látja el
a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét.
4.1.1.4. Magyar Nemzeti Bank
A Magyar Nemzeti Bank (a továbbiakban: MNB) hazánk központi bankja és a Központi Bankok
Európai Rendszerének, valamint a Pénzügyi Felügyeletek Európai Rendszerének tagja. Az MNB,
valamint döntéshozó szerveinek tagjai feladataik végrehajtása és kötelességeik teljesítése során
függetlenek, nem kérhetnek és nem fogadhatnak el utasításokat a Kormánytól, az Európai Unió intézményeitől
és szerveitől (az Európai Központi Bank kivételével), tagállamainak kormányaitól vagy
bármilyen más szervtől. Az MNB elnöke az Országgyűlésnek beszámolási kötelezettséggel tartozik.
Az MNB elsődleges célja az árstabilitás elérése és fenntartása. Az MNB elsődleges céljának
veszélyeztetése nélkül, a rendelkezésére álló monetáris politikai eszközökkel támogatja a Kormány
gazdaságpolitikáját.
Az MNB szervei a monetáris tanács, a Pénzügyi Stabilitási Tanács, az igazgatóság és a felügyelőbizottság.
Az MNB élén elnök áll, akit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevez ki
hat évre. Az elnök felelős a monetáris tanács döntéseinek végrehajtásáért és az MNB működésének
irányításáért. Az MNB elnöke a Költségvetési Tanács tagja, a feladathoz kapcsolódóan a MNB
rendszeres kiadványt jelentet meg. A kiadványsorozat célja, hogy a Költségvetési Tanácsot törvényben,
illetve a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvényben meghatározott feladatai ellátásában
támogassa. Az MNB alelnökeinek megbízatása hat évre szól. Az MNB legalább kettő, legfeljebb
három alelnökkel rendelkezik.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
146
Az MNB alapvető feladatai:
• Meghatározza és megvalósítja a monetáris politikát.
• Kizárólagosan jogosult bankjegy- és érmekibocsátásra. Az MNB által kibocsátott bankjegy
és érme – ideértve az emlékbankjegyet és emlékérmét is – Magyarország törvényes fizetőeszköze.
• Hivatalos deviza- és aranytartalékot képez és kezeli azt.
• Biztosítja a pénzügyi közvetítőrendszer zavartalan, átlátható és hatékony működését. A
pénzügyi közvetítőrendszer részét képező személyek és szervezetek prudens (a külső jogszabályoknak
és a belső szabályzatoknak megfelelő, óvatos, körültekintő) működésének
elősegítését, az egyes pénzügyi szervezeteket, illetve a pénzügyi szervezetek egyes szektorait
fenyegető, nemkívánatos üzleti és gazdasági kockázatok feltárását.
• A pénzügyi szervezetek által nyújtott szolgáltatásokat igénybevevők érdekeinek védelme, a
pénzügyi közvetítőrendszerrel szembeni közbizalom erősítése.
• Az MNB a Pénzügyi Békéltető Testület útján ellátja a fogyasztók és pénzügyi közvetítőrendszer
egyes szervezetei között a vitás kérdések bírósági úton kívüli rendezését.
• Számlavezetési tevékenységet végez.
Az MNB a felsoroltakon túl egyéb tevékenységet – jogszabályban meghatározott felhatalmazás
alapján – csak elsődleges célja és alapvető feladatai teljesítésének veszélyeztetése nélkül folytathat.
4.1.1.5. Hitelintézetek, pénzügyi vállalkozások
A hitelintézetek és a pénzügyi vállalkozások pénzügyi szolgáltatásokat és kiegészítő pénzügyi
szolgáltatásokat nyújtanak.
A pénzügyi szolgáltatások körébe az alábbi főbb tevékenységek tartoznak többek között:
• betétek gyűjtése és más visszafizetendő pénzeszköz nyilvánosságtól történő elfogadása;
• hitel és pénzkölcsön nyújtása;
• pénzforgalmi szolgáltatások nyújtása;
• kezesség és bankgarancia vállalása, egyéb bankári kötelezettség vállalása;
• valutával, devizával, váltóval, illetve csekkel saját számlára vagy bizományosként történő
kereskedelmi tevékenység;
• pénzügyi szolgáltatás közvetítése.
Kiegészítő pénzügyi szolgáltatásnak minősülnek az alábbi tevékenységek:
• pénzváltási tevékenység;
• fizetési rendszer működtetése.
A felsorolt tevékenységek üzletszerűen csak engedéllyel végezhetők. Ha a törvény másképp nem
rendelkezik, kizárólag a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletével kapcsolatos feladatkörében
eljáró MNB (a továbbiakban: Felügyelet) engedélyével végezhető pénzügyi szolgáltatás, valamint
kiegészítő pénzügyi szolgáltatás.
Hitelintézet az a pénzügyi intézmény, amely a pénzügyi szolgáltatások közül
• legalább betétet gyűjt, vagy más visszafizetendő pénzeszközt fogad el a nyilvánosságtól (ide
nem értve a külön jogszabályban meghatározott nyilvános kötvénykibocsátást), valamint
• hitelt és pénzkölcsönt nyújt vagy elektronikus pénzt bocsát ki.
147
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
A hitelintézet bank, szakosított hitelintézet vagy szövetkezeti hitelintézet (takarék-, illetve hitelszövetkezet)
lehet.
1) A bank az a hitelintézet, amely a betétgyűjtést, a hitel és pénzkölcsön nyújtását, valamint a
pénzforgalmi szolgáltatásokat üzletszerűen végzi. Kizárólag bank kaphat engedélyt a pénzügyi
szolgáltatások teljes körének végzésére.
2) A szakosított hitelintézet (például jelzálog-hitelintézetek, Magyar Fejlesztési Bank Zrt.) a
rá vonatkozó külön törvényi szabályozásnak megfelelően jogosult tevékenységének végzésére
azzal, hogy nem kaphat engedélyt valamennyi pénzügyi szolgáltatás végzésére.
3) A szövetkezeti hitelintézet (takarék- vagy hitelszövetkezetek) a hitelreferencia-szolgáltatás
kivételével valamennyi pénzügyi szolgáltatást végezhet, emellett kiegészítő pénzügyi
szolgáltatásként pénzváltási tevékenységet, valamint bankközi piacon pénzügyi ügynöki
tevékenységet is folytathat. A szövetkezeti hitelintézet tevékenységeit csak saját tagjai (tulajdonosai)
körében végezheti.
A kereskedelmi bankoknak tevékenységük során sokféle kockázattal kell számolniuk. A banki
kockázatok körébe tartozik többek között a hitelkockázat (az adósoktól nem minden esetben sikerül
a teljes kamatot és a tőkét megkapni), a likviditási kockázat (a betétek egy részét készpénzben
kell tartani az előre be nem jelentett betétfelvételi igények teljesítése érdekében, de a készpénznek
nincs hozama), a működési kockázat (előfordulhat, hogy a működési költségek meghaladják
a működési bevételeket). Annak érdekében, hogy a bankok minden körülmény között képesek
legyenek a betétfelvételi igények teljesítésére, számos korlátozó előírásnak kell megfelelniük. A
korlátozó szabályok célja, hogy biztosítsák a bankok prudens (óvatos, körültekintő, megbízható)
működését, elősegítsék a bankok likviditásának, vagyis rövid távú fizetőképességük, valamint
szolvenciájuk, azaz hosszú távú fizetőképességük megőrzését.
Ilyen korlátozó előírások többek között a következők:
• Az alapításhoz szükséges tőke (jegyzett tőke) minimuma bank esetében 2 milliárd forint,
szakosított hitelintézetnél a külön törvényi szabályozás szerint meghatározott jegyzett tőke,
szövetkezeti hitelintézet esetében 300 millió forint. A hitelintézet saját tőkéje nem csökkenhet
a jegyzett tőke alá (saját tőke védelme).
• Előírja a törvény, hogy a hitelintézeteknek a velük szemben fennálló követelések kielégítésének
fedezeteként mekkora tőkét kell folyamatosan biztosítaniuk. Ezt a tőkét szavatoló
tőkének nevezzük. A jogszabályi előírások a kockázatos kihelyezésekhez mérten tőkemegfelelési
követelményeket is előírnak.
• A törvény korlátozza, hogy egy ügyfélnek vagy az egy érdekkörbe tartozó ügyfeleknek tőkéjük
mekkora részét adhatják kölcsön a hitelintézetek (kockázatvállalási korlát).
A pénzügyi vállalkozások (például a lízingcégek) olyan pénzügyi intézmények, amelyek egy vagy
több pénzügyi szolgáltatást végeznek, azonban nem folytathatnak betétgyűjtést, nem nyújthatnak
pénzforgalmi szolgáltatásokat, és nem végezhetnek pénzváltási tevékenységet. A pénzügyi vállalkozások
tevékenységi körébe tartoznak a lízing- és a faktoringügyletek, míg ügyfélkörükbe háztartások
és vállalkozások is tartozhatnak. A lízing kifejezés az angol lease (bérlet) szóból származik.
Szerződési formaként a bérlet és az adásvétel keveredéséből alakult ki, bár egyik sem található
meg benne tiszta formában. Lízingtevékenységet folytatnak például az autófinaszírozásban részt
vevő pénzügyi lízingcégek. A faktoring lényegében egy megállapodás a faktorház (faktoringgal
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
148
foglalkozó pénzügyi vállalkozás) és az árut, szolgáltatást nyújtó vállalat (eladó) között. Ennek keretében
a faktorház megvásárolja az eladótól a vevővel szemben fennálló követelését. A követelés
megvásárlását követően a faktorház lesz jogosult a követelés beszedésére a fizetés határidejének
lejártakor. A tőzsdei kereskedés esetében (például részvények adásvétele), a befektetők nem vihetik
megtakarított pénzüket közvetlenül a tőzsdére, hanem mindezt egy pénzügyi vállalkozás – brókercég
– bevonásával érhetik el. Pénzügyi vállalkozás alapításához legalább 50 millió forint jegyzett
tőke rendelkezésre bocsátása szükséges.
A 2007-ben kezdődött pénzügyi-gazdasági válság során számos országban súlyos összegeket fordítottak
a közpénzekből pénzügyi intézmények támogatására, bankjaik megmentésére a pénzügyi
stabilitás megőrzése céljából. Ez több esetben az államok túlzott eladósodásához is vezetett. A
szanálás, a fizetésképtelen pénzügyi intézmények kényszerrel megvalósuló szerkezetátalakítása,
amelynek célja az alapvető pénzügyi intézményi funkciók folyamatosságának biztosítása, a pénzügyi
stabilitás megőrzése. Más szóval, a szanálás a rendes fizetésképtelenségi (felszámolási) eljárásnak
egy olyan alternatívája, amely lehetővé teszi a fizetésképtelenség határához érkezett intézmények
reorganizációját vagy csak részleges felszámolását. A fő irányvonal, hogy az adófizetők
terhelése helyett a tulajdonosi és hitelezői teherviselést erősíti egy nehéz helyzetbe kerülő pénzügyi
intézmény helyzetének rendezése során. Szintén az adófizetőket „védi” a Szanálási Alap létrehozása,
amelynek jóvoltából a szanálás egyes költségei a teljes hitelintézeti és befektetési vállalkozási
szektorra terhelődnek az adófizetők helyett.
A Központi Hitelinformációs Rendszer (KHR) (korábbi nevén a Bankközi Adós- és
Hitelinformációs Rendszer – BAR) egy olyan központi adatbázis, ahova a hazai pénzügyi szolgáltatók
(bankok, takarékszövetkezetek, pénzügyi vállalkozások) töltik fel a vállalati és lakossági
hiteladatokat, mely információk ezután minden más, a rendszerhez csatlakozott pénzügyi intézmény
és vállalkozás számára is elérhetővé válhatnak. A KHR ezáltal nemzeti szinten a biztonságosabb
és kockázatmentesebb hitelnyújtást szolgálja, emellett segít kiszűrni azokat, akik visszaélést
követtek el pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatban.
A betéteseket az ismertetett előírások mellett más intézmények is védik. Az Országos Betét biztosítási
Alap (OBA) egy hitelintézet fizetésképtelensége miatt, betétesenként és egy hitelintézetre
összevontan legfeljebb 100 ezer eurónak megfelelő forintösszegig kártalanítást fizet. Az OBA tagjai
a kereskedelmi bankok, amelyek védett betétállományukhoz igazodóan díjat fizetnek az alapba.
Ha az alap a károkra nem nyújtana teljes mértékben fedezetet, a tagokat az OBA pótbefizetésre is
kötelezheti, illetőleg – kormánygaranciával – hitelt is fölvehet.
A Befektetővédelmi Alap (BEVA) a befektetési szolgáltatók esetleges fizetésképtelensége miatt a
befektetőket érő vagyoni károk részbeni kompenzálását hivatott biztosítani. A BEVA tagja minden
olyan gazdálkodó szervezet, amely a Felügyelet engedélye alapján biztosított tevékenységet jogosult
folytatni. A BEVA elsődlegesen a tagjai által végzett letétkezelési szolgáltatást biztosítja, tehát azt,
hogy a megvásárolt értékpapír meglegyen a tag által vezetett értékpapírszámlán, ahhoz az ügyfél
hozzájusson, arról bármikor rendelkezni tudjon. Amennyiben a BEVA tagja felszámolás alá kerül,
és az értékpapírokban mutatkozó hiány miatt a befektető számára nem tudja kiadni az értékpapírjait
vagy azok egy részét, akkor erre a káreseményre a törvényi keretek között kártalanítást fizet
a BEVA. A kártalanítási feltételek fennállása esetén a BEVA – befektetőnként és összevontan –
legfeljebb százezer euró összeghatárig fizet kártalanítást. A kártalanítás mértéke egymillió forint
összeghatárig száz százalék, egymillió forint összeghatár felett egymillió forint és az egymillió
forint felett rész kilencven százaléka.
149
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
4.1.2. NEMZETGAZDASÁG, GAZDASÁGI SZERKEZET, A
GAZDASÁGI TELJESÍTMÉNY MÉRÉSE
A nemzetgazdaság egy adott ország gazdasága, amelynek része minden rendelkezésre álló anyagi
és emberi erőforrás, valamint az ezeket mozgásba hozó tevékenységek és kölcsönhatásaik. A
gazdaság számtalan szállal kapcsolódik a gazdaságon kívüli társadalmi, politikai, ideológiai stb.
szférákhoz, emellett – napjainkban különösen – más országok, országcsoportok gazdaságaihoz
fűződő viszonyából sem szakítható ki.
A fiskális politika, más néven költségvetési politika, a gazdaságpolitika eszköze. Ennek részét
képezi az adóztatás, a közkiadások és az államadósság tervezése és kezelése. A költségvetési
gazdaságpolitika alapvető célja a kiegyensúlyozott gazdasági növekedés fenntartása, emellett az
államadósság és az államháztartási hiány megfelelő mértékek között tartása. További céljai közé
tartozik a munkanélküliség megfelelő szinten tartása, válság esetén pótlólagos kereslet generálása a
kiesett kereslet helyére. Eszközei például: adók csökkentése, emelése, állami beruházások indítása,
közkiadások csökkentése.
A költségvetés éves bevételei és kiadásai ritkán egyeznek meg pontosan. Elvileg előfordul,
hogy a bevételek meghaladják a kiadásokat, de sokkal gyakrabban fordul elő, hogy a kiadások
múlják felül az állami bevételeket. A bevételi többletet szufficitnek, a kiadási többletet deficitnek
vagy hiánynak nevezzük. Az adott évben képződő hiányt nevezzük államháztartási hiánynak.
A hiányt valahogy pótolni kell, ez történhet hitelfelvétellel (külföldről vagy belföldről), illetve
kötvény (állampapír) kibocsátásával. A tartósan deficites államháztartás a hiányt felvett hitelekkel,
kötvénykibocsátásokkal pótolja, így egészíti ki bevételeit. Az állam egyes szereplői (központi
alrendszer, önkormányzati alrendszer, a kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezetek) által a
hiány fedezetére felvett hitelek, kibocsátott kötvények adósságot képeznek a hitelezők, finanszírozók
felé. Ez az adósság képezi az államadósságot. Az államadósság tehát az államháztartás központi
alrendszerének, az államháztartás önkormányzati alrendszerének és a kormányzati szektorba sorolt
egyéb szervezeteknek az egymással szembeni kötelezettségek kiszűrésével számított adóssága.
A gazdasági szereplők önálló gazdasági, szervezeti és intézményi egységek. A közgazdasági
modellekben a gazdaság szereplőit szektorokba sorolják: háztartások, vállalkozások, nonprofit
szektor, kormányzati szektor (államháztartás), külföld. Az egyes gazdasági szektorokat és azok
jellemzőit a következő táblázat foglalja össze.
A gazdasági tevékenységeket a statisztikai rendszer ágazatok szerint csoportosítja, közös tulajdonságaik
alapján. A legáltalánosabb besorolásban a gazdasági tevékenységeket három ágazatba
sorolhatjuk: mezőgazdaság, ipar, szolgáltatások (tercier szektor). Az ipari forradalmat megelőzően
a mezőgazdasági szektor volt meghatározó, majd a XX. századig folyamatosan nőtt az ipar
nemzetgazdasági súlya. Napjainkban – hazánkban éppúgy, mint máshol – a tercier szektorként
is emlegetett szolgáltatás foglalkoztatja a legtöbb embert. Ebbe a körbe tartozik az oktatás,
az egészségügy, a pénzügyek, az idegenforgalom és vendéglátás, a szállítás, a raktározás, de a
közszolgáltatások széles köre is. A nemzetgazdasági teljesítmény mérésére számos mutatószámot
alkalmaznak. Ezek közül csak a leglényegesebbeket emeljük ki. A bruttó hazai termék (GDP –
Gross Domestic Product) reálkibocsátásként értelmezve, egy adott ország területén adott időszakban
létrehozott, végső felhasználásra szánt termékek és szolgáltatások összessége.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
150
Gazdasági szektorok
Jellemzők
Háztartások
• Együtt élő természetes személyek kisebb-nagyobb csoportja, akik közös jövedelemmel, vagyonnal, fogyasztással
rendelkeznek.
• A munkaerőt szolgáltatják a többi gazdasági szereplő számára.
• Rendelkezésre álló jövedelmük részben az elsődleges jövedelemelosztás során (például munkabér), részben a
másodlagos jövedelemelosztás révén (például segélyek, szociális juttatások, támogatások) keletkezik.
• Nettó megtakarítók: a fogyasztásra el nem költött jövedelmüket megtakarítják.
Vállalkozások
• Profit szerzése és vagyonuk gyarapítása céljából termelő vagy szolgáltató tevékenységet végeznek.
• Termelő felhasználók: termelési tényezőket (erőforrásokat) használnak fel, amelyekből új érték hozzáadásával
termékeket állítanak elő, szolgáltatásokat nyújtanak.
• Nettó hitelfelvevők: saját forrásaikat hitelekkel egészítik ki.
Nonprofit szektor
• Létrehozásuk, működésük önkéntes.
• Tevékenységük jellemzően a háztartásokat szolgálja.
• Jövedelmük az államtól, a vállalkozásoktól és a háztartásoktól származhat, gyakran a másodlagos jövedelemelosztás
során adomány, támogatás formájában.
Államháztartás
(kormányzati
szektor)
• Társadalmi közös szükségletek kielégítését célzó közfeladatokat lát el, részben saját intézményrendszer fenntartásával,
részben vásárolt szolgáltatásként.
• Jövedelmének döntő hányada a többi gazdasági szereplő által fizetett adókból és más közterhekből származik.
• Nemzetgazdasági súlyából adódóan és közhatalmi jogosítványai (például jogalkotás) gyakorlásával nagymértékben
képes befolyásolni az egész nemzetgazdaság fejlődését.
Külföld
• Hazai terméket, szolgáltatást vásárol, és saját terméket, szolgáltatást nyújt. A hazai beruházások,
pénzügyi befektetések egy részét külföldi megtakarítások finanszírozzák.
• A külföld a munkaerőpiacon egyaránt megjelenhet a hazai munkaerő egy részének igénybe vevőjeként és a
munkaerő egy részének szolgáltatójaként.
8. táblázat: A gazdasági szektorok és azok jellemzői
A bruttó nemzeti jövedelem (GNI – Gross National Income) a GDP-ből származtatott mutató.
Nem más, mint a külföldről beáramló elsődleges jövedelmek és a külföldre kiáramló elsődleges
jövedelmek egyenlegével korrigált GDP. A gazdasági növekedést az adott évi GDP előző évi
(vagy egy bázisévi) GDP-hez való viszonyításával lehet kifejezni. A GDP a gazdaság által egy
év alatt előállított összes termék és szolgáltatás értékét, vagyis az ország jövedelmét számszerűsíti.
A GDP-hez képest számítjuk egy ország államadósságának és államháztartási hiányának a
mértékét. Az államadósság százalékos értéke az államadósság mértékét mutatja az ország jövedelméhez,
a GDP-hez képest, azaz ez a szám jelzi, hogy mennyire van egy ország eladósodva.
Stabil pénzügyi pozíciónak minősül, ha ez az érték 60% vagy ez alatti, vagy ha tartósan csökkenő
tendenciát mutat. Magyarország államadóssága jelenleg ezt az értéket meghaladja. A költségvetési
hiány (vagy államháztartási hiány) egy ország bevételeinek és kiadásainak negatív összegű egyenlege.
Az államháztartási hiány százalékos értéke az adott évi költségvetési hiány mértékét mutatja
az ország jövedelméhez, GDP-jéhez képest. Stabil kormányzati pénzügyi pozíciónak minősül, ha
ez az érték 3% vagy ez alatti. Magyarország Alaptörvénye meghatározza, hogy az Országgyűlés
nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság
meghaladná a teljes hazai össztermék felét. Addig, amíg az államadósság a teljes hazai
össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt
fogadhat el, amely az államadósság a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését
tartalmazza.
151
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
A magyar Alaptörvény sajátossága, hogy a közpénzügyekre vonatkozó fiskális jellegű szabályozás az
Alkotmányhoz képest szigorúbb és részletesebb lett.115 Az előző Alkotmánynak nem volt önálló gazdasági-
pénzügyi fejezete, pénzügyi jogi vonatkozásban igen kevés közvetlen rendelkezést tartalmazott.31 Az
Alaptörvényben új, „A közpénzek” elnevezésű részben immáron egységesen jelennek meg a közpénzügyekről
szóló rendelkezések, ide értve – egyebek mellett – az államadósság-fékre vonatkozó rendelkezéseket is.
A gazdasági növekedést számos tényező befolyásolja, ezek közül a legfontosabbak:
a) munkatermelékenység: (az egy foglalkoztatottra jutó GDP) javulása a hatékonyabb szervezés,
jobb gépek, korszerűbb technológia stb. alkalmazásával;
b) gazdasági aktivitás: a gazdasági teljesítmény szempontjából az is lényeges, hogy a munkaképes
korúak mekkora hányada vesz részt aktívan a gazdasági életben. A munkaerőpiacon
az számít aktívnak, aki dolgozik (vállalkozóként vagy alkalmazottként), vagy munkát keres
(vagyis munkanélküli, de munkát keres, így majd munkába tud állni). A gazdasági aktivitás
mértéke mellett a gazdaságilag inaktív személyek (nyugdíjasok, eltartottak) aránya ugyancsak
fontos információ egy ország gazdasági helyzetéről.
c) beruházások: termelőeszközök bővítése, korszerűsítése, technológiai fejlesztések;
d) emberi (humán) tőke: a szakmai tudás, szakismeret átadása, az oktatási rendszer színvonala
ugyancsak komoly tényező a gazdasági növekedésben;
e) innováció: új termékek, eljárások, szervezeti megoldások bevezetése.
A gazdasági növekedés mellett szólnunk kell a gazdasági visszaesésről is. Ha két egymást követő
félévben a gazdasági aktivitás a korábbi szint alatt marad, recesszió következik be. Ennél mélyebb
és tartósabb visszaesés esetén válságról beszélhetünk.
A gazdasági növekedés időről időre visszaeshet, ez bekövetkezhet egy-egy ágazatban vagy az egész
gazdaságban. A gazdasági aktivitás különösen a mezőgazdaságban mutat ingadozást (az időjárás
kedvező vagy kedvezőtlen alakulása miatt), de szezonális változások tapasztalhatók az idegenforgalom
területén is. A nemzetgazdaság egészének fejlődése is mutathat több évet (évtizedet) átfogó
ciklikusságot.
A gazdasági aktivitás egy-egy ciklushoz kapcsolódó nagymértékű kilengése – túlságosan mély
visszaesés vagy túlzott mértékű növekedés a fellendülő szakaszban – komoly károkat okozhat,
ezért az állami gazdaságpolitika kiemelt célja a kiegyensúlyozott gazdasági növekedés, elsősorban
a költségvetési és a monetáris politika eszközeivel.
4.1.3. AZ ÁLLAM SZEREPE A NEMZETGAZDASÁGBAN
4.1.3.1. Az állam szerepe, funkciói a nemzetgazdaságban
Az állam klasszikusan öt funkciót tölt be a gazdaságban:
• önfenntartás: az állam gondoskodik saját működésének feltételeiről;
• jogi keretek kialakítása: a gazdasági élet rendjének, játékszabályainak meghatározása;
• allokáció: a piaci alapon nem biztosítható feladatokhoz (honvédelem, közbiztonság, közrend
fenntartása, közigazgatás, igazságszolgáltatás, közoktatás, közegészségügy stb.) szükséges
források előteremtése;
115 Trócsányi László: „Nem azonos startvonalról indulunk”. In: Molnár Benedek – Németh Márton – Tóth
Péter: Mérlegen az Alaptörvény. Interjúkötet hazánk új Alkotmányáról. HVG-Orac, Budapest, 2013. 81. o.
31 Uo.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
152
• redisztribúció: az elsődleges jövedelemelosztás igazságtalanságának mérséklése a jövedelmek
újraelosztásával;
• stabilizáció: a gazdasági ingadozások, ciklusok, válságok hatásainak csillapítása (például
a közmegrendelések vagy a munkanélküliek pénzbeli ellátása révén a piaci kereslet nem
zuhan együtt a bérekkel, így a visszaesés mérsékeltebb lehet).
Az állam alapvető célja – más gazdasági szereplőktől eltérően – nem az, hogy saját jövedelmét
maximalizálja, hanem az, hogy a közfeladatokat minél színvonalasabban, de egyben hatékonyan
és gazdaságosan lássa el.
Az állam feladatainak többsége közvetlenül nem szolgál gazdasági célokat.
Ilyenek a hagyományos állami feladatok, mint például a jogalkotás, jogalkalmazás, honvédelem,
illetve a „jóléti” feladatok, mint például az oktatás, egészségügy, szociális ellátás. Az állami feladatok
ellátásának is vannak gazdasági hatásai. Közvetlenül hat a piaci viszonyok alakulására,
amikor például egy államigazgatási szerv vagy egy közintézmény jelenik meg vevőként az
áru-, illetve a szolgáltatáspiacon. Közvetetten hat a gazdaságra az egészségügy vagy az oktatás,
hiszen e szolgáltatások színvonala nagymértékben befolyásolja a humán tőkét, ezáltal a gazdaság
teljesítőképességét.
Az állam a közhatalom gyakorlójaként törvényeket alkot, amelyekben kijelöli a piac működésének
általános kereteit, speciális jogosítványai vannak – elsősorban a jegybankon keresztül – a pénzpiac
szabályozására. Az állam a közhatalom birtokában azt is megteheti, hogy kötelezze a nemzetgazdaság
többi szereplőjét, hogy jövedelmének egy részét befizesse az államkasszába.
Az állam gazdasági súlya a modern piacgazdaságban jelentős. Az európai országokban a megtermelt
nemzeti jövedelem mintegy 35-55 százalékának felhasználásáról az államháztartási gazdálkodás
keretében döntenek.
Az elvonások mértékének meghatározása és az elvont jövedelemtömeg felhasználása során gyakorlatilag
megtörténik az adott évben előállított jövedelem állami újraelosztása.
Az állami újraelosztás szintje és mikéntje tehát jelentősen módosítja az egyes nemzetgazdasági
szereplők jövedelmi helyzetét, ezáltal befolyásolja a termelés és/vagy a fogyasztás színvonalát,
ezáltal jelentős hatással van a gazdasági folyamatokra. Azokat az eszközöket, amelyekkel az állam
a gazdaság „öntörvényű” mozgását befolyásolni igyekszik, állami intervenciónak nevezzük. Az
állami intervenciók egy része minden gazdasági szereplőre hatást gyakorol (például a jogszabályi
keretek vagy a jegybanki alapkamat emelése), más része – gazdasági, társadalmi vagy éppen
környezetvédelmi célok érdekében – megkülönböztetett előnyben részesít egyes szereplőket, vagy
e szereplők bizonyos csoportjait (például egyes ágazatokat, mint az agrártámogatások; a vállalkozók
egyes csoportjait, mint a kis- és középvállalkozások támogatása; vagy egyes térségeket, mint a
regionális támogatások).
Az állam szuverenitása nem jelenti azt, hogy tetszőlegesen alakíthatná ki gazdaságpolitikáját, az
állami gazdaságpolitikának vannak korlátai. Tekintettel kell lenni ugyanis az államközi egyezményekben
vállalt kötelezettségekre vagy a nemzetközi szervezetek (például a magyar pénzügypolitika
tekintetében a Nemzetközi Valutaalap – IMF) szabályaira. Hazánknak uniós tagságából adódóan
számos korlátozást kell tekintetbe vennie gazdaságpolitikájában az áruk szabad mozgásához,
az egyes adókhoz, a verseny szabályozásához kapcsolódóan vagy az állami támogatások (például
az állami agrártámogatások) területén. Az említett és egyéb gazdasági területeket az uniós jogi
normák részletesen szabályozzák.
153
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
4.2. ALMODUL: ÁLLAMHÁZTARTÁSI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI
GAZDÁLKODÁSI ALAPISMERETEK
4.2.1. AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS FELÉPÍTÉSE, ALAPFOGALMAK
4.2.1.1. Az államháztartás fogalma
Az államháztartás az a tevékenység, amely során az állam beszedi a bevételeit, és összegyűjti az
állami költségvetésbe, hogy azt felhasználja kiadásai teljesítésére, az állam gazdálkodási rendszerének
egésze. Az államháztartás magában foglalja azokat a közfeladatokat, amelyeket az állam a
közhatalom birtokosaként, helyzetéből, kötelezettségeiből adódóan, a köz érdekében, közfunkcióként
lát el.
Közfeladat jogszabályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladat, amit az arra kötelezett
közérdekből, haszonszerzési cél nélkül jogszabályban meghatározott követelményeknek és
feltételeknek megfelelve végez.
Szükséges még a közpénzügyek fogalmának tisztázása is, amelyek alatt olyan pénzmozgást elő
idéző viszonyok értendők, melyeket közhatalmat gyakorló szervezetek irányítanak közfeladatok
elvégzése érdekében. E pénzmozgások következtében az eljáró – közhatalmat gyakorló – szervezetek
az ország GDP-jének egy jelentős részét központosítják, majd az államháztartás alrendszerein
keresztül ismét elosztják, és a központosított pénzösszeget közfeladatok közvetlen ellátására vagy
a közfeladatok ellátásának finanszírozására fordítják.
Az államháztartás legtágabb megfogalmazásban az állam funkcióinak ellátását szolgáló gazdálkodási
rendszert jelenti. Az államháztartás az állam és a helyi önkormányzatok feladat- és hatásköreinek
ellátását szolgáló pénzeszközöket (közpénzek) és vagyontárgyakat (közvagyon), az ezekkel
való gazdálkodást, továbbá mindezek jogi szabályozását foglalja magában.
Az állami feladatok az államháztartás alrendszerei, azaz
• a központi kormányzat és
• az önkormányzatok együttesében jelennek meg.
4.2.1.2. Az államháztartás alrendszerei
Az államháztartás két alrendszerből, vagyis a központi és a helyi önkormányzati alrendszerből áll.
Az államháztartás központi alrendszere
Az államháztartás központi alrendszerébe tartozik:
• az állam;
• a központi költségvetési szerv;
• a törvény által az államháztartás központi alrendszerébe sorolt köztestület, és
• a törvény által központi alrendszerbe sorolt köztestület által irányított köztestületi költségvetési
szerv.
Az állam egyrészt közjogi kötelezettségek és jogosítványok alanya, másrészt mint jogi személy,
magánjogi jogalany. Az állam mint közjogi kötelezettségek és jogosítványok alanya adókat, illetékeket,
díjakat stb. állapít meg és szed be, tehát fizetési és egyéb kötelezettségeket állapít meg. Erre
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
154
a jogviszonyra a felek alá-fölérendeltsége a jellemző. Az állam az adóhatóságon keresztül például
kötelezettségeket állapít meg, amelyeknek az adózó köteles eleget tenni.
Más a helyzet abban az esetben, amikor az állam mint jogi személy jelenik meg. Elsősorban arra
kell gondolni, amikor az állam más személyekkel, szervezetekkel szerződéses kapcsolatba kerül.
Ebben az esetben az államot képviselő személy vagy szervezet nem állapíthat meg kötelezettséget
a jogviszony másik szereplőjére nézve a felek mellérendeltsége miatt. Abban az esetben például, ha
az állam tulajdont vásárol vagy idegenít el, a vele szerződő féllel mellérendeltségi viszonyba kerül,
ugyanolyan típusú jogai és kötelezettségei lesznek.
Az elkülönített állami pénzalapok
Elkülönített állami pénzalapot közfeladat részben államháztartáson kívüli forrásból történő
ellátásának biztosítása céljából törvény hozhat létre. Az elkülönített állami pénzalapok a közfeladat
ellátása során az állam nevében beszedendő költségvetési bevételek és teljesítendő költségvetési
kiadások alapszerű elszámolására szolgálnak. Elkülönített állami pénzalap létrehozásának
feltételei:
a) csak törvénnyel lehet létrehozni, amelyben meg kell jelölni:
- az alap rendeltetését;
- bevételi forrásait;
- a teljesíthető kiadások körét, valamint
- az alappal való rendelkezésre jogosult minisztert, testületet;
b) a működéshez szükséges államháztartáson kívüli források megléte, tehát a szükséges adójel-
legű befizetések, hozzájárulások, járulékok, bírságok alaphoz történő rendelése. Elkülönített
állami pénzalapként működik például a Nemzeti Foglalkoztatási Alap, Nemzeti Kulturális
Alap.
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai
A társadalombiztosítás a társadalom közös – biztosítási és szolidaritási elvek alapján működő,
kockázatvállaláson alapuló kötelező biztosítási rendszere. Az államháztartás társadalombiztosítási
rendszerét a Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap költségvetései alkotják.
Az Egészségbiztosítási Alap kezelője 2016 decemberétől a Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő.
Ennek keretében finanszírozza a szerződött egészségügyi szolgáltatóknál elvégzett egészségügyi ellátásokat,
működteti az egészségügyi szolgáltatások teljesítmény-elszámolásának információs rendszerét.
A társadalombiztosítási jogviszony olyan járulékos jogviszony, amely az alapjogviszony (például
munkaviszony, közalkalmazotti jogviszony) létrejöttével automatikusan, a törvény erejénél fogva
jön létre. A jogviszony szereplői a biztosítottak és a foglalkoztatók, vagy ha úgy tetszik, a munkavállalók
és a munkáltatók. A biztosított egyfelől köteles befizetéseivel hozzájárulni a társadalombiztosítás
terheihez, másfelől jogosult igénybe venni a társadalombiztosítás szolgáltatásait (táppénz,
nyugdíj). A foglalkoztató ebben a jogviszonyban jogosultsággal nem rendelkezik, a közteherviselés
elve szerint terheli járulék- és hozzájárulás-fizetési kötelezettség.
155
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
Az államháztartás önkormányzati alrendszere
Az államháztartás önkormányzati alrendszere az alábbi jogi személyeket foglalja magában:
• a helyi önkormányzat;
• a helyi nemzetiségi önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat;
• a társulás;
• a térségi fejlesztési tanács, és
• a fentiek által irányított helyi önkormányzati, helyi nemzetiségi önkormányzati, országos
nemzetiségi önkormányzati költségvetési szerv.
Az önkormányzati alrendszer törvényi meghatározása ugyanolyan széles körű, mint a központi
alrendszeré.
4.2.2. BEVÉTELEK ÉS KIADÁSOK
4.2.2.1. Az államháztartás bevételei
Az államháztartás bevételeit származásukat tekintve – legyen szó bármelyik alrendszerről is – két
nagy csoportra oszthatjuk. E két nagy csoport a magánjogi jogviszonyból és a közjogi jogviszonyból
származó, más szóval közhatalmi jellegű bevételek köre.
A magánjogi jogviszonyban az állam – vagy a helyi önkormányzat – mint magánjogi jog alany
jelenik meg. Ebben a jogviszonyban a felek egyenrangúak, a bevétel pedig többnyire az állami –
vagy önkormányzati – tulajdon értékesítéséből, bérbe adásából, használatának átengedéséből keletkezik.
A közhatalmi jellegű bevételek közjogi jogviszony alapján keletkeznek, ahol az állam –
vagy az önkormányzat – mint a közhatalom letéteményese jelenik meg, és fizetési kötelezettséget ír
elő. E fizetési kötelezettség alapja az Alaptörvényben meghatározott közteherviselési kötelezettség.
A közteherviselési kötelezettség mértékét az állampolgárok teherbíró képességéhez igazítja,
ezenkívül fontos újításként előírja, hogy a fizetési kötelezettség megállapításához a gyermeknevelés
költségeit figyelembe kell venni. Ezáltal az adórendszerben érvényesíthető, gyermekekhez kapcsolódó
vagy családi kedvezmények alkotmányos védelemben részesülnek.
Az Alaptörvény XXX. cikke nem hivatkozik már a jövedelmi és vagyoni viszonyokra, mint az Alkotmány 70/I.
§-a, ezeket a fogalmakat a teherbíró képesség, illetve a gazdaságban való részvétel kifejezései váltották fel. A
közteherviselési szabálynak ezzel a változásával a korábbi Alkotmányhoz képest a jövedelmi, vagyoni viszonyoknak
való megfeleléstől távolodás, de az arányosság követelményének fennmaradása látszik. A teherbíró képesség
tekintetében az egyén teherbíró képessége és a gazdálkodó szervezeteké külön megítélés tárgyát kell, hogy
képezze, utóbbiak esetében a teherviselő képesség szélesebb alapokon nyugszik, hiszen a gazdasági teherbírás
egy minimumszintjének fennállása – az egyéni teherviselési képesség esetleges hiányával ellentétben –, a gazdálkodási
tevékenység végzése folytán vélelmezhető, mértéke ugyanakkor esetenként változó lehet.116
A természetes személyek vonatkozásában a teherbíró képesség általános elvét részletezve az Alaptörvény kifejezetten
előírja, hogy a közteherviselés körében az arányosság mellett is hangsúlyozottan tekintetbe kell venni
a gyermekvállalással együtt járó terheket, és a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás mértékét a
gyermeket nevelők esetében a gyermeknevelés kiadásainak figyelembevételével kell megállapítani. Ez egy új,
de az Alkotmánybíróság gyakorlatában már megjelent szabály, hogy ti. az adóztatásnál kötelező figyelembe
venni a gyermeket nevelők – a család – kisebb teherbíró képességét.117
116 3149/2013. (VII. 24.) AB határozat, Indokolás [64].
117 A gyermeket nevelők teherviselő képességének figyelembevételét írta elő a családi pótlék adózásával összefüggésben a
127/2009. (XII. 17.) AB határozat is: „A teherviselő képességgel arányos közteherviselés az Alkotmánybíróság gyakorlatában
a 70/I. §-ból levezetett, speciális jogegyenlőségi tétel.” Klicsu László: Közpénzügyek. In Trócsányi László –
Schanda Balázs szerk.: Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, 2016. őszi kiadás, HVG Orac 466-467. o.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
156
A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény szerint fizetési kötelezettség
csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben
írható elő. Fizetési kötelezettség alatt elsősorban az adókat, járulékot, illetéket, hozzájárulást értjük.
Eltérő szabályok vonatkoznak a díjakra, bírságokra, pótlékokra:
• igazgatási szolgáltatási díjat, pótdíjat törvény vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott
kormányrendelet felhatalmazása alapján – a miniszter az adópolitikáért felelős miniszter
egyetértésével kiadott rendeletben állapíthat meg;
• törvény felhatalmazása alapján a Magyar Nemzeti Bank elnöke, és a Nemzeti Média- és
Hírközlési Hatóság elnöke rendeletben igazgatási szolgáltatási díjat, pótdíjat állapíthat
meg;
• a bírságok, pótlékok esetében pedig a bírságfizetési kötelezettséget, a fizetésre kötelezettek
körét, valamint a mentességeket törvény, a bírság mértékét törvény vagy annak felhatalmazása
alapján a Kormány rendeletben állapítja meg.
4.2.2.2. Az államháztartás kiadásai
Az állam – vagy az önkormányzat – kiadásait az alábbi kiadáscsoportokkal és funkciókkal
jellemezhetjük:
• állami működési funkció – igazgatás, jogalkotás, igazságszolgáltatás, rendészet, honvédelem
stb.;
• jóléti funkció – oktatás, szociális rendszer, egészségügyi rendszer, nyugdíjrendszer stb.;
• gazdasági funkció – beruházások, energiaellátás, településfejlesztés, autópálya-építés;
• államadósság kifizetései stb.
4.2.2.3. A központi alrendszer bevételei és kiadásai
A központi alrendszer bevételei
A központi költségvetés legjelentősebb bevételei a közhatalmi jellegű bevételekből, adó jellegű
bevételekből, illetékekből, járulékokból stb. származnak. Ezek között az adó jellegű bevételek a
legjelentősebbek, mint pédául:
• az általános forgalmi adóból és
• a jövedéki adóból származó bevételek aránya a legnagyobb,
• de igen jelentős összeg származik a személyi jövedelemadóból,
• a társasági adóból és
• az egyéb adókból is.
Komoly bevételi forrást jelentenek a központi költségvetési szervek saját bevételei, ezek döntően
díj- és bírságjellegű bevételek.
Mindenképpen meg kell említeni az európai uniós tagsággal kapcsolatos bevételeket, amelyek
valamely központi költségvetési szervhez érkeznek.
A magánjogi bevételek között jelennek meg az állami tulajdon hasznosításából, használatának átengedéséből
származó bevételek, valamint a kapott kamatok.
157
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
A központi alrendszer kiadásai
A központi alrendszerben a legnagyobb kiadáscsoportok az alábbiak:
• költségvetési szervek kiadásai – működési kiadások, közigazgatási, közszolgáltatási kiadások;
• szakmai célú kiadások – fejezeti kezelésű előirányzatok (egy költségvetési fejezet saját kezelésű,
központi költségvetési szervekhez nem rendelt előirányzatai);
• transzferek – az önkormányzati alrendszernek nyújtott támogatások;
• támogatások – akár államháztartáson belülre, akár azon kívülre;
• adósságszolgálat – államadóssághoz kapcsolódó kamatkiadások;
• az európai uniós tagságból és más nemzetközi kötelezettségekből származó fizetési kötelezettségek;
• egyéb kiadások.
4.2.3. A KÖZPONTI KÖLTSÉGVETÉS ELKÉSZÍTÉSÉNEK,
VÉGREHAJTÁSÁNAK SZABÁLYAI
A költségvetés a magyar állam bevételeit és kiadásait magában foglaló pénzügyi terv. Egy adott év
költségvetése – amennyiben egy évre készül – legalább négy évet érint. A költségvetési törvénytervezet
előkészítése és elfogadása a költségvetési évet megelőző évben történik, a törvény végrehajtása
a költségvetési évben, a végrehajtás ellenőrzése pedig a költségvetési évet követő évben.
4.2.3.1. A költségvetési törvény elkészítésének menete
1) Az államháztartásért felelős miniszter javaslatára a Kormány meghatározza a gazdaság- és
pénzügypolitika fő irányait, így különösen az adópolitika és a költségvetési politika céljait,
rögzíti az államadósság csökkentésével összhangban álló költségvetési egyenleg célt.
2) Az államháztartásért felelős miniszter június 30-ig kidolgozza a tervezés részletes ütemtervét
és tartalmi követelményeit.
3) A fejezetet irányító szervek (például a minisztériumok) az államháztartásért felelős miniszter
által meghatározott részletességgel – a részükre megállapított tervezett kiadási főösszeg
megtartásával – megtervezik a fejezet bevételeit és kiadásait. A tervezetet egyeztetik az
államháztartásért felelős miniszterrel, egyidejűleg tájékoztatást adnak a költségvetési bevételeket
és a költségvetési kiadásokat befolyásoló jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó
eszközök, szerződések vagy más kötelezettségek módosításának lehetőségéről, módjáról.
4) Az államháztartásért felelős miniszter elkészíti a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat
tervezetét, amelyet a megalapozásához szükséges törvénymódosításokat tartalmazó
önálló törvényjavaslattal együtt a Kormány elé terjeszt. A Kormány, döntését követően,
október 15-ig az Országgyűlés elé terjeszti a következő év törvényjavaslatát. A Kormány a
központi költségvetésről szóló törvényjavaslatot külön törvény (a Magyarország gazdasági
stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény) szerint egyezteti a Költségvetési Tanáccsal.
5) Végezetül pedig az Országgyűlés – legkésőbb december 31-éig – elfogadja a következő
költségvetési évre vonatkozó törvényt.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
158
4.2.3.2. A költségvetési törvény végrehajtása
Az Országgyűlés a költségvetési törvényben felhatalmazást ad a Kormánynak arra, hogy a költségvetési
törvényben foglaltakat végrehajtsa. A felhatalmazás eltérő tartalommal bír a kiadási és
bevételi előirányzatokat illetően. A kiadási előirányzatokat a Kormány jogosult teljesíteni, míg a
bevételi előirányzatok teljesítésére köteles. A fejezetet irányító szervek meghatározzák az irányításuk
alá tartozó központi költségvetési szervek, alapok, fejezeti kezelésű előirányzatok előirányzatait,
azaz elkészítik ezen szervek költségvetését.
4.2.3.3. A költségvetési törvény végrehajtásának ellenőrzése
A költségvetési törvény végrehajtásának ellenőrzése a költségvetési évet követő évben történik,
mégpedig a zárszámadási törvény keretei között.
A zárszámadásról szóló törvényjavaslatot a Kormány a költségvetési évet követő év szeptember
30-ig köteles az Országgyűlés elé terjeszteni, mégpedig úgy, hogy az Országgyűlés elé terjesztés
előtt legalább két hónappal meg kell küldenie az Állami Számvevőszéknek. A törvényjavaslathoz
az Állami Számvevőszék véleményét mellékelni kell.
4.2.3.4. Az önkormányzati alrendszer bevételei és kiadásai
A helyi önkormányzati bevételek
Az önkormányzatokkal kapcsolatos szabályozás a helyi önkormányzatokat megillető bevételeket
az alábbi csoportokba sorolja:
• saját bevételek;
• átengedett központi adók (gépjárműadó 40%-a, a gépjárműadóhoz kapcsolódó bírságból,
pótlékból és végrehajtási költségből származó bevétel 100%-a, valamint termőföld
bérbeadásából származó jövedelem utáni szja 100%-a);
• más gazdálkodóktól átvett bevételek;
• központi költségvetési támogatás;
• támogatások.
A települési önkormányzat az illetékességi területén helyi adókat, valamint települési adókat vezethet
be.
A helyi önkormányzatok saját bevételei közül a legjelentősebbek a helyi adók. Helyi adók bevezetésére
rendeleti úton kizárólag a települési önkormányzatok jogosultak (megyei önkormányzatok
nem).
A helyi adók között beszélhetünk:
• vagyoni típusú adókról (építményadó, telekadó);
• kommunális jellegű adókról (magánszemélyek kommunális adója, idegenforgalmi adó), valamint
• helyi iparűzési adóról.
159
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
Továbbá az önkormányzat az illetékességi területén rendelettel olyan települési adókat vezethet be,
amelyeket más törvény nem tilt. Az önkormányzat települési adót bármely adótárgyra megállapíthat,
feltéve, hogy arra nem terjed ki törvényben szabályozott közteher hatálya.
A saját bevételek közé sorolhatók még:
• a saját tevékenységből, vállalkozásból és az önkormányzati vagyon hozadékából származó
nyereség, osztalékkamat és bérleti díj;
• illetékek;
• átvett pénzeszközök;
• törvény alapján az önkormányzatot megillető illeték, bírság, díj;
• az önkormányzat és intézményei egyéb sajátos bevételei;
A központi költségvetési a kötelezően ellátandó, törvényben előírt egyes feladatainak – ellátását
feladatalapú támogatással biztosítja (feladatfinanszírozási rendszer). A feladatalapú támogatás
működési és közfeladat ellátásához kötött feladatalapú támogatás lehet. A feladatalapú támogatáson
kívül a központi költségvetés kiegészítő támogatást is nyújt az önkormányzatoknak.
A helyi önkormányzatok kiadásai
A feladatalapú támogatást a helyi önkormányzat éves szinten kizárólag az ellátandó feladatainak
kiadásaira fordíthatja. Az ettől eltérő felhasználás esetén a helyi önkormányzat köteles a támogatás
összegét a központi költségvetésbe visszafizetni. Az egyéb bevételeit fordítja az önként vállalt
feladatainak az ellátására.
A helyi önkormányzati költségvetés elkészítésének, végrehajtásának szabályai
1) A jegyző a költségvetési rendelet-tervezetet a tervszámoknak megfelelően készíti elő. A
tervszámoktól csak a külső gazdasági feltételeknek a tervszámok elfogadását követően bekövetkezett
lényeges változása esetén térhet el.
2) A jegyző által előkészített költségvetési rendelet-tervezetet a polgármester a központi költségvetésről
szóló törvény hatálybalépését követő negyvenötödik napig nyújtja be a képviselő-
testületnek.
3) A költségvetés előterjesztésekor a képviselő-testület részére mérlegeket és kimutatásokat
kell – szöveges indokolással együtt – bemutatni.
4) Ha a költségvetési rendeletet a képviselő-testület a költségvetési évben legkésőbb március
15-ig nem fogadta el, az átmeneti gazdálkodásról rendeletet alkot, amelyben felhatalmazást
ad, hogy a helyi önkormányzat és költségvetési szervei a bevételeiket folytatólagosan beszedhessék,
kiadásaikat teljesítsék.
5) A költségvetés elfogadásával a képviselő-testület rendeletet alkot.
4.2.4. NEMZETI VAGYON
Magyarország Alaptörvénye rögzíti, hogy az állam és a helyi önkormányzat tulajdona nemzeti
vagyon. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény rögzíti az állam és a helyi önkormányzati
vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak
a követelményeit. Ezen túlmenően a törvény meghatározza az állam és a helyi önkormányzatok
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
160
kizárólagos tulajdonának körét, a nemzeti vagyon feletti rendelkezési jog alapvető korlátait és feltételeit,
valamint az állam és a helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységeit (az úgynevezett
állami, illetve önkormányzati monopóliumokat).
4.2.4.1. Nemzeti vagyon
A nemzeti vagyonról a 2011. évi CXCVI. törvény rendelkezik. A törvény szabályozza az állam és
a helyi önkormányzatok tulajdonában álló vagyon (a továbbiakban: nemzeti vagyon) megőrzésének,
védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit. A nemzeti
vagyon körébe tartoznak: • az állam vagy a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló
dolgok;
• az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő pénzügyi eszközök, továbbá az államot
vagy a helyi önkormányzatot megillető társasági részesedések, vagyoni értékkel rendelkező
jogosultság, amelyet jogszabály vagyoni értékű jogként nevesít;
• Magyarország határa által körbezárt terület feletti légtér;
• az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló törvény szerinti kibocsátási
egység és légi közlekedési kibocsátási egység, valamint az ENSZ Éghajlatváltozási
Keret egyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve végrehajtási keretrendszeréről szóló
törvény szerinti kiotói egység;
• állami vagy helyi önkormányzati fenntartású közgyűjtemény (muzeális intézmény,
levéltár, közgyűjteményként működő kép- és hangarchívum, valamint könyvtár) saját
gyűjteményében nyilvántartott kulturális javak körébe tartozó dolog, valamint a régészeti
lelet;
• a nemzeti adatvagyon körébe tartozó állami nyilvántartások fokozottabb védelméről szóló
törvény szerinti nemzeti adatvagyon.
Az állam kizárólagos tulajdonába tartozik például: a Szent Korona és a hozzá tartozó jelvények,
az Országház, a föld méhének kincsei, barlangok, felszín alatti vizek, folyóvizek és természetes
tavak, meder, sziget, csatorna, vízi közművek, az országos közutak.
4.2.4.2. Önkormányzati vagyon
A helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon lehet.
A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely közvetlenül
a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja. A
törzsvagyon egy része forgalomképtelen. Forgalomképtelen törzsvagyonnak minősül az a vagyon,
amelyet
• a nemzeti vagyonról szóló törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak
minősít (ilyenek például a helyi közutak és műtárgyaik, a helyi önkormányzatok tulajdonában
álló terek, parkok);
• vagy törvény, illetve a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt
jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít.
A törzsvagyon másik csoportját a helyi önkormányzat rendelete által korlátozottan forgalomképes
önkormányzati vagyon képezi. Korlátozottan forgalomképes az olyan nemzeti vagyon,
amelyről törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott esetekben lehet rendelkezni,
161
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
például eladni; az ilyen vagyonelem egy idő után már nem szolgál közfeladatot, ezért lehetséges
forgalomképessé tenni. Korlátozottan forgalomképes önkormányzati vagyon többek között:
• a helyi önkormányzat tulajdonában álló közmű;
• a helyi önkormányzat tulajdonában álló, a helyi önkormányzat képviselő-testülete és szervei,
továbbá a helyi önkormányzat által fenntartott, közfeladatot ellátó intézmény, költségvetési
szerv elhelyezését, valamint azok feladatának ellátását szolgáló épület, épületrész;
• a helyi önkormányzat többségi tulajdonában álló, közszolgáltatási tevékenységet vagy parkolási
szolgáltatást ellátó gazdasági társaságban fennálló, helyi önkormányzati tulajdonban
lévő társasági részesedés.
4.2.4.3. Állami vagyonnal való gazdálkodás
Az állami vagyonról külön törvény (a 2007. évi CVI. törvény) rendelkezik, amely meghatározza az
állami vagyonnal való gazdálkodás szabályait.
A tulajdonosi joggyakorlás és a vagyongazdálkodás feladata: az állami vagyon rendeltetésének
megfelelő – az állami feladatok ellátásához, a társadalmi szükségletek kielégítéséhez, valamint a
Kormány gazdaságpolitikája megvalósításának elősegítéséhez szükséges, egységes elveken alapuló,
önálló ágazatként megjelenő –, hatékony, költségtakarékos, értékmegőrző, értéknövelő felhasználásának
biztosítása. A rábízott állami vagyon felett az államot megillető tulajdonosi jogok és
kötelezettségek összességét tulajdonosi joggyakorlóként – ha törvény vagy miniszteri rendelet eltérően
nem rendelkezik – az MNV Zrt. gyakorolja.
• A Magyar Fejlesztési Bank (MFB) Zártkörűen Működő Részvénytársaság, a Magyar Posta
Zártkörűen Működő Részvénytársaság és az Első Nemzeti Közműszolgáltató (ENKSZ)
Zártkörűen Működő Részvénytársaság felett – ha miniszteri rendelet eltérően nem rendelkezik
– a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter,
• azon állami tulajdonban álló ingatlanok felett, amelyek egy része a Nemzeti Földalapba
tartozik, az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) az
agrárpolitikáért felelős miniszterrel közösen, a Nemzeti Földalapról szóló törvény, valamint
annak végrehajtására kiadott jogszabályban meghatározottak szerint,
A Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (MNV Zrt.) a Magyar Állam által alapított egyszemélyes
részvénytársaság, amelynek részvénye forgalomképtelen.
Az MNV Zrt. feladatkörében többek között előkészíti és végrehajtja az Országgyűlés, a Kormány,
valamint a miniszter állami vagyonnal kapcsolatos döntéseit; nyilvántartást vezet az állami vagyonról,
tájékoztatást nyújt; a joggyakorlása alá tartozó állami vagyont hasznosítja; rendszeresen ellenőrzi
az állami vagyonnal történő gazdálkodást; valamint az állami vagyonnal kapcsolatos polgári
jogviszonyokban képviseli az államot.
A Magyar Fejlesztési Bank Zrt. (MFB Zrt.) – a 2001. évi XX. törvény értelmében – egyszemélyes,
zártkörűen működő szakosított hitelintézet.
A részvények száz százaléka a Magyar Állam tulajdonában van, a részvények elidegenítése, biztosítékul
adása semmis. Az MFB Zrt. jegyzett tőkéje legalább százmilliárd forint. Az MFB Zrt.
legfőbb feladata, hogy a Kormány közép- és hosszú távú gazdaságfejlesztési céljaihoz szükséges
fejlesztési forrásokat biztosítsa.
A Nemzeti Földalapot a 2010. évi LXXXVII. törvény hozta létre, a Földalaphoz tartozik a kincstári
vagyon részét képező, állam tulajdonában lévő termőföldek, mező-, erdőgazdasági művelés
alatt álló belterületi földek, valamint a mező-, erdőgazdasági tevékenységet szolgáló vagy ahhoz
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
162
szükséges művelés alól kivett földek összessége. A Nemzeti Földalap rendeltetése többek között a
működőképes családi gazdaságok kialakításának elősegítése, a szakirányú végzettséggel rendelkező
agrárvállalkozók földhöz jutásának támogatása, a földárak és haszonbérek alakulásának befolyásolása,
a termőföld magánosítása során létrejött, a hatékony mezőgazdasági hasznosításra alkalmatlan
birtokszerkezet vidékfejlesztési célokkal összehangolt javításának támogatása, a gazdálkodás
jellegének megfelelő, versenyképes birtokméretek kialakításának elősegítése. A Nemzeti Földalap
felett a Magyar Államot megillető tulajdonosi jogokat és kötelezettségeket az agrárpolitikáért felelős
miniszter a Nemzeti Földalapkezelő Szervezet útján gyakorolja.
4.2.5. KÖLTSÉGVETÉSI SZERVEK
A költségvetési szerv jogszabályban vagy az alapító okiratban meghatározott közfeladat ellátására
létrejött jogi személy. A költségvetési szerv tevékenysége lehet
a) alaptevékenység, amely jogszabályban, vagy alapító okiratában a szakmai alapfeladataként
meghatározott, nem haszonszerzés céljából végzett tevékenység,
b) vagy vállalkozási tevékenység, amely haszonszerzés céljából, államháztartáson kívüli forrásból,
nem kötelezően végzett termelő-, szolgáltató-, értékesítő tevékenység.
A költségvetési szervekkel kapcsolatos alapvető szabályokat jelenleg az államháztartásról szóló
törvény mellett az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról alkotott 368/2011. (XII. 31.)
Korm. rendelet tartalmazza.
4.2.5.1. A költségvetési szervek létrehozása
Költségvetési szerv akkor alapítható, ha a közfeladat alaptevékenységként való ellátása ekként
biztosítható, a működéséhez szükséges feltételek adottak, az ellátandó feladat hatékonyan teljesíthető,
és a költségvetési szerv működtetéséhez szükséges pénzügyi fedezet rendelkezésre áll.
Költségvetési szervet jogszabállyal vagy alapító okirattal lehet létrehozni. Ha a költségvetési
szervet jogszabály hozza létre, a jogszabályban megjelölt alapítási időpontot megelőzően ki kell
adni az alapító okiratot. Az alapító okiratot az alapító személyétől és a szerv besorolásától függően
az alapító szerv, az irányító szerv vagy a miniszterelnök adja ki. A költségvetési szerv a kincstár
által vezetett törzskönyvi nyilvántartásba történő bejegyzéssel jön létre.
Az alapító okiratnak tartalmaznia kell:
• nevét, székhelyét, esetleges telephelyeit;
• az alapításáról rendelkező jogszabály teljes megjelölését, ha az alapításról jogszabály rendelkezett;
• közfeladatát és szakmai alaptevékenységét az államháztartási szakigazgatási besorolását;
• illetékességét, működési körét;
• irányító szervének nevét, székhelyét;
• vezetőjének megbízási rendjét, és
• a foglalkoztatottjaira vonatkozó foglalkoztatási jogviszonyok megjelölését.
A fentieken túl az alábbiak fennállása esetén tartalmazza a költségvetési szerv
• jogelődjének megnevezését, székhelyét;
• vállalkozási tevékenysége arányának felső határát a módosított kiadási előirányzatok arányában;
163
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
• megszűnésének időpontját vagy pontos feltételét, ha határozott időre vagy bizonyos feltétel
bekövetkeztéig hozzák létre.
4.2.5.2. A költségvetési szervtípusok, a költségvetési szervek irányítása, ellenőrzése
Költségvetési szervtípusok
A költségvetési szerveket többféle szempontból is meg tudjuk különböztetni.
Költségvetési szerv alapítására jogosult és ezáltal megkülönböztethetünk:
a) központi költségvetési szerv esetén az Országgyűlés, a Kormány vagy a miniszter által,
b) helyi önkormányzat, a helyi önkormányzatok társulása, a térségi fejlesztési tanács által,
c) nemzetiségi önkormányzat, vagy a nemzetiségi önkormányzatok társulása által és
d) köztestület által alapított költségvetési szervet.
A Kormány rendeletében meghatározott költségvetési szerv gazdasági szervezettel rendelkezik,
amely ellátja a gazdálkodással kapcsolatos alapvető feladatokat. A gazdasági szervezetet gazdasági
vezető vezeti. A gazdasági vezetőnek megfelelő képesítési előírásoknak kell megfelelnie.
A gazdasági szervezet felel a költségvetési szerv – valamint a hozzárendelt költségvetési szervek –
működéséért, a gazdálkodás megszervezéséért és irányításáért, a szervhez rendelt vagyonelemek
megfelelő kezeléséért, valamint a pénzügyi, számviteli rend betartásáért.
A gazdasági szervezettel nem rendelkező költségvetési szervek részére az irányító szerv kijelöl egy
gazdasági szervezettel rendelkező költségvetési szervet, amely „helyette” ellátja a költségvetési
szerv működtetésével, üzemeltetésével, a költségvetési szerv vagyongazdálkodása körében a beruházással,
a vagyon használatával, hasznosításával, védelmével kapcsolatos feladatokat.
A költségvetési szervek irányítása, ellenőrzése
A költségvetési szervek felett gyakorolható irányítási jog az irányító szerv számára igen széles
körű jogosítványokat biztosít. Az irányítási joga magában foglalja a költségvetési szerv:
• alapításának;
• átalakításának;
• megszüntetésének jogát;
• a szerv vezetőjének kinevezését, felmentését, a munkáltatói jogok gyakorlását;
• a szerv gazdasági vezetőjének kinevezését, felmentését és díjazásának megállapítását;
• a költségvetési szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi és hatékonysági ellenőrzését;
• a költségvetési szerv jelentés tételére vagy beszámolásra való kötelezését;
• jogszabályban meghatározott esetekben a költségvetési szerv döntéseinek előzetes vagy
utólagos jóváhagyását; valamint
• feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására vonatkozó egyedi utasítás adását.
A költségvetési szerv ellenőrzését, felügyeletét ellátó szerv szintén gyakorolhatja az irányító szerveket
megillető jogosítványokat, a költségvetési szerv döntéseit azonban nem hagyhatja jóvá, illetve
egyedi utasítást nem adhat.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
164
A költségvetési szervek működése
A költségvetési törvény elfogadását követően az irányító szerv kincstári költségvetés kiadásával
megállapítja a központi költségvetési szervek kiemelt előirányzatait. Az önkormányzati költségvetési
szervek költségvetését az önkormányzat költségvetése állapítja meg.
A költségvetési szervek az elfogadott költségvetés alapján kötelesek gazdálkodni. Az elfogadott
költségvetést a költségvetés módosításával lehet csak változtatni. Amennyiben a bevételi-kiadási
előirányzat nem teljesül vagy túlteljesül, módosítást kell végrehajtani. A költségvetési szervek a
bevételeiket kötelesek, a kiadásaikat pedig jogosultak teljesíteni.
4.2.6. KÖTELEZETTSÉGVÁLLALÁS, ELLENJEGYZÉS,
ÉRVÉNYESÍTÉS, UTALVÁNYOZÁS
Egy költségvetési szervnél az előirányzatok teljesítése egymásra épülő, úgynevezett vertikális
munkaszakaszokon keresztül valósul meg. Ezen munkaszakaszok a kötelezettségvállalás, a pénzügyi
ellenjegyzés, az érvényesítés és az utalványozás.
Kötelezettségvállalás a kötelezettség vállalásáról szóló, szabályszerűen megtett jognyilatkozat.
Ilyen kötelezettség lehet a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítése, szerződés megkötése,
támogatás biztosítása, illetve más, pénzben kifejezhető értékű szolgáltatás teljesítésére irányuló
jognyilatkozat. Kötelezettségvállalásra a költségvetési szerv vezetője vagy az általa erre írásban
felhatalmazott alkalmazott jogosult. Önkormányzat nevében kötelezettségvállalásra a polgármester
vagy az általa írásban felhatalmazott személy jogosult.
1) A kötelezettségvállalás kizárólag – a Kormány rendeletében foglalt kivételekkel – írásos
formában, pénzügyi ellenjegyzés után történhet. Az ellenjegyzésre jogosult személye a
költségvetési szerv besorolásától függ, főszabály szerint a gazdasági vezető végzi ezt a tevékenységet,
a gazdasági szervezettel nem rendelkező költségvetési szervek esetében pedig
az irányító szerv által kijelölt szerv gazdasági vezetője. Önkormányzat nevében történt kötelezettségvállalás
esetében az önkormányzati hivatal gazdasági vezetője, ennek hiányában
a jegyző által írásban kijelölt, az önkormányzati hivatal állományába tartozó köztisztviselő
jogosult a pénzügyi ellenjegyzésre.
2) A teljesítés igazolása során ellenőrizhető okmányok alapján igazolni, ellenőrizni kell a kiadások
teljesítésének jogosságát, összegszerűségét, és ha a kötelezettségvállaláshoz ellenszolgáltatás
kapcsolódik, annak teljesítését. A jogszabály lehetővé teszi, hogy a költségvetési
szerv belső szabályzata egyes kiadásoknál (például jogerős bírósági határozaton alapuló
fizetési kötelezettségek) mellőzze a teljesítés igazolásának előírását. Bevételek esetében
jogszabály nem teszi kötelezővé a teljesítés igazolását, de egyes bevételekre ezt a költségvetési
szerv belső szabályzata előírhatja. A teljesítés igazolására jogosult személyeket a kötelezettségvállaló
jelöli ki.
3) Kifizetések esetében az érvényesítő ellenőrzi az összegszerűséget, a fedezet meglétét és a
teljes megelőző folyamatban a gazdálkodási szabályok (jogszabályi előírások, belső szabályzatok)
betartását. Amennyiben az érvényesítő rendellenességet talál, köteles jelezni az
utalványozónak. Az érvényesítésre jogosult személyekre, valamint azok kiválasztására a kötelezettségvállalás
ellenjegyzésére jogosult személyekre vonatkozó szabályok irányadóak.
4) A folyamat utolsó eleme az utalványozás. Az utalványozás nem más, mint a kiadások teljesítésének,
a bevételek beszedésének elrendelése. Utalványozni csak érvényesített okmány
alapján és csak írásban szabad. Az utalványozásra a költségvetési szerv vezetője, önkor165
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
mányzatok esetében a polgármester vagy az általa megbízott személy jogosult. Az utalványozásra
jogosult személyekre, illetve ezek kijelölésére a kötelezettségvállalóra vonatkozó
szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
4.2.7. ELLENŐRZÉS AZ ÁLLAMHÁZTARTÁS TERÜLETÉN
Az államháztartás területén végzett ellenőrzés célja annak megvizsgálása, hogy az államháztartáshoz
tartozó pénzeszközökkel, vagyonelemekkel a kezelésre jogosult szervek, szervezetek a jogszabályoknak
megfelelően, hatékonyan, eredményesen gazdálkodnak-e. Az ellenőrzés kiterjed
mind a központi, mind az önkormányzati alrendszerre.
Az ellenőrzés kiterjed továbbá minden területre, ahol közpénz felhasználása történik. Ellenőrzés
történhet a gazdálkodó szervezetnél, nonprofit szervezetnél, de magánszemélyeknél is, ahol a
közpénz felhasználását az Állami Számvevőszék vagy kormányzati ellenőrző szerv ellenőrizheti.
Az államháztartás területén végzett ellenőrzés (államháztartási kontrollok) rendszere három pillérre épül:
• Az államháztartás külső (törvényhozói) ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat az Állami
Számvevőszék látja el.
• Az államháztartás kormányzati szintű ellenőrzése a kormányzati ellenőrzési szerv, az európai
támogatásokat ellenőrző szerv és a kincstár által valósul meg.
• Az államháztartás belső kontrollrendszere a költségvetési szervek belső kontrollrendszere
– beleértve a belső ellenőrzést – keretében valósul meg.
Az államháztartásért felelős miniszter ellátja – az Állami Számvevőszék véleményének kikérésével
– az államháztartás belső kontrollrendszerének a nemzetközi standardokkal összhangban lévő
• fejlesztésével;
• szabályozásával;
• koordinációjával és
• harmonizációjával kapcsolatos feladatokat.
Az államháztartásért felelős miniszter megalkotja az ezekhez kapcsolódó jogszabályokat, módszertani
útmutatókat, valamint ellátja a szakmai egyeztető fórumok működtetésével és kötelező továbbképzések
szervezésével kapcsolatos feladatokat.
4.2.7.1. Kormányzati szintű ellenőrzés
A kormányzati szintű ellenőrzés a kormányzati ellenőrzési szerv, az európai támogatásokat ellenőrző
szerv ellenőrzését, valamint a kincstári ellenőrzési tevékenységet foglalja magában.
A kormányzati ellenőrzési szerv (jelenleg a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal) ellenőrzési jogköre
kiterjed:
• a kormánydöntések végrehajtásának ellenőrzésére;
• központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok, a társadalombiztosítás pénzügyi
alapjai és a központi költségvetési szervek kormányzati ellenőrzésére;
• a gazdálkodó szervezeteknek, a közalapítványoknak, a köztestületeknek, az alapítványoknak,
és az egyesületeknek nyújtott költségvetési támogatások, illetve az államháztartás központi
alrendszeréből nyújtott más támogatások és az említett szervezetek részére meghatáKÖZIGAZGATÁSI
ALAPVIZSGA
166
rozott célra ingyenesen juttatott állami vagyon felhasználásának ellenőrzésére;
• egyéb, az államháztartásról szóló törvényben meghatározott szervezetek és gazdálkodási
folyamatok ellenőrzésére.
Az európai támogatásokat ellenőrző szerv ellenőrzési jogköre kiterjed a kormányrendeletben
meghatározott forrásokból nyújtott költségvetési támogatásokkal kapcsolatos ellenőrzésekre
• a lebonyolításban érintett szervezeteknél;
• a kedvezményezetteknél, és
• a költségvetési támogatásokkal összefüggésben megvalósított beszerzésekre, az ezekre kötött
szerződések teljesítésének vizsgálatára, ebben a vonatkozásban azon szerződő felekre
is, amelyek a szerződés teljesítéséért felelősek vagy abban közreműködnek.
A Magyar Államkincstár a nemzetgazdasági miniszter irányítása alatt álló, országos hatáskörű,
központi költségvetési intézmény. Feladata a közpénzek útjának nyomon követése, hogy jogosulatlan
kifizetések ne történjenek. A Kincstár felelős az állami költségvetés végrehajtása során a
pénzforgalom lebonyolításáért és az elszámolásokért. Folyósítja és ellenőrzi az EU-s és hazai támogatásokat,
a jogosulatlanul kiutalt támogatásokat visszaköveteli.
A kincstár ellenőrzési jogköre a helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, társulás, térségi
fejlesztési tanács és az általuk irányított költségvetési szerv
a) számviteli szabályok szerinti könyvvezetési kötelezettségének,
b) adatszolgáltatási kötelezettségek szabályszerű teljesítésének,
c) az éves költségvetési beszámoló megbízható, valós összképének vizsgálatára terjed ki.
A kincstári ellenőrzés szakmai szabályait, módszereit a kincstár az államháztartásért felelős
miniszter egyetértésével alakítja ki.
4.2.7.2. Belső kontrollrendszer
A belső kontrollrendszer célja a kockázatok kezelése, valamint az, hogy a költségvetési szerv
működése és gazdálkodása során tevékenységét szabályszerűen végezze, teljesítse az elszámolási
kötelezettségeket, és megvédje a szervezet erőforrásait az esetleges veszteségektől.
A költségvetési szerv belső kontrollrendszeréért a költségvetési szerv vezetője felelős, aki köteles
kialakítani és működtetni a megfelelő (világos szervezeti struktúra, egyértelmű felelősségi, hatásköri
viszonyok és feladatok, átlátható, megfelelően szabályozott működés):
• kockázatkezelési rendszert (kockázatok felmérése, megállapítása), kontrollkörnyezetet
1. költségvetési szerv vezetője köteles olyan szabályzatokat kiadni, folyamatokat kialakítani
és működtetni a szervezeten belül, amelyek biztosítják a rendelkezésre álló források
szabályszerű, szabályozott, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználását;
• kontrolltevékenységeket (folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzések a
pénzügyi, gazdálkodási folyamatokhoz kapcsolódóan, például engedélyezési, jóváhagyási
eljárások);
• információs és kommunikációs rendszert (hatékony, pontos és megbízható beszámolási
rendszer annak érdekében, hogy a szükséges információk a megfelelő helyen, időben és
részletezettséggel rendelkezésre álljanak) és
• nyomon követési (monitoring) rendszert (a szervezet tevékenységének, a célok megvalósításának
folyamatos, illetve eseti nyomon követése).
167
4. Modul : Gazdálkodási és pénzügyi alapismeretek
A belső kontrollrendszer részét képező belső ellenőrzés független, tárgyilagos bizonyosságot adó
és tanácsadó tevékenység, amelynek célja, hogy az ellenőrzött szervezet működését fejlessze és
eredményességét növelje. A belső ellenőrzés az ellenőrzött szervezet céljai elérése érdekében rendszerszemléletű
megközelítéssel és módszeresen értékeli, illetve fejleszti az ellenőrzött szervezetirányítási,
belső kontroll és ellenőrzési eljárásainak hatékonyságát. A belső ellenőrzés kialakításáról,
megfelelő működtetéséről és függetlenségének biztosításáról a költségvetési szerv vezetője köteles
gondoskodni, emellett köteles a belső ellenőrzés működéséhez szükséges forrásokat biztosítani.
Az irányító szerv belső ellenőrzést végezhet:
• az irányítása alá tartozó bármely költségvetési szervnél;
• a saját vagy az irányítása, felügyelete alá tartozó költségvetési szerv használatába, vagyonkezelésébe
adott nemzeti vagyonnal való gazdálkodás tekintetében;
• az általa nyújtott költségvetési támogatások felhasználásával kapcsolatosan a kedvezményezetteknél
és a lebonyolító szerveknél, és
• az irányítása alá tartozó bármely – külön törvényben meghatározott – köztulajdonban álló
gazdasági társaságnál.
4.2.7.3. Az államháztartás külső ellenőrzése
Az államháztartás külső ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat az Állami Számvevőszék látja el,
amely az Alaptörvény értelmében az Országgyűlés pénzügyi–gazdasági ellenőrző szerve. Az Állami
Számvevőszék ellenőrzési tevékenysége kiterjed az államháztartás mindkét alrendszerére, ennek
keretein belül vizsgálja az államháztartás forrásainak rendeltetésszerű felhasználását, ellenőrzi az
állami vagyonnal történő gazdálkodást. Feladatkörében ellenőrzi a közpénzekkel és az állami és
önkormányzati vagyonnal való felelős gazdálkodást, valamint a központi költségvetés végrehajtását,
az államháztartás gazdálkodását, az államháztartásból származó források felhasználását, és a
nemzeti vagyon kezelését. Az Állami Számvevőszék általános hatáskörrel végzi a közpénzekkel
és az állami és önkormányzati vagyonnal való felelős gazdálkodás ellenőrzését. Megállapításaival,
javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlést, annak bizottságait és az ellenőrzött szervezetek
munkáját.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
168
5. MODUL: INFORMÁCIÓBIZTONSÁGI ÉS ADATVÉDELMI
ALAPISMERETEK
Magyarország valamennyi állami és önkormányzati szerve adatok, dokumentumok sokaságát
kezeli. Ezek egy része a nyilvánosság elől törvény által védett adat, más része bárki által megismerhető.
Van köztük olyan, amely természetes személyre vonatkozik, van, amely az adott szervezet
működésére és olyan is, amelyet a közszféra szervei a feladatuk ellátása során más szervezetekről
tartanak nyilván. Az adatok kezelését, gyűjtését, továbbítását jogi normák szabályozzák.
Az alábbiakban a személyes és a közérdekű adatok kezelésével kapcsolatos legfontosabb fogalmak
és szabályok ismertetését végezzük el.
5.1. ALMODUL: ADATVÉDELEM
5.1.1. A SZEMÉLYES ADATOK VÉDELMÉHEZ VALÓ JOG
SZÜLETÉSE
Az emberek magánszférájának védelmét a demokratikus alkotmányok régóta garantálják. Ennek
lényege, hogy mindenkit megillet a jog, hogy másoktól, az állam intézményeitől, a piac szereplőitől
háborítatlan magán- és családi élete legyen, megőrizhesse személyes identitását, ne érje sérelem a
becsületét.
A XX. század második fele óta tapasztaljuk, hogy az állam irányító, szabályozó, ellenőrző szerepének
megnövekedése mind kiterjedtebb adatgyűjtéssel, adatbázisok létrejöttével jár. Az informatikai
fejlődés hatására megsokszorozódott a kezelhető adatok mennyisége, és egyben jelentősen
könnyebbé vált a külön nyilvántartásokban kezelt adatok összekapcsolása. Ennek velejárójaként
megnőtt a polgárok kiszolgáltatottsága és annak a lehetősége, hogy az állam szervei az életük szinte
minden területéről adatokat gyűjtsenek, valamint adatállományokat tartalmazó nyilvántartásokat
kezeljenek. E veszélyek hívták életre az adatvédelmet mint a magánszféra védelmének önálló
jogterületét.
Az információgyűjtés, az adatbázisok kiépítése ma már nem csak a hivatalok részéről jelenthet
fenyegetést, a személyes adatok védelmét ezért nem csak az állam felől érik kihívások. A vásárlókról,
ügyfelekről gyűjtött adatoknak komoly piaci értékük van, ezért a jogi szabályozásnak és a
jogvédő intézményeknek egyre inkább számolniuk kell a piaci szereplők üzleti célú adatgyűjtéséből
származó veszélyekkel.
5.1.2. A HAZAI ADATVÉDELEM JOGI KERETEI
Az adatvédelem általános szabályait a természetes személyeknek a személyes adatok kezelése
tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK
irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. április 27-i (EU) 2016/679 rendelet (általános
adatvédelmi rendelet, a továbbiakban: GDPR), valamint az információs önrendelkezési jogról
és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (a továbbiakban: Infotv.) határozza
meg. A GDPR és az Infotv. célja annak biztosítása, hogy a természetes személyek magánszféráját
az adatkezelők tiszteletben tartsák.
169
5. Modul : Információbiztonsági és adatvédelmi alapismeretek
Az említett jogszabályok kapcsolata több kettős természetű. Egyrészt az Infotv. a személyes adatok
kezelése vonatkozásában elsősorban a GDPR bizonyos rendelkezéseit kiegészítő előírásokat határoz
meg. A GDPR rendeleti minőségéből fakadóan ugyanis Magyarországon közvetlenül alkalmazandó
normákat tartalmaz. Másrészt az Infotv. ülteti át a magyar jogba a személyes adatoknak
az illetékes hatóságok által a bűncselekmények megelőzése, nyomozása, felderítése, a vádeljárás
lefolytatása vagy büntetőjogi szankciók végrehajtása céljából végzett kezelése tekintetében a természetes
személyek védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 2008/977/IB tanácsi
kerethatározat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. április 27-i (EU) 2016/680 európai parlamenti
és tanácsi irányelvet. Ebből következően a bűnüldözési, nemzetbiztonsági és honvédelmi célú
adatkezelésekre – az ágazati szabályok mellett – kizárólag az Infotv. azon előírásait kell alkalmazni,
amelyek e jogharmonizációs kötelezettség teljesítését jelentik.
Az alkotmányos reformfolyamat során Magyarország Alaptörvénye a személyes adatok védelméhez
fűződő jogot és a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jogot is alapjogként őrizte meg,
és a két jog érvényesülésének ellenőrzésére egy új, sarkalatos törvénnyel létrehozott független
hatóságot jelölt ki. A két alapjog érvényesüléséről a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság
Hatóság (NAIH) gondoskodik.
Az Alkotmány alapján létrejött korábbi törvényi keretek között a jogalkotó egy országgyűlési biztosi (ombudsmani)
típusú intézményi védelmet biztosított az információs alapjogok számára, amelynek alapvető eszközei
a visszásságok feltárása, a nyilvánosság tájékoztatása volt, és hatósági eszközökkel csak korlátozottan rendelkezett.
Az elmúlt évtizedek információs forradalma hatalmas kihívást jelent a jogvédelem számára is. E változások
tapasztalataira alapozva az Alaptörvény – szoros összefüggésük miatt – együtt kezeli az információs
alapjogokat, és maga rendelkezik a független, hatósági típusú jogvédelmi intézmény létrehozásáról. Az így
létrejött Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság egy autonóm államigazgatási szerv, amelynek
elnökét a köztársasági elnök javaslatára az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával választják,
akárcsak korábban az adatvédelmi biztost. Ezek alapján tehát továbbra is egy független intézmény foglalkozik
az adatvédelemmel és az információszabadsággal, ugyanakkor széleskörű hatósági jogosítványokkal rendelkezik,
amelyek révén hatékonyabban képes ellátni jogvédelmi feladatát.
Személyes adatnak minősül az azonosított vagy azonosítható természetes személyre vonatkozó
bármely információ. E körbe tartozik az érintettel kapcsolatos bárminemű információ, függetlenül
attól, hogy arra az érintett mennyire érzékeny, mennyire szeretné titokban tartani, hiszen ez kizárólag
tőle, egyéniségétől, körülményeitől, társadalmi helyzetétől függ. A jogalkalmazói gyakorlat
ugyancsak személyes adatnak minősíti érintettre vonatkozó véleményt, minősítést, továbbá az
adatokból levonható következtetést is, mivel számos adatkezelésnek éppen az a célja, hogy a felvett
adatokból az érintettre vonatkozó következtetéseket vonjon le, amelyek az érintettel kapcsolatos
döntések alapját képezik (hitelképesség, szolgáltatásokra, támogatásokra és kedvezményekre való
jogosultság vagy adott munkakör betöltésére való alkalmasság stb.).
Az adatvédelmi szabályozás szerint ugyanakkor nem tekinthetők személyes adatnak a holtakra
vonatkozó adatok, és nincsenek személyes adataik a jogi személyeknek sem. Ez utóbbiak jogi
védelmét a jogrendszer más eszközökkel biztosítja, például a jó hírnév vagy az üzleti titok védelme
révén.
A személyes adatoknak az a szűkebb köre, amely az ember személyiségének belsőbb, érzékenyebb
területeit érinti, és nyilvánosságra kerülése a magánszféra komoly sérelmét okozhatja, különleges
adatnak minősül, és szigorúbb védelem alatt áll. Ilyen különleges adat: a faji vagy etnikai
származásra, politikai véleményre, vallási vagy világnézeti meggyőződésre vagy szakszervezeti
tagságra utaló személyes adat, a természetes személyek egyedi azonosítását célzó genetikai és
biometrikus adat, az egészségügyi adat és a természetes személyek szexuális életére vagy szexuális
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
170
irányultságára vonatkozó személyes adat. Az Infotv. alapján a bűnügyi személyes adatok vonatkozásában
is a különleges adatok kezelésének feltételeire vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
A jog igen szigorú szabályokat ír elő a személyes adatok kezeléséhez. Sőt, magát az adatkezelés
fogalmát is kiterjesztően határozza meg. E szerint adatkezelésnek tekintendő a személyes adatokon
vagy adatállományokon automatizált vagy nem automatizált módon végzett bármely művelet
vagy műveletek összessége, így a gyűjtés, rögzítés, rendszerezés, tagolás, tárolás, átalakítás
vagy megváltoztatás, lekérdezés, betekintés, felhasználás, közlés továbbítás, terjesztés vagy egyéb
módon történő hozzáférhetővé tétel útján, összehangolás vagy összekapcsolás, korlátozás, törlés,
illetve megsemmisítés.
Adatkezelésnek számít a fénykép-, hang- vagy képfelvétel készítése, valamint a személy azonosítására
alkalmas fizikai jellemzők (például ujj- vagy tenyérnyomat, DNS-minta, íriszkép) rögzítése
is. Adatvédelmi incidensnek nevezzük az adatbiztonság olyan sérülését, amely a kezelt személyes
adatok véletlen vagy jogellenes megsemmisítését, elvesztését, megváltoztatását, jogosulatlan közlését
vagy az azokhoz való jogosulatlan hozzáférést eredményezi.
Adatkezelőnek minősül az a természetes vagy jogi személy, közhatalmi szerv, ügynökség vagy
bármely egyéb szerv, amely a személyes adatok kezelésének céljait és eszközeit önállóan vagy
másokkal együtt meghatározza.
5.1.3. A JOGSZERŰ ADATKEZELÉS KÖVETELMÉNYEI
Az adatkezelés jogszerűségéhez számos feltételnek kell teljesülnie. Egyrészt az adatkezelő csak
megfelelő jogalappal kezelhet személyes adatot, másrészt érvényesülnie kell a GDPR-ban meghatározott
alapelveknek is.
Személyes adatok kezelése akkor lehetséges, amennyiben:
• ahhoz az érintett hozzájárulását adja (önkéntes adatkezelés);
• az egy szerződés teljesítéséhez vagy a szerződésnek az érintett kérésére történő előkészítéséhez
szükséges;
• az jogi kötelezettség teljesítéséhez szükséges (a kötelező adatkezelés egyik alesete);
• az az érintett vagy más személy létfontosságú érdekeinek védelme miatt szükséges;
• az közérdekű vagy közhatalmi jogosítvány gyakorlásának keretében végzett feladat végrehajtásához
szükséges (a kötelező adatkezelés másik alesete);
• az az adatkezelő vagy egy harmadik fél jogos érdekeinek érvényesítéséhez szükséges.
Előzetes tájékoztatás. Ha a személyes adatokat az érintett hozzájárulása alapján gyűjtik, akkor
az érintett dönti el, hogy a kért adatokat megadja-e vagy sem. E döntés meghozásához szükséges
információkról, így különösen az adatkezelő személyéről, a kért adatok köréről, azok felhasználási
céljáról és időtartamáról az adatkezelő köteles előzetesen tájékoztatni az érintettet. A hozzájárulásnak
önkéntesnek, azaz külső befolyástól mentesnek kell lennie. Kiemelendő továbbá, hogy az
egyén előzetes tájékoztatása nem csak hozzájárulás esetén alapkövetelmény, hanem minden más
jogalap tekintetében is.
A különleges adatokat az érintett kifejezett hozzájárulásával lehet kezelni. Bizonyos esetekben a
társadalom érdeke szükségessé teheti a különleges adatok kötelező kezelését (bűnüldözés, bűnmegelőzés,
közegészségügy, menekültügy). Az ilyen adatkezeléseket csak törvény vagy az Európai
Unió kötelező jogi aktusa rendelheti el vagy teheti lehetővé a megfelelő garanciák biztosításával.
171
5. Modul : Információbiztonsági és adatvédelmi alapismeretek
Az alapvető adatvédelmi követelmények egy része az Alkotmánybíróságtól származik, mert az
alkotmánybírósági határozatokban lefektetett tételek iránymutatásul szolgáltak a későbbi törvényalkotás
számára. Az osztott információs rendszerekkel szembeni elvárás szerint csak az érintett
felhatalmazása vagy törvényi előírás alapján szabad egymással összekapcsolni a személyes adatokat
kezelő információs rendszereket. Ha a különféle adatbázisokból származó, az állampolgárok
jövedelmi és vagyoni helyzetére, egészségi állapotára, vásárlási szokásaira stb. vonatkozó adatok
egy kézbe kerülhetnének, akkor ez sértené az érintettek magánszféráját, és kiszolgáltatott helyzetbe
hozná őket. Az egységes személyazonosító jel alkalmazásának tilalma az osztott információs
rendszerek követelményéből következik. Az általános és egységes személyazonosító jel segítségével
az információs rendszerek könnyen összekapcsolhatók lennének. Ezért a személyi szám helyett
három, korlátozottan használható azonosító kódot vezettek be: a személyi azonosítót, a TAJ számot
és az adóazonosító jelet.
Ezt az elvárást, tilalmat áttöri, hogy 2016 januárjától ügyfélbarát módon a személyazonosító igazolvány
tároló eleme tartalmazza többek között a polgár társadalombiztosítási azonosító jelét, valamint
adóazonosító jelét.
Az adatkezelés során érvényesítendő alapvető elvek a következők:
A célhoz kötöttség elvéből következik az adattakarékosság elve, amelynek értelmében mennyiségileg,
időben és adatfajta tekintetében is a cél elérésének függvényében kell redukálni a kezelt
személyes adatok körét.
A célhoz kötöttség elvéből következik az adatminimalizálás elve, amelynek értelmében mennyiségileg,
időben és adatfajta tekintetében is a cél elérésének függvényében kell redukálni a kezelt
személyes adatok körét.
Meghatározó kritérium az pontosság elve, amely szerint a kezelt adatoknak pontosnak, teljesnek
és naprakésznek kell lenniük.
Az adatkezelőnek, illetőleg az adatfeldolgozónak továbbá megfelelő szervezési és technikai intézkedésekkel
gondoskodnia kell az adatok biztonságáról is, megakadályozva az adatvesztést és az
adatokhoz való jogosulatlan hozzáférést.
5.1.4. AZ ÉRINTETT JOGAI
Az információs önrendelkezési jog lényegi tartalma, hogy az érintett nyomon követheti személyes
adatai kezelését, önkéntes adatkezeléseknél pedig érdemi döntéseket hozhat. Az érintettnek az
alábbi jogai vannak a személyével kapcsolatos adatkezelést illetően:
• Tájékoztatáshoz való jog. Az érintett főszabály szerint az adatkezelést megelőzően tájékoztatást
kap az adatkezelőtől a személyes adatai kezeléséről.
• Hozzáféréshez való jog. Az érintett nemcsak az adatkezelést megelőzően, de később is
tájékoztatást kérhet az adatkezelőtől a személyes adatai kezeléséről, illetőleg hozzáférhet az
adatkezelő által kezelt személyes adataihoz. Az érintett kérésére az adatkezelőnek – legfeljebb
30 napon belül – tájékoztatást kell adnia az általa vagy megbízásából kezelt személyes
adatokról. Az adatalany arról is érdemi tájékoztatást kaphat, hogy személyes adatait ki, milyen
jogalapon és mikor igényelte a nyilvántartásokból.
• Helyesbítéshez való jog, amennyiben az érintett személyes adatai elírását, hibás szerepeltetését
észleli, annak korrekcióját kérheti az adatkezelőtől.
• A törléshez való jog értelmében az érintett kérheti adatai megsemmisítését, illetve felismerhetetlenné
tételét, oly módon, hogy azok helyreállítása már ne legyen lehetséges. E rendelkezési
jog azonban csak önkéntes adatkezeléseknél érvényesülhet maradéktalanul.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
172
• Az érintett továbbá élhet az adatkezelés korlátozásához való jogával, amennyiben vitatott
az adatkezelés jogszerűsége vagy az adatok helyessége.
• Az érintett – amennyiben adatai kezelését jogellenesnek véli, mert az nem a saját, hanem
az adatkezelő kizárólagos érdekeit szolgálja – tiltakozhat személyes adatai kezelése ellen.
Tipikusan a direkt marketing célú adatkezeléseknél fordul elő az a fajta jogérvényesítés.
• A jogorvoslathoz való jog, melyet két intézmény is biztosít:
• A NAIH-nál bárki vizsgálatot kezdeményezhet, ha a személyes adatok kezelésével kapcsolatban
jogsérelem következett be, vagy annak közvetlen veszélye fennáll. Az adatvédelmi
hatóság lefolytathat – annak feltételei teljesülése esetén az érintett kérelmére vagy
hivatalból – hatósági eljárást is. Emellett büntető-, szabálysértési és fegyelmi eljárást is
kezdeményezhet.
• Az érintett a jogainak megsértése esetén a bírósághoz fordulhat. Ha a bíróság a jogorvoslati
kérelemnek helyt ad az adatkezelőt a jogellenes adatkezelési művelet megszüntetésére,
az adatkezelés jogszerűségének helyreállítására, illetve az érintett jogai
érvényesülésének biztosítására pontosan meghatározott magatartás tanúsítására (például
a tájékoztatás megadására, az adat helyesbítésére, zárolására, törlésére) kötelezi, és
szükség esetén egyúttal határoz a kártérítés, sérelemdíj iránti igényről is.
5.2. ALMODUL: INFORMÁCIÓSZABADSÁG
5.2.1. AZ ÁLLAM ÁTLÁTHATÓSÁGA
Az adatvédelem mellett az Infotv. az információszabadság, vagyis a közérdekű adatok megismeréséhez
való jog garanciális szabályait is tartalmazza. A közérdekű adatok megismerésének joga
nem egyszerűen valamiféle általános tájékozódási jog, hanem a polgárnak az akár bírósági úton
is kikényszeríthető joga, hogy információkat kapjon a közpénzekből működő, illetve közfeladatot
ellátó szervek működéséről. A polgárokat megilleti a jog a közérdekű adatok terjesztésére is.
Információszabadság alatt a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot értjük.
Egy demokratikus jogállamban az információszabadság érvényesülése szükséges ahhoz, hogy a
választópolgárok valósághű képet alkothassanak az állami szervek működéséről. Az információszabadság
segíti a korrupció és az állami visszaélések elleni fellépést is.
A közérdekű adatok megismerhetővé tételére a közfeladatot ellátó szervek kötelesek. E körbe az
állami vagy helyi önkormányzati feladatokat, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatokat
ellátó szervek tartoznak. A közfeladatot ellátó szervek jelentős csoportját alkotják az állami,
önkormányzati vagyonnal gazdálkodó vagy azzal rendelkező egyéb szervezetek – például az
állami, önkrmányzati tulajdonú gazdasági társaságok.
Az államháztartás valamely alrendszerével pénzügyi, illetve üzleti kapcsolatot létesítők is kötelesek
arra, hogy kérés esetén e kapcsolatra vonatkozó adatokat bárki számára hozzáférhetővé tegyenek.
Esetükben kivételesen nem közfeladatot ellátó szervekről van szó, azonban a közpénzekkel való
gazdálkodás átláthatósága megköveteli, hogy e szervezetek is nyilvánossá tegyék az államháztartással
való kapcsolatuk részleteit.
173
5. Modul : Információbiztonsági és adatvédelmi alapismeretek
5.2.2. A KÖZÉRDEKŰ ADATOK
Közérdekű adatnak nevezzük a közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő és tevékenységére
vonatkozó vagy közfeladatának ellátásával összefüggésben keletkezett, a személyes
adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információt vagy ismeretet,
függetlenül kezelésének módjától. A közérdekű adatok köre igen tág, hiszen a személyes adatokat
leszámítva ide tartozik gyakorlatilag minden, a közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében
lévő adat. Például egy közérdekű adatokat tartalmazó nyilvántartást vezető állami szervnél
nemcsak e nyilvántartás adatai közérdekű adatok, hanem az adott szerv belső szabályzatai, a szerv
létszámadatai, ügyfélfogadási rendje és költségvetésének, gazdálkodásának adatai is.
5.2.3. A KÖZÉRDEKBŐL NYILVÁNOS ADATOK
Amint az előző pontban írtak alapján kitetszik, a közérdekű adatok nyilvánossága a közfeladatot
ellátó szervek birtokában lévő adatok nagy részéhez hozzáférést biztosít, azonban e körből kizárja
a személyes adatokat. Ám személyes adatok – például egy állami vezető juttatásai – megismeréséhez
is fűződhet közérdek. Ezeket az adatokat nem közérdekű adatnak, hanem közérdekből nyilvános
adatnak nevezzük. A törvény szerint közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma
alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát, megismerhetőségét vagy
hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli. Közérdekből nyilvános adat például a közfeladatot
ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személy neve és közfeladat ellátásával összefüggő
személyes adatai.
5.2.4. AZ ADATOK MEGISMERÉSE
A közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismerésére azonos szabályok vonatkoznak.
Eszerint az adatok megismerése alanyi jog. Az ilyen adatokat bárki megismerheti állampolgárságtól,
életkortól, lakhelytől stb. függetlenül. A legfontosabb, illetve leggyakrabban keresett adatokat a
közfeladatot ellátó szervek kötelesek elektronikus úton közzétenni. A többi közérdekű adat egyedi
adatigényléssel vagy közadat újrahasznosítási megállapodás keretében ismerhető meg.
5.2.4.1. Elektronikus közzététel
A közfeladatot ellátó szervek a szervezeti és személyzeti, tevékenységükre, működésükre vonatkozó
és gazdálkodási adataikat az interneten, honlapon közzéteszik. A hozzáférés nem köthető
regisztrációhoz és díjfizetéshez. Az általános közzétételi kötelezettség két fórumon valósul meg: a
szerv saját honlapján és az egységes közadatkereső oldalon történő közzététel útján. Az adatokat
úgy kell közzétenni, hogy azok kinyomtathatók és részletekben is kimásolhatók legyenek.
5.2.4.2. Adatigénylés
A közérdekű adatok megismerése alapvető jog, ezért a törvény a jogérvényesítést elősegítő, az
adatigénylőnek kedvező eljárási szabályokat határoz meg. Az adat megismerése iránt szóban, írásban
vagy elektronikus úton bárki igényt nyújthat be. Az adatok megismerése nincs személyes
érdekeltséghez kötve, ezért adatigény indokáról és az adatok felhasználásának céljáról nem kell
nyilatkozni.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
174
Az adatigénynek közérthetően és lehetőleg az igénylő által kívánt módon kell eleget tenni. Az
adatokat tartalmazó dokumentumról az igénylő másolatot kaphat. Ha a dokumentum az igénylő
által meg nem ismerhető adatot, például védett személyes adatot, üzleti titkot is tartalmaz, az igénylőnek
szánt másolaton a meg nem ismerhető adatot felismerhetetlenné kell tenni.
Az adatigénylés teljesítéséért az adatkezelő sem illetéket, sem igazgatási szolgáltatási díjat nem
állapíthat meg, kizárólag költségei megtérítését igényelheti.
Az Infotv. 2015. évi módosítása előtt a közérdekű adatigénylés alapvetően ingyenes volt. Jelenleg
meghatározott esetekben az adatigénylés teljesítéséért ellenértéket állapíthatnak meg a szervek. A
költségtérítés konkrét szabályait a közérdekű adat iránti igény teljesítéséért megállapítható költségtérítés
mértékéről szóló 301/2016. (IX. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) tartalmazza.
Az adatigénylések teljesítéséért felszámítható költségtérítés kapcsán fontos megjegyezni, hogy
annak megállapítása csak lehetőség és nem kötelező, az adott közfeladatot ellátó szerv dönti el,
hogy él-e e jogával vagy sem. Kizárólag a teljesítéssel összefüggésben, azzal tényleges kapcsolatban
lévő költséget lehet felszámítani. Ennek jegyében a felhasznált adathordozó (például 10 oldal
fölötti fénymásolt papír, cd, dvd, pendrive), a kézbesítés, valamint a munkaerőforrás ráfordítás
költségeit lehet jogszerűen igényelni. Ezen túlmenően más költségelem nem vehető figyelembe.
A munkaerő-ráfordítás költségének megállapítását három együttes feltétel teljesüléséhez köti a
jogalkotó: az adatigénylés teljesítése az alaptevékenység ellátásához szükséges munkaerőforrást
feltételez, a munkaerőforrás aránytalan mértékű igénybevételével jár, és a szükséges munkaerő-ráfordítás
meghaladja a 4 munkaórát. A munkaerő-ráfordításért az adott személyt megillető rendszeres
személyi juttatások összegét, de – a Rendelet értelmében – legfeljebb 4400 Ft-ot számolhat fel a
közfeladatot ellátó szerv óránként.
Az adatigénylő adatai csak annyiban kezelhetők, amennyiben az a kérelem teljesítése és a költségtérítés
miatt szükséges, az adatkezelő azonban nem köteles az adatigénylő közérdekű adat megismerése
iránti igényét teljesíteni, amennyiben az nem adja meg nevét – nem természetes személy
esetén megnevezését –, valamint azon elérhetőségét, amelyre a tájékoztatás, értesítés megadható
(például e-mail címét).
A közfeladatot ellátó szerv főszabály szerint 15 napon belül tesz eleget az adatigénynek. Amennyiben
költségtérítést állapít meg, az adatigénylőnek 30 napja van, hogy nyilatkozzon, fenntartja-e az
adatigénylését, és 15 napja, hogy megfizesse azt. Az adatigény teljesítésének elutasítását 15 napon
belül kell közölni. A jelentős terjedelmű adatra vonatkozó, illetve jelentős munkaerő-ráfordítást
igénylő adatigénylés-teljesítésekre speciális határidők vonatkoznak.
5.2.4.3. Közadat újrahasznosítása
Némely közérdekű adatokat tartalmazó adatbázis nagy mennyiségű, gyorsan változó, nehezen értelmezhető
adatokat tartalmaz. Gondoljunk csak az időjárásról vagy a városi utak forgalmi helyzetéről
folyamatosan gyűjtött adatokra. Ilyen esetekben nehezen alkalmazhatók az adatigénylés általános
szabályai, például azért, mert a kért adatokra azonnal szükség van, így nem lehet megvárni a 15
napos válaszadási határidőt, vagy azért, mert az adatok felhasználhatóvá tétele sok munkát kíván
a közfeladatot ellátó szervtől. Ugyanakkor ezen adatok hasznosítása nemzetgazdasági érdek. Ezért
a törvény lehetővé teszi, hogy a közfeladatot ellátó szerv és az igénylő megállapodjék az adatok
újrahasznosításáról. Ebben az igénylő a közérdekű adatigényen túlmutató feltételeket is támaszthat.
Például kikötheti, hogy folyamatosan, online az általa megadott formátumra átalakítva, illetve az
általa kért nyelven kapja meg az adatokat. Viszont a közfeladatot ellátó szerv az adatok rendelkezésre
bocsátásáért díjat állapíthat meg, amelyben az adatok gyűjtésével, előállításával, feldolgozásával
175
5. Modul : Információbiztonsági és adatvédelmi alapismeretek
kapcsolatos költségeit érvényesítheti, és korlátozott nyereséghányadot is felszámíthat. Ez eltér a
közérdekű adatigény teljesítésétől, amellyel kapcsolatban csak a másolási költség megfizetéséről
lehet szó.
A közadat újrahasznosítás szabályai csak akkor alkalmazandók, ha ezt az igénylő kifejezetten kéri,
és az újrahasznosításról megállapodást kötnek, egyébként a közérdekű adatigénylés szabályait kell
alkalmazni.
5.2.5. AZ INFORMÁCIÓSZABADSÁG JOGI KORLÁTAI
1) A közérdekű adatokhoz való hozzáférést törvény állami érdekből korlátozhatja. Ez azt jelenti,
hogy a korlátozás alá eső közérdekű adat bizonyos ideig nem ismerhető meg. A korlátozást
előíró törvények csak kivételesen, szigorú eljárási szabályok betartása mellett teszik
lehetővé ezt. Eszerint nem ismerhető meg a közérdekű adat, ha azt a minősített adat védelméről
szóló törvény szerint minősítették. Más törvények is korlátozzák az adatok nyilvánosságát
például honvédelmi, nemzetbiztonsági érdekből.
2) A közfeladatok illetéktelen befolyástól mentes ellátását szolgálja az, hogy a döntés megalapozását
szolgáló belső iratok, fogalmazványok, tervezetek legfeljebb tíz évig elzárhatók a
nyilvánosság elől, de csak akkor, ha a nyilvánosság kizárásához erősebb közérdek fűződik,
mint az adat nyilvánosságra hozatalához.
3) A közfeladatot ellátó szerv gazdálkodásának átfogó, számlaszintű, illetve tételes ellenőrzésére
irányuló adatmegismerésekre külön törvények rendelkezései irányadók. A közfeladatot
ellátó szervek átfogó ellenőrzésére ugyanis külön állami szervek – például az Állami
Számvevőszék, Kormányzati Ellenőrzési Hivatal – hivatottak. Ilyen esetekben is köteles
azonban az adatkezelő tájékoztatást nyújtani a jogviszonyt érintő legfontosabb adatokról: a
jogviszony alanyairól, a jogviszony típusáról, a jogviszony tárgyáról, a szolgáltatás és ellenszolgáltatás
mértékéről és teljesítése időpontjáról.
4) Végül megemlítendő, hogy a törvény magánérdekből is lehetővé teszi a közérdekű adatok
nyilvánosságának korlátozását az üzleti titok és a szellemi tulajdon védelme érdekében.
5.2.6. NYILVÁNTARTÁSOK
5.2.6.1. A nyilvántartások jogi jelentősége
A modern állam, ezen belül különösen a közigazgatás széles körű feladatainak ellátása érdekében
személyes és közérdekű adatok sokaságát tartalmazó nyilvántartásokat, adatbázisokat kezel. Ilyen
– ma már egyre inkább elektronikus formában meglévő – nyilvántartások nélkül a közfeladatok
ellátása: a statisztikai adatgyűjtés, az adóigazgatás, a társadalombiztosítás, a bűnüldözés, az önkormányzati
feladatok hatékony ellátása elképzelhetetlen lenne.
1) A közszféra különböző intézményei által fenntartott nyilvántartásokban szereplő adatok:
- felvételére;
- feldolgozására;
- védelmére;
- nyilvánosságára vonatkozó alapvető szabályokat fogalmazza meg a GDPR és – részben
– az Infotv.
2) Az egyes nyilvántartásokra vonatkozó részletes szabályokat pedig külön törvények határozzák
meg. Az állami szervek által vezetett, személyes adatokat is tartalmazó nyilvántartások
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
176
felállítását csak törvényben lehet elrendelni, és ezek adattartalmát is csak törvényben meghatározott
személyek és szervezetek ismerhetik meg. Az általános közigazgatási rendtartásról
szóló 2016. évi CL. törvény különösen az eljárásban érintett ügyfél jogait illetően
speciális szabályokat is tartalmaz.
5.2.6.2. Fontosabb nyilvántartások
A természetes személyekről a legátfogóbb, országos nyilvántartásokat a Belügyminisztérium
Nyilvántartások Vezetéséért Felelős Helyettes Államtitkársága vezeti. Ezek közül meghatározó
nyilvántartások:
1) A személyi adat- és lakcímnyilvántartás egyebek mellett tartalmazza a polgár nevét, állampolgárságát,
nemét, születési helyét és idejét, anyja nevét, személyi azonosítóját, lakcímét,
családi állapotát, házasságkötése helyét, arcképmását, aláírását, személyazonosító igazolványának
okmányazonosítóját, továbbá személyi azonosítójáról és lakcíméről kiadott hatósági
igazolványának okmányazonosítóját.Az okmánytár többek között tartalmazza az állandó
személyazonosító igazolvány adatlapokat és fényképeket, a lakcímjelentő lapokat, valamint
az ezen iratokban szereplő adatok változását igazoló okmányokat.
2) Az egyéni vállalkozók nyilvántartása (például egyéni vállalkozó főtevékenysége és tevékenységi
körei, egyéni vállalkozó adószáma).
3) A közúti közlekedéssel kapcsolatos nyilvántartás (például a jármű hatósági jelzése, rendszáma).
4) A bűnügyi nyilvántartás, ezen belül az ujjlenyomat, a fénykép és a DNS-minták nyilvántartása.
A nyilvántartások sokaságában való könnyebb tájékozódást is segíti, hogy a közfeladatot ellátó szervek
kötelesek a honlapjukon közzétenni az általuk kezelt adatbázisok, nyilvántartások jegyzékét.
5.3. ALMODUL: INFORMÁCIÓBIZTONSÁG
5.3.1. A MINŐSÍTETT ADATOK VÉDELMÉNEK JOGI ALAPJAI
Az Alaptörvény alapvető jogként fogalmazza meg a közérdekű adatok megismeréséhez és
terjesztéséhez való jogot.
A közérdekű adatok megismerése azonban nem feltételek nélküli, hanem törvény által korlátoz
ható alapvető jog. A közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok megismerésével szemben
támasztott egyik legerősebb korlátozás a minősítés intézménye, melyet széles körben, ámde jogilag
pontatlanul „titkosításnak” is szoktak nevezni.
A nemzeti szuverenitás, Magyarország biztonsága és az állami szervek zavartalan működésének
biztosítása az adatok egy jól meghatározott, szűk köre esetében a nyilvánosság kizárását kívánhatja
meg. A minősítés akkor indokolt, ha az adat nyilvánosságra vagy illetéktelen kézbe kerülése
nagyobb kárt okozna, mint az egyébként közérdekű adat megismerésének korlátozása. Az adatok
ezen körének védelme csak szigorú törvényi előírások mellett valósulhat meg, ennek részleteit a
minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Mavtv.) és a végrehajtására
kiadott három kormányrendelet (90/2010.; 92/2010.; és 161/2010. Korm. rendelet.) határozza
meg.
177
5.3.2. A MINŐSÍTÉSI SZINT ÉS AZ ÉRVÉNYESSÉGI IDŐ
A Mavtv. a korábbiakhoz képest új alapokra helyezte a minősített adatok védelmét. A törvény, amelynek 2010. április 1-jei hatályba lépésével megszűnt az államtitok és a szolgálati titok, egységes keretek között szabályozza a négyszintű, de kétfajta minősített adat, a nemzeti minősített adat és a külföldi minősített adat kezelését és védelmét.
A Mavtv. felsorolja a minősítéssel védhető közérdekeket, és részletesen szabályozza a minősített adat létrejöttéhez nélkülözhetetlen minősítés törvényi feltételeit. A minősítés az az egyedi aktus, amelylyel a minősítő a minősítési eljárás során, minősítési javaslat alapján dönt az adat nyilvánosságának korlátozásáról. A Mavtv. taxatíve felsorolja a minősítőket, eszerint törvény alapján kizárólag közhatalmi jogosítványokkal rendelkező személyek rendelkeznek minősítői jogkörrel.
Ezzel összefüggésben a Mavtv. az EU-ban, a NATO-ban és az egyes tagállamokban alkalmazott négyszintű, kármérték alapú minősítési rendszert határoz meg, ily módon
• „Szigorúan titkos!”,
• „Titkos!”,
• „Bizalmas!”, valamint
• „Korlátozott terjesztésű!”
minősítési szinteket különböztetünk meg.
A kármérték alapú minősítési rendszer azt jelenti, hogy az adat minősítési szintjének meghatározásakor nem az adat vélelmezett fontosságát, hanem az illetéktelen hozzáférés által okozható kár mértékét kell figyelembe venni. Minél nagyobb kárt okozna Magyarországnak az adott minősített adathoz történő illetéktelen hozzáférés, annál magasabb szintű személyi, fizikai, adminisztratív és elektronikus biztonsági feltételeket kell teljesíteni a védelem során.
A törvény egyik legfontosabb deklarált célja a magasan minősített adatok számának radikális csökkentése és ezzel hosszabb távon a magas költségvetési ráfordítások mérséklése.
A Mavtv. hatályba lépése óta „Szigorúan titkos!” és „Titkos!” minősítési szintű adatot legfeljebb harminc évre, „Bizalmas!” minősítési szintű adatot legfeljebb húsz évre, míg „Korlátozott terjesztésű!” minősítési szintű adatot legfeljebb tíz évre lehet minősíteni. Az érvényességi idő meghos�szabbítására új minősítési eljárás lefolytatásával kizárólag rendkívül indokolt esetben vagy magánszemély jogos érdekével (például védett tanú) összefüggésben van lehetőség.
5.3.3. A FELÜLVIZSGÁLAT
A szükségesség és arányosság alapelvét figyelembe véve – törvényben vagy törvény alapján átruházással kapott minősítői jogkörben eljáró – valamennyi minősítő köteles a Mavtv. alapján legkésőbb 5 évenként felülvizsgálni az általa, a jogelődje vagy más minősítő által készített és a felülvizsgálat időpontjában a feladat- és hatáskörébe tartozó nemzeti minősített adatot.
A minősített adat felülvizsgálata során az adat felülvizsgálatára jogosult minősítő azt vizsgálja, hogy a minősített adat minősítésének az adat keletkezésekor meglévő feltételei továbbra is fennállnak-e, hogy az idő múlása következtében a minősítés feltételei megváltoztak vagy teljesen elenyésztek-e. A rendszeres felülvizsgálat azért is indokolt, mivel a minősítést követő években bekövetkezhetnek olyan tények, körülmények, amelyek okafogyottá tehetik az eredeti minősítést.
A felülvizsgálat eredményeként a minősítő a minősített adat
a) minősítését fenntartja, ha annak minősítési feltételei továbbra is fennállnak;
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
178
b) minősítési szintjét csökkenti, illetve a minősítés érvényességi idejét módosítja, ha a minősítés
feltételeiben változás történt;
c) minősítését megszünteti, ha minősítésének feltételei a továbbiakban nem állnak fenn.
Fő szabályként egy konkrét minősített adat felülvizsgálata az adat keletkezésének időpontjában
a minősítésről döntő minősítő kötelessége, amennyiben az adat továbbra is a feladat- és hatáskörébe
tartozik. Amennyiben azonban a nemzeti minősített adat felülvizsgálatára jogosult minősítő
személye valamilyen okból nem állapítható meg, akkor ilyen esetben a Nemzeti Biztonsági
Felügyelet gondoskodik a felülvizsgálatról.
5.3.4. A FELÜLBÍRÁLAT
A Mavtv. hangsúlyosan megkülönbözteti a felülvizsgálattól a felülbírálat szabályait. A gyakorlat
azt mutatja, hogy nemcsak a felhasználók, de a minősítők többsége is rendszerint összekeveri a
két fogalmat. A felülbírálat során ugyanis a minősítő nem saját minősített adatáról dönt, hanem
a törvény alapján minősítési jogosultsággal rendelkező minősítő az általa minősítői jogkörrel
felruházott személyek minősítését a felülvizsgálat szabályai szerint felülbírálhatja.
5.3.5. A SZEMÉLYI BIZTONSÁGI FELTÉTELEK
Általánosságban és röviden azt mondhatjuk, hogy a személyi biztonság rendszerét úgy kell működtetni,
hogy a minősített adathoz – a Mavtv.-ben meghatározott kivételekkel – kizárólag
a) személyi biztonsági tanúsítvánnyal (és a kiadásához szükséges nemzetbiztonsági
ellenőrzéssel);
b) felhasználói engedéllyel és
c) titoktartási nyilatkozattal
rendelkező jogosult felhasználó és a felhasználói engedélyében meghatározott rendelkezési jogosultságokkal
férhessen hozzá. A minősített adatok felhasználása
A Mavtv. rögzíti, hogy csak az lehet felhasználó, vagyis minősített adatot csak az a személy használhat
fel, akinek ez állami vagy közfeladata ellátása érdekében indokolt.
A törvényben meghatározott kevés számú kivételtől eltekintve a nemzetbiztonsági szolgálatokról
szóló 1995. évi CXXV. törvény alapján a felhasználók esetében „Bizalmas!” vagy annál magasabb
minősítési szintű adat felhasználásához biztonsági kérdőívhez kötődő nemzetbiztonsági ellenőrzést
kell lefolytatni. „Korlátozott terjesztésű!” minősítési szintű adatok felhasználásához nemzetbiztonsági
ellenőrzés lefolytatására – a nemzetközi gyakorlathoz hasonlóan – nincs szükség. A
nemzetbiztonsági ellenőrzés eredményének figyelembevételével kiállított személyi biztonsági
tanúsítvány azt igazolja, hogy az elvégzett nemzetbiztonsági ellenőrzés alapján a minősített adatot
felhasználó meddig és milyen minősítési szintű adatokhoz férhet hozzá.
Ezenkívül a minősített adat felhasználója részére felhasználói engedélyt kell kiadni, melyben meg
kell határozni azt, hogy a Mavtv-ben felsorolt rendelkezési jogosultságok közül melyek illetik
meg. A minősített adattal való rendelkezés jogosultsága lehet bővebb vagy szűkebb, attól függően,
hogy a felhasználói engedély kiadására jogosult vezető mely jogosítványokkal kívánja felruházni
a felhasználót. Mindezeken kívül a felhasználóknak titoktartási nyilatkozatot is alá kell írniuk.
179
5. Modul : Információbiztonsági és adatvédelmi alapismeretek
5.3.6. A FIZIKAI BIZTONSÁGI FELTÉTELEK
Minden olyan helyiséget, épületet, építményt, ahol minősített adatot kezelnek, fizikai biztonsági
intézkedésekkel kell védeni az arra nem jogosult személyeknek a minősített adathoz történő hozzáférése
ellen.
A minősített adat felhasználására és tárolására szolgáló helyszín fizikai biztonsági rendszerének
több egymásra épülő elemből kell állnia. Ez az úgynevezett körkörös védelem elve, mely szerint a
minősített adatok fizikai védelmét külső, közbenső és belső fizikai biztonsági elemeknek együttesen
kell biztosítaniuk.
A fizikai biztonság
a) külső elemei a védendő terület határait biztosítják;
b) közbenső elemei észlelik az illetéktelen behatolást, és riasztják a reagáló erőt;
c) belső elemei a reagáló erő megérkezéséig késleltetik az illetéktelen behatolót a minősített
adatokhoz történő hozzáférésben.
További fontos szempont a „Bizalmas!” és az annál magasabb minősítési szintű adatok kezelésének
zónaszerű, centralizált – biztonsági területen – történő kiépítése, mely a minősített adatok
és a védelem koncentrációja miatt nemcsak a minősített adathordozók biztonságát növeli, hanem a
költségeket is csökkenti.
„Bizalmas!” és az annál magasabb minősítési szintű adatok feldolgozása és tárolása esetén szükség
van mind a mechanikai, mind az elektronikai védelem eszközeinek egyidejű kiépítésére és
működtetésére, mivel ezek az eszközök nem helyettesítik, hanem kiegészítik egymást:
• a mechanikai védelem eszközei (például biztonsági ajtó, biztonsági zár, biztonsági üvegszerkezet,
falazat, vasrács, páncélszekrény stb.) fizikai gátat képezve akadályozzák, illetve
késleltetik a védett helyiségbe, területre történő illetéktelen behatolást, valamint a minősített
adatokhoz történő illetéktelen hozzáférést;
• az elektronikai védelem eszközei (például behatolásjelző rendszer, mozgás-, nyitás- és
üvegtörés-érzékelő, infrasorompó stb.) észlelik az illetéktelen behatolást, és riasztják a reagáló
erőket.
5.3.7. AZ ADMINISZTRATÍV BIZTONSÁGI FELTÉTELEK
Az adminisztratív biztonsági intézkedések a minősített adat nyomon követhetőségének, bizalmasságának,
sérthetetlenségének és rendelkezésre állásának biztosítására szolgálnak.
A minősített adatok nyilvántartási rendszerét úgy kell kialakítani és a felelősség megállapítására
alkalmas módon működtetni, hogy a minősített adatot kezelő szervnél a minősített adatok mozgása
nyomon követhető, ellenőrizhető és visszakereshető legyen.
5.3.8. AZ ELEKTRONIKUS BIZTONSÁGI FELTÉTELEK
Az elektronikus biztonság részletes végrehajtási szabályait a Mavtv. felhatalmazása alapján kiadott,
a minősített adat elektronikus biztonságának, valamint a rejtjeltevékenység engedélyezésének és
hatósági felügyeletének részletes szabályairól szóló 161/2010. (V. 6.) Korm. rendelet (Elektronikus
kormányrendelet) állapítja meg.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
180
Az Elektronikus kormányrendelet a NATO és az EU biztonsági szabályzatainak előírásait szem
előtt tartva a minimális követelményeket állapítja meg, kellő rugalmasságot biztosítva ahhoz,
hogy a minősített adat, valamint a minősített adatot kezelő rendszer védelme a konkrét veszélyeztetettséghez
igazodva, a költséghatékonyság figyelembevételével biztosítsa a szükséges és elégséges
védelem szintjét. Az elektronikus biztonság integrált részeként szabályozza a rejtjeltevékenységet,
de a nemzetközi gyakorlatnak megfelelően megőrizve e szakterület viszonylagos önállóságát.
Az Elektronikus kormányrendelet meghatározza a rendszerbiztonság, a kommunikációbiztonság
és a kompromittáló elektromágneses kisugárzás elleni védelem követelményrendszerét.
A rendszerbiztonság keretében szabályozza a hardverbiztonság, a szoftverbiztonság követelményeit,
a hozzáférési jogosultságokat, a biztonsági mentés és helyreállítás, a vírusvédelem rendjét, valamint
meghatározza a rendszeren alkalmazható biztonsági üzemmódokat és a hálózat biztonságára
vonatkozó intézkedéseket.
A kommunikációbiztonság tárgykörében alapvetően a rejtjelbiztonság korábbi szabályait vette át,
és ezen belül egységes keretbe foglalta a nemzeti, a NATO és az EU rejtjeltevékenységre vonatkozó
követelményeket és eljárási rendet. Meghatározza azokat a kivételes körülményeket, amikor a
minősített adat rejtjelzés nélkül is továbbítható.
A kompromittáló elektromágneses kisugárzás elleni védelem biztonsági követelményrendszere
tekintetében a NATO és EU irányelveket érvényesíti a nemzeti minősített adat védelmére is. Minden
elektronikus eszköz bocsát ki magából elektromágneses jeleket. A technika fejlődése lehetővé tette,
hogy az elektronikus eszközök által kibocsátott elektromágneses jelekből visszaállítható legyen
az adott eszközön kezelt minősített adat. Az ezzel szembeni védekezés egyik alapvető eszköze az
ilyen kompromittáló elektromágneses kisugárzás minimális szintre csökkentése, megakadályozva
ezzel a minősített információk illetéktelen kezekbe jutását. E módszer szabályait a NATO-ban és az
EU-ban egyaránt az úgynevezett TEMPEST összefoglaló név alatt tárgyalják.
5.3.9. A MINŐSÍTETT ADATOK BÜNTETŐ- ÉS SZABÁLYSÉRTÉSI
JOGI VÉDELME
A Büntető törvénykönyv (Btk.) kiemelt büntetőjogi védelemben részesíti a minősített adatokat. A
minősített adattal visszaélés bűncselekményéhez tartozó büntetőjogi szankciórendszer minősítési
szintenként differenciált: egyrészt minősítési szintenként eltérő büntetési tételek szerepelnek,
másrészt a Btk. lényegesen szigorúbb büntetési tételekkel fenyegeti a hivatalból titoktartásra
kötelezett felhasználókat, mint a „civil” személyeket. Ennél a bűncselekménynél a Btk. mind
a szándékos, mind a gondatlan elkövetést csak a hivatalból titoktartásra kötelezett felhasználók
esetében rendeli büntetni, míg a „civil” személyek esetében kizárólag a szándékos elkövetést
szankcionálja.
A minősített adattal visszaélés bűncselekményének négy elkövetési magatartása van, nevezetesen
a minősített adat:
a) jogosulatlan megszerzése,
b) jogosulatlan felhasználása,
c) jogosulatlan személy részére hozzáférhetővé tétele,
d) jogosult személy részére hozzáférhetetlenné tétele (például a kizárólag egy példányban készült
minősített adat elvesztése).
181
5. Modul : Információbiztonsági és adatvédelmi alapismeretek
A szabálysértési kódex „ Minősített a dat b iztonsága m egsértése” néven foglalja össze azokat
az elkövetési magatartásokat, amelyek a bűncselekményhez képest enyhébb mértékben sértik
vagy veszélyeztetik a minősített adatok kezelésének rendjét. A 17 elkövetési magatartás közül
leginkább a legszélesebb felhasználói kört érintő elkövetési magatartásokat érdemes megemlíteni:
a törvény szankcionálja a minősített adatnak a feladatellátás során jogszabályellenesen történő
készítését, sokszorosítását, minősítését, nyilvántartását, kezelését vagy őrzését. A minősített
adat biztonsága megsértése szabálysértés elkövetése esetén az eljárás lefolytatása a rendőrség
hatáskörébe tartozik.
„civil” maximum „hivatalos”maximum
Visszaélés korlátozott terjesztésű minősítésű adattal: elzárás 1 év
Visszaélés bizalmas minősítésű adattal: 1 év 2 év
Visszaélés titkos minősítésű adattal: 3 év 1–5 év
Visszaélés szigorúan titkos minősítésű adattal: 1–5 év 2–8 év
9. ábra: A Btk.-ban meghatározott büntetési tételek maximuma minősítési szintenként
5.3.10. AZ ADATKEZELÉSI ÉS A RENDSZERENGEDÉLY
A minősített adatot kezelő állami vagy gazdálkodó szervek csak a Nemzeti Biztonsági Felügyelet
által kiadott adatkezelési, illetve rendszerengedély birtokában kezelhetnek minősített adatot
papíralapú, illetve elektronikus adathordozón. Az adatkezelési engedély kiadásához a személyi, a
fizikai és az adminisztratív biztonsági feltételeket kell teljesíteni, a rendszerengedélyhez azonban az
adatkezelési engedély és az elektronikus biztonsági feltételek megléte is szükséges.
A Mavtv. hosszú átmeneti időt biztosít a hatályba lépése napján nemzeti minősített adatot felhasználó
szerveknek az engedélyek megszerzésére: ezeket az engedélyeket 2019. december 31-ig kell
beszerezniük. Fontos hangsúlyozni, hogy ez az átmeneti határidő a NATO és az EU minősített
adatokra nem vonatkozik, ezeknek a külföldi minősített adatoknak a kezelése a korábbi külön
szabályozás szerint is csak megfelelő szintű és érvényes adatkezelési, illetve rendszerengedély
birtokában történhetett.
5.3.11. A TELEPHELY BIZTONSÁGI TANÚSÍTVÁNY ÉS AZ
EGYSZERŰSÍTETT TELEPHELY BIZTONSÁGI TANÚSÍTVÁNY
KIADÁSÁRA IRÁNYULÓ ELJÁRÁS
Gazdálkodó szervezet csak akkor vehet részt „Bizalmas!” vagy annál magasabb minősítési
szintű minősített adat felhasználásával járó szerződés végrehajtásában, ha az iparbiztonsági ellenőrzését
végrehajtották és részére a Nemzeti Biztonsági Felügyelet a megfelelő szintű telephely
biztonsági tanúsítványt vagy egyszerűsített telephely biztonsági tanúsítványt kiállította.
Telephely biztonsági tanúsítványt csak az a gazdálkodó szervezet kaphat, mely rendelkezik
a Nemzeti Biztonsági Felügyelet által kiadott legalább „Bizalmas!” szintű adatkezelési engedéllyel,
és legalább „Korlátozott terjesztésű!” szintű rendszerengedéllyel. Ez minimálisan egy
„Bizalmas!” szintű Nyilvántartót (biztonsági területet) és egy, a Nyilvántartóban elhelyezett, a
Nemzeti Biztonsági Felügyelet által akkreditált, legalább „Korlátozott terjesztésű!” szintű minősített
adatok kezelésére alkalmas számítógépet jelent.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
182
A telephely biztonsági tanúsítvány kiadására irányuló eljárás két alapvető pillérre épül, az egyik
az iparbiztonsági ellenőrzés, amely az illetékes nemzetbiztonsági szolgálat által folytatott cégellenőrzést
és az érintett felhasználók nemzetbiztonsági ellenőrzését foglalja magába, a másik a
Nemzeti Biztonsági Felügyelet által végzett fizikai, adminisztratív és elektronikus biztonsági
ellenőrzés.
Ha az iparbiztonsági ellenőrzés nem állapított meg kockázati tényezőt, a Nemzeti Biztonsági
Felügyelet a gazdálkodó szervezet részére kiadja
a) az egyszerűsített telephely biztonsági tanúsítványt,
b) amennyiben a minősített adat védelmének fizikai, adminisztratív és elektronikus biztonsági
feltételei is kialakításra kerültek, a telephely biztonsági tanúsítványt.”
Az egyszerűsített telephely biztonsági tanúsítvány kiadásának nem feltétele a fizikai, az adminisztratív
és az elektronikus biztonsági feltételek megteremtése, tehát a gazdálkodó szervezetnek
nem kell adatkezelési és rendszerengedélyt szereznie, ezért az egyszerűsített telephely biztonsági
tanúsítvánnyal rendelkező gazdálkodó szervezet saját székhelyén, telephelyén és fióktelepén
„Bizalmas!” vagy annál magasabb minősítési szintű minősített adatot nem kezelhet.
5.3.12. A MINŐSÍTETT ADATOK VÉDELMÉNEK HATÓSÁGI
FELÜGYELETE
Az 1999 januárjában létrejött Nemzeti Biztonsági Felügyelet a minősített adatok védelmének szakmai
felügyeletéért felelős miniszter (belügyminiszter) irányítása alatt álló, a Belügyminisztérium
szervezeti keretében önálló feladattal és hatósági jogkörrel rendelkező szervezet.
A Nemzeti Biztonsági Felügyelet nemzeti és külföldi (NATO/EU/más országoktól átvett) minősített
adatokkal kapcsolatos alapvető feladatai:
– a minősített adatok védelmének hatósági felügyelete,
– a minősített adatok kezelésének hatósági engedélyezése és felügyelete, valamint– a telephelyi
iparbiztonsági hatósági feladatok ellátása.
A Nemzeti Biztonsági Felügyelet közigazgatási hatósági eljárásban hozott döntése ellen a döntés
közlését követő 15 napon belül lehet közigazgatási pert kezdeményezni. A belügyminiszter mint a
minősített adat védelmének szakmai felügyeletéért felelős miniszter az ezzel kapcsolatos tevékenységéről
szükség szerint, de legalább évente egyszer tájékoztatja az Országgyűlés nemzetbiztonsági,
valamint honvédelmi és rendészeti ügyekkel foglalkozó bizottságát.
183
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
6. MODUL: A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETEK MŰKÖDÉSE
E modul célja, hogy betekintést nyújtsunk a közigazgatási szervezetek működésének belső világába,
tisztázzuk, hogy mit is takar a „szervezet” fogalma, milyen tényezők és trendek befolyásolják
leginkább a közigazgatás szervezeteinek felépítését, működésének módját. Célunk továbbá megismertetni
az Olvasót a vezetés alapfogalmaival és legfontosabb feladataival, valamint rendszerezni
és megérteni a szervezeteken belüli és a szervezeti határokon átívelő főbb működési folyamatokat
és összefüggéseiket. A fejezet végén röviden ismertetjük a folyamatok informatikai támogatásának
lehetőségeit, és bemutatjuk az e-közigazgatás legfontosabb jellemzőit.
6.1. ALMODUL: KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETELMÉLETI
MEGKÖZELÍTÉSBEN
A közigazgatás intézményrendszere nagyon sokféle szervezetből áll, amelyeket a 2. modul részletesen
tárgyal. Többek között ezen közigazgatási intézményrendszer része egy ágazat komplex irányításáért
felelős, országos hatáskörrel működő minisztérium, egy speciális feladatokkal foglalkozó
központi hivatal (például Magyar Államkincstár, Országos Meteorológiai Szolgálat), ide tartoznak
a fővárosi és megyei kormányhivatalok, valamint egy kistelepülés viszonylag kisméretű, a
helyi ügyekért felelős polgármesteri hivatala is. A nyilvánvaló különbségek mellett számos hasonló
vonása is van a közigazgatási szervezeteknek, amelyeket az alábbiakban részletesebben is bemutatunk.
Mindezek előtt azonban mindenképp érdemes tisztázni magát a szervezet fogalmát, hiszen
ebben a fejezetben a szervezetek irányításával, működésével kapcsolatos kérdéseket tárgyaljuk.
A szervezet olyan rendszer, amely
• elemei emberek (például vezetők, alkalmazottak), tárgyak (például munkavégzéshez szükséges
gépek, berendezések) és a közöttük levő kapcsolatok;
• tartós célt követ;
• formális struktúrával rendelkezik;
• a struktúra segítségével a tagokat a célok elérésére ösztönzi.118
E meghatározás szerint nem tekinthető szervezetnek egy informális keretek között működő csoport
(például baráti társaság), továbbá fontos eleme a definíciónak a célhoz kötöttség, a célorientáltság.
Azaz a szervezetek valamilyen cél elérése érdekében jönnek létre, és több ember együttműködése
szükséges ezen cél eléréséhez.
Életünket alapvetően meghatározzák a különböző szervezetek, mindennapjaink fontos részét
jelentik. A közigazgatás és tágabban a közszféra szervezetei mellett a társadalmi és gazdasági
élet további fontos szereplői az üzleti és a nonprofit szervezetek. Röviden érdemes róluk is szólni,
hiszen a modern vezetési és szervezési eszközöket jellemzően az üzleti szervezetek alkalmazzák
működésük javítása érdekében, azonban ma már más szektorokba tartozó szervezetek is használják
őket. A nem üzleti szervezetek azonban eltérő célközönséggel, más prioritásokkal és működési
118 Antal Zsuzsanna (2011): Közszolgálati szervezetek struktúrája. In: Antal Zsuzsanna – Drótos György – Kiss Norbert
Tamás – Kováts Gergely – Révész Éva – Varga-Polyák Csilla (2011): Közszolgálati szervezetek vezetése. Aula Kiadó,
Budapest.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
184
logikával rendelkeznek, ezért kellő körültekintést és adaptációt kíván a különböző menedzsmenttechnikák,
módszerek alkalmazása például egy közigazgatási szervezetben. A következőkben tehát
röviden ismertetjük a gazdasági–társadalmi tevékenység szervezeti kereteként szolgáló három fő
szektor főbb jellegzetességeit.119
Az üzleti szektor szervezetei a profitorientált vállalkozások és vállalatok, ők a gazdaság „főszereplői”.
Ezek a szervezetek hosszú távú nyereség elérésére törekszenek, ennek érdekében magánjavakat
(termékeket és szolgáltatásokat) állítanak elő egyéni fogyasztói igények (vagy más szervezetek
szükségleteinek, például alkatrészszükségletének, gyártósor beszerzési vagy éppen karbantartási
szükségletének) kielégítése érdekében. Jellemzően magántulajdonban vannak, és a befektetők–
tulajdonosok tőkejuttatását követően a vevők finanszírozzák a működésüket.
A közszektor szervezeteinek elsődleges célja kollektív igények kielégítése. Ebbe a szférába tartoznak
a törvényhozó, végrehajtó és igazságszolgáltatási intézmények, amelyek megszabják a társadalmi–
gazdasági működés kereteit, és ellenőrzik azok betartását. Továbbá ide tartoznak azok a
szervezetek, amelyek piaci keretek között egyáltalán nem vagy csak rossz hatékonysággal, eredményességgel
megvalósítható közcélokért, közszolgáltatásokért felelősek. Ezek a szervezetek többek
között a honvédelmi szervek, a közoktatás és egészségügy intézményei, valamint a kommunális
szolgáltatók. A közigazgatás a közszektor része, ezen belül a végrehajtó hatalomhoz tartozó intézményrendszer,
amely közhatalom birtokában végez komplex igazgatási tevékenységet.
10. ábra: A társadalmi–gazdasági aktivitás formális keretei
A közszektor finanszírozása túlnyomórészt közösségi forrásokból történik, de bizonyos esetekben a
fogyasztók részben vagy egészben (például felsőoktatás vagy kommunális szolgáltatások) közvetlenül
is fizetnek az adott közszolgáltatás igénybevételéért. Teljes körű állami finanszírozás esetén is
a társadalom tagjai fizetik a közszolgáltatás árát – főként adók és járulékok formájában, de ilyenkor
nem a közvetlen igénybevételük alapján járulnak hozzá a költségekhez.
119 Drótos György – Révész Éva (2011): Bevezetés. In: Antal Zsuzsanna – Drótos György – Kiss Norbert Tamás – Kováts
Gergely – Révész Éva – Varga-Polyák Csilla (2011): Közszolgálati szervezetek vezetése. Aula Kiadó, Budapest.
185
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
A nonprofit (vagy civil) szektorhoz azon szervezetek tartoznak, amelyek nem profitorientáltan
működnek, azaz az esetleg képződő nyereséget nem osztják szét a tagok, alapítók között. Továbbá
a magánszférához tartoznak, tehát nem függnek közvetlenül az állami szektortól, és önkéntes
alapon szerveződnek. A nonprofit szektor felvállalt feladatai sok esetben hasonlóak a közszolgálati
szervezetek által végzett tevékenységekhez, a közhasznúság mindkét szektor fontos jellemzője.
Finanszírozásuk jellemzően adományokból, tagdíjakból, valamint a szolgáltatás igénybevevőinek
közvetlen hozzájárulásából tevődik össze.
Bizonyos szervezetek nem rendelhetők hozzá egyértelműen egy szektorhoz, mivel magukon viselik
több szektor jellemzőit is. Az üzleti és a közszektor határán található például a közművek egy
része (áramszolgáltatók, vízművek), amelyekre jellemző, hogy tulajdonosaik között megtalálható
magánbefektető is az állam/önkormányzat mellett, valamint a finanszírozási struktúrájukban jelentős
részt képvisel a fogyasztók által közvetlenül fizetett szolgáltatási díj. Fontos céljuk a közfeladatok
ellátásán túl a nyereséges működés. Számos szervezeti példát láthatunk az üzleti-nonprofit,
valamint közszféra-nonprofit szektorok metszetében is. Előbbire többek között a labdarúgóklubok
szolgálhatnak példaként, utóbbira a közalapítványok.
A szektorhatárokon elhelyezkedő szervezetek témánk szempontjából azért is fontosak, mert
„közvetítőként” szolgálnak a három szektor között. Az elmúlt évtizedekben megfigyelhető ugyanis
az egyes szférák közeledése, konvergenciája. Többek között az alábbi tényezők mutatják a szektorok
egymáshoz való közeledését:
• központi és helyi közigazgatási szervezetek egyre aktívabb gazdaságfejlesztő tevékenysége
(például ipari parkok és inkubátorházak létesítése, infrastruktúrafejlesztés, adókedvezmények,
átképzések);
• a gazdasági társaságok számára elérhető állami és európai uniós pályázati források;
• a közszektorhoz tartozó szervezetek növekvő gazdasági aktivitása (például hitelügyletek,
tulajdonosi jogok gyakorlása);
• a hagyományosan közfeladatnak számító tevékenységek üzleti szervezetek bevonásával történő
ellátása (például kiszervezés, koncesszióba adás, PPP megoldások120);
• egyre több olyan helyzet van, ahol a különböző szektorokba tartozó szervezetek versenyeznek
egymással (például szociális ellátás, egészségügy);
• szektorhatárokat keresztező egyéni karrierutak gyakorivá válása.
A szektorok közeledése egymástól tanulást is jelent, és a sikeresnek ítélt szervezeti és vezetési
megoldások terjedését is. A továbbiakban részletesebben áttekintjük a közigazgatási szervezetek
főbb jellemzőit, környezetük meghatározó elemeit, valamint azt a mozgalmat (Új Közszolgálati
Menedzsment), amely az elmúlt évtizedekben számos országban meghatározta a közigazgatási
szervezetek modernizálásának, fejlesztésének irányát.
120 Koncesszióba adás: az állam vagy önkormányzat bizonyos tevékenységek (például szerencsejáték szervezése, autópályák
működtetése, vasúti személyszállítás stb.) gyakorlásának jogát szerződéses keretek között, meghatározott díjfizetés
fejében ideiglenesen átengedi egy gazdasági társaságnak úgy, hogy azzal a jogosult számára részleges vagy teljes
piaci monopóliumot biztosít.
Public-private partnership (PPP): az állam és a magánszféra olyan együttműködési formája, amelyben a felek a közszolgáltatás
nyújtásának felelősségét és kockázatát közösen viselik. A magánszféra felelőssége az adott közszolgáltatás
hosszú távú biztosítása a tervezéstől a kivitelezésen át a működtetésig, majd az állami használatba adásig minden fázisban.
Az állam a PPP szerződés keretében egy közszolgáltatást vásárol meg, szolgáltatási díjat fizet érte. A szerződés
lejártával az eszköz állami tulajdonba kerül.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
186
6.1.1. BÜROKRÁCIAELMÉLETEK
A közigazgatási szervezetek hagyományosan bürokratikus intézmények. A bürokratikus jelzőt
sokan negatív értelemben használják, és a túlzottan merev működést, lassú döntéshozatalt értik
alatta. A bürokratikus működés azonban nem szükségszerűen jelenti a lassúságot és a rugalmatlanságot,
ezek sokkal inkább a rosszul, diszfunkcionálisan működő bürokráciák jellemvonásai. De
akkor mit jelent a bürokrácia?
A mai értelemben vett közigazgatási apparátus a 19. században terjedt el széles körben. Max
Weber (1864–1920) szociológusként többek között azt vizsgálta, hogy a közigazgatás hogyan és
miért alakult ki, és milyen jellemzőkkel bír a közigazgatás modern formája, vagyis a bürokrácia.
Véleménye szerint a modern közigazgatás a racionalizálódás eredménye. A racionalizálódás
folyamatában az emberek a világ jelenségeit egyre jobban megértik, ezáltal képesek azokat uralni,
befolyásolni. A szervezetek körében ez azt jelenti, hogy a racionálisan működő intézmények
segítségével csökkenthető a bizonytalanság és a kiszolgáltatottság. A racionalizálódás során a
közigazgatás törvényes, intézményesített keretei alakultak ki.121
Weber számára a bürokratikus igazgatás egyet jelent a szakképzett, személyében szabad, racionális
és elfogulatlan döntéseket hozó, írásban pontosan lefektetett szabályok mentén cselekvő, hierarchikus
struktúrába szerveződő, ezáltal kiszámíthatóan, stabilan és hatékonyan működő hivatalnokok
csoportjával. A hivatalnokok pénzben kapott fizetésért, főállásban látják el feladataikat, szigorú
hivatali fegyelem és ellenőrzés mellett.122
Az eddigiek alapján a bürokráciák főbb jellemzői:
• személytelen, azaz személyre való tekintet nélkül egyenlő bánásmódban részesül mindenki;
• szakképzett hivatalnokok alkalmazása;
• elmélyült munkamegosztás, specializáció, azaz a feladatok megfelelő ellátásához rendelt és
kellő hatáskörrel felruházott hivatalnokok;
• jellemző az írásbeliség, az ügyiratokon alapuló igazgatás (aktaszerűség);
• kiszámítható működés, köszönhetően az előírásoknak, technikai szabályoknak, normáknak.
A bürokrácia Weber szerint a racionális-legális uralom egyik legtisztább formája, ezért tekinti hatékonynak.
A bürokrácia nem önmagában rossz tehát, azonban működhet rosszul. A nem megfelelő
szabályozás (például elavult, hiányos, esetleg túlzó szabályok) vagy a túlságosan mély hierarchia
valóban nem hatékony (merev, lassú) működést eredményezhet, azonban ezek a diszfunkciók nem
a bürokrácia szükségszerű velejárói. A szervezet szabályozottsága akkor megfelelő, ha a szervezeti
tagok számára kellően pontos iránymutatást adnak a szabályok a munkavégzéshez, biztosítják a
stabilitást, védelmet nyújtanak. Ugyanakkor a nem megfelelő szabályok hátráltatnak, feleslegesen
korlátoznak.
A szervezeti szabályok tehát egyszerre támogathatják és hátráltathatják is a hatékony működést,
nem önmagukban rosszak tehát. Lényeges vezetői feladat, hogy olyan szabályozást alakítsanak ki a
szervezetekben, amelyek minimalizálják a hátrányokat és maximalizálják az előnyöket.
A bürokráciák egy másik fontos jellemzője a hierarchia, amelyet szintén gyakran említenek a
bürokratikus szervezetek hátrányai között. Azonban a hierarchia (azaz az alá-fölé rendeltségi
121 Dobák Miklós – Antal Zsuzsanna (2010): Vezetés és szervezés. Aula Kiadó, Budapest.
122 Rosta Miklós (2012): Innováció, adaptáció és imitáció – Az új közszolgálati menedzsment. Aula Kiadó,
Budapest. 39 Antal, 2011, i. m.
187
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
kapcsolatok rendszere) a szabályozottsághoz hasonlóan nem önmagában negatív jelenség, hiszen
ezáltal tisztázhatók az irányítási jogkörök, hatáskörök. Ugyanakkor a nagyon centralizált, formalizált
utasítási-jelentési kapcsolatokra építő, túlságosan mély (sokszintű) hierarchiájú szervezetek
esetén az alsóbb vezetési szinteken korlátozott lehet az autonómia, ebből fakadóan gyenge a kezdeményezőképesség,
jellemző a halasztgatás, és mindez nem támogatja a kreativitást. A jól kialakított
hierarchikus kapcsolatok viszont képesek diszfunkciók nélkül támogatni a hatékony működést.
A 20. század elején a közigazgatási szervezetek, bürokráciák elterjedésével merült fel először a
politika és az adminisztráció (igazgatás) egyértelműbb szétválasztásának, elkülönítésének igénye.
Az igazgatást technikai–módszertani kérdésnek kezdték tekinteni, melynek feladata a politikusok
által meghatározott célok (közpolitikák) politikailag semleges és hatékony végrehajtása.
6.1.2. A KÖZIGAZGATÁS FŐBB KÖRNYEZETI JELLEMZŐI
Ezen alfejezetben áttekintjük a közigazgatás azon főbb környezeti jellemzőit, szegmenseit, amelyek
nagy hatást gyakorolnak a belső működésre. A közigazgatás környezetének alapos elemzése azért
fontos, hogy megértsük, milyen érdekeknek és elvárásoknak kell megfelelnie ennek a szervezeti
körnek, milyen célokat követ működése során.123
A közigazgatás esetében nem beszélhetünk klasszikus értelemben értékesítési piacról és vevőkről,
ez a kategória az alábbi ábrán a szolgáltatások haszonélvezőiként és alanyaiként jelenik meg. A
közigazgatás által nyújtott szolgáltatások vagy előállított termékek (például egy útlevél kiállítása)
közgazdasági értelemben valamilyen közösségi szükségletet elégítenek ki, ezért részben vagy
teljesen közjószágnak tekintendők. Üzleti szervezetek esetében a vevő a megrendelője, finanszírozója,
alanya és haszonélvezője az adott terméknek. Ha besétálunk egy cipőboltba cipővásárlási
szándékkal, akkor mi választjuk ki a nekünk tetsző cipőt (megrendelőként), mi fizetjük ki (finanszírozóként),
mi viseljük (azaz mi vagyunk a szolgáltatás alanyai), és mi járunk jól egyénileg a cipő
viselésével (haszonélvezőként).
11. ábra: A közigazgatási szervezetek fontosabb környezeti tényezői
123 Drótos György (2011): Közszolgálati szervezetek környezete és stratégiai vezetése. In: Antal Zsuzsanna – Drótos
György – Kiss Norbert Tamás – Kováts Gergely – Révész Éva – Varga-Polyák Csilla (2011): Közszolgálati szervezetek
vezetése. Aula Kiadó, Budapest.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
188
A közigazgatás és tágabban a közszektor szervezetei esetében ezek a vevői szerepek elkülönülnek
egymástól. A büntetés-végrehajtásban például a börtönbüntetést, mint szolgáltatást értelmezve a
következő vevői szerepeket találjuk: a megrendelő az ítéletet hozó bíróság, a finanszírozó az állam
(áttételesen az adófizetők), a szolgáltatás alanya az elítélt, ugyanakkor a szolgáltatás haszonélvezője
a társadalom egésze. Mindezek miatt a közigazgatás esetében ritkán beszélünk „vevőkről” vagy
„vásárlókról”, helyette az ügyfelek, kedvezményezettek, fogyasztók, esetleg haszonélvezők kifejezések
terjedtek el.
A verseny is másként jelenik meg a közszektorban, mint az üzleti szervezetek esetében. A vevőkért
(ügyfelekért, fogyasztókért) jellemzően nem versenyeznek egymással a közigazgatás szervezetei,
mivel a legtöbb esetben monopolhelyzetben vannak, azaz az ügyfeleknek a legtöbb esetben nincs
lehetőségük választani a szervezetek között (például egy adóhatóság van). A versenyt emellett
visszafogja a szolgáltatásoknak a haszonélvező számára (kvázi) ingyenes jellege, illetve a földrajzi
korlátok (közigazgatási határok).
A munkaerőpiac a közigazgatás esetében számos speciális jellemzővel bír. Egyrészt a közszolgálati
jogviszonyból eredő szabályok teszik az üzleti és nonprofit szektortól különbözővé a munkaerő
alkalmazását (például a fizetéseket meghatározó normatív bértáblák), másrészt bizonyos mobilitási
akadályok is jellemzők (például nehezen konvertálható szakképesítések miatt).
Az elmúlt években a pénzpiac is egyre nagyobb jelentőségre tett szert a közigazgatás tekintetében
a betétkezelésen és a rövid távú hitelezésen túlmenően. Az állami és az európai uniós támogatási
források mellett a kereskedelmi bankok is jelentős szerepet játszanak a közigazgatás fejlesztésében
például pályázati önrészt és előfinanszírozást biztosító konstrukciókkal, hosszú távú fejlesztési
hitelekkel. A gazdasági válság és az önkormányzatok nagymértékű eladósodása visszavetette az
elmúlt néhány évben a pénzpiac közigazgatásbeli aktivitását, de ezzel együtt e szegmens szerepe
jelentős maradt.
Kiemelt fontosságú környezeti tényezőként érdemes kezelni azt az intézményi hálózatot, amelynek
az adott közigazgatási szervezet szerves része. Ez alá- és fölérendeltségi (például felettes
szerv, irányított szervek), valamint mellérendelt (például megyei kormányhivatalok összessége)
kapcsolatokat is tartalmaz. Ezek a kapcsolatok jellemzően hosszú távon adottak. A közigazgatás
ezen jellemzője, az a tény tehát, hogy egy nagy intézményrendszer szerves részeként működnek az
egyes szervezetek, különös jelentőséget ad a megfelelően kialakított koordinációs mechanizmusoknak,
amelyek a minél eredményesebb szervezetközi együttműködéshez szükségesek.
A tágabb környezet tekintetében a tudományos–technikai környezeten belül az információtechnológia
fejlődése játszik kiemelt szerepet a közigazgatási szervezetek működésében, hiszen ezen
szervezetek jelentős mértékű információfeldolgozást végeznek, gondoljunk például az adóhatóság,
a Nemzeti Egészségbiztosítási Alapkezelő vagy akár a KSH feladataira. Ugyanakkor finanszírozási,
kulturális és folyamatszervezési nehézségek miatt az információtechnológia bővülő lehetőségei
nincsenek megfelelően kihasználva a közigazgatás szervezeteiben.
A jogi környezet a többi szektorral összehasonlítva a közigazgatás esetében speciális jellemzőkkel
bír. Míg az üzleti vagy a nonprofit szervezetek számára a jog egyáltalán nem, vagy csak nagyon
nehezen befolyásolható külső feltételrendszert képez, addig a közigazgatási intézmények aktív
befolyásolói, sőt sokszor megtestesítői e szegmensnek.
A politikai környezet szintén jelentős befolyást gyakorol a közigazgatásra, a többi szektorhoz
tartozó szervezettel összehasonlítva sokkal nagyobb a politika befolyása ezen intézményrendszerre,
hiszen a közigazgatási szervezetek többségének élén a hatalmon levő kormányzat által kinevezett
politikai vezetők (is) állnak. A politikai és adminisztratív–szakmai irányítás kellő szétválasztása
és működőképes formáinak kialakítása a 19. század végétől folyamatos dilemmája a modern
189
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
közigazgatási rendszereknek. Országonként eltérő gyakorlata alakult ki annak, hogy milyen politikai
és adminisztratív–szakértői irányítási státuszok léteznek a közigazgatásban, és milyen csatornái
vannak a politikai irányítás mellett a közigazgatásban a szakértői kontrollnak. A politikai környezet
nemcsak a közvetlen politikai felettes vezetőt jelenti, hanem az országos pártpolitikát („nagypolitikát”),
illetve a települési önkormányzatok számára releváns helyi politikai erőteret („kispolitika”).
A gazdasági környezet mind makro-, mind mikroszinten fontos szegmens a közigazgatás számára.
A nemzetgazdaság állapota nagy lehetőségeket és korlátokat is jelent a közigazgatás mozgástere
szempontjából, ugyanakkor jelentős a visszahatás lehetősége is, hiszen a közigazgatás intézményrendszerének
számos eszköze van a gazdaság befolyásolására. Mindez helyi szinten is igaz, egy
települési önkormányzat számára a területén működő adófizető gazdasági társaságok és beszállítók
jelentik a vállalkozói környezetet. És az önkormányzatoknak is vannak eszközeik a helyi gazdaság
alakítására.
A nonprofit szervezetek jelentősége abban rejlik, hogy egyre több olyan feladatot vállal fel és át a
civil szektor, amely hagyományosan a közszféra hatókörébe tartozott. A nonprofit szervezetekkel
való együttműködés megfelelő formáinak kialakítása további lehetőségeket rejt magában.
Összességében megállapítható, hogy a közigazgatási szervezetek környezete rendkívül komplex,
nagyszámú környezeti szegmens erőterében kell ezen szervezeteknek működniük, és nehezen
jelölhető ki egyetlen domináns környezeti tényező. Ráadásul az egyes környezeti szegmensek eltérő
értékek és magatartásminták közvetítői, gondoljunk csak például a politikai, jogi és gazdasági
racionalitás jelentős különbségeire. A komplexitást fokozza, hogy az egyes környezeti szegmensek
önmagukban is sokszínűek, a különböző érdekek és elvárások ritkán rendezhetők össze.
6.1.3. A KÖZIGAZGATÁSI REFORMOKKAL KAPCSOLATOS
ELMÉLETEK
Egyetlen állam közigazgatása sem „engedheti meg magának”, hogy ne keressen az állampolgárai
igényeit mind jobban kielégítő, működési folyamatait pedig hatékonyabbá, olcsóbbá tevő megoldásokat.
Az elmúlt két évtizedben a közigazgatást megújító törekvések közül a következőket érdemes
megemlíteni.
6.1.3.1. A közösségi döntések elmélete (public choice theory)
A klasszikus – Max Weber által leírt – hierarchián, jogon és utasításon alapuló közigazgatással
szemben fogalmazta meg állításait és javaslatait az úgynevezett „közösségi döntések elmélet”
(public choice theory) iskolája az 1960-as évek végén. Állításuk szerint a közigazgatás lassú, korlátolt,
gazdaságtalan, és csak a saját érdekeivel van elfoglalva a köz érdeke helyett. Ezért a közigazgatási
szervezeteket kisebb, egymással versengő, viszonylagos függetlenséggel bíró ügynökségekre
(agency) kell bontani. A közigazgatás által szervezett közszolgáltatásokat úgy kell felépíteni, hogy
az arra alkalmassá tett állami (önkormányzati) szervezetek képesek legyenek a piaci versenyhez
közelítő feltételek mellett versengeni egymással a közérdek (közszolgáltatások) megvalósításában.
A versengés feltételei mellett tehát végső soron az ügyfelek választása dönt arról, hogy melyik
közszolgáltatást nyújtó állami vagy önkormányzati szervezet végzi jobban a feladatát.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
190
6.1.3.2. Új közigazgatás (New Public Administration)
Hazánkban kevéssé ismert, de mégis jelentős irányzat az „új közigazgatás” (New Public
Administration) irányzat. Álláspontja szerint a közigazgatás fő funkciója, hogy érvényre juttassa
az egyének, csoportok, társadalmi osztályok és egész társadalmak értékeit, preferenciáit, hogy
fokozottabban érvényre juthasson az elv, miszerint az állam a társadalom kontrollja alatt áll. Az új
közigazgatás (New Public Administration) szerint a közigazgatásnak továbbra is a hatékonyság,
eredményesség, gazdaságosság követelményei szerint kell működnie a társadalom érdekében. Nem
az az igazi kérdés, hogy a közigazgatásnak e tradicionális követelményeket követnie kell-e (hiszen
ez reálisan nem is kérdőjelezhető meg), hanem az, hogy kik, milyen csoportok számára lesznek
a közigazgatás beavatkozásai eredményesek, és milyen – a társadalomban elfogadott – értékeket
fognak támogatni. Így az új közigazgatásnak nevezett felfogás szerint a társadalommal szervesen
egybeépült, a társadalmi méltányosságot előmozdító közigazgatást kell kiépíteni.124
Az Új Közigazgatás a közigazgatási rendszer rugalmasságának fokozására javasolja a hierarchikus
közigazgatási intézményrendszeren belül demokratikus működési elvű munkacsoportok kialakítását.
E csoportokban nem kellene mindenáron konszenzusra törekedni, a véleményeltéréseket ki kell
használni a tervezés és megvalósítás során adódó különféle változások hatékonyabb leképezésére.
A csoportoknak kimondottan élénkíteniük kell a belső véleményképzést, jutalmazniuk kell a jó
javaslatokat.
A közigazgatási képzést sem politikatudományi, sem jogtudományi irányba nem kell elvinni,
hanem valós problémák megoldására kell összpontosítani olyan módon, hogy a közigazgatási oktatási
programokat össze kell kapcsolni egyéb közszolgálatra irányuló képzésekkel, mint például az
egészségügy, az oktatás vagy a szociálpolitika.
Az új közigazgatás a valódi hatékonysági tartalékot nem az egyes közigazgatási technikák javításában
látja, például a humánigazgatás, a pénzügyi igazgatás, a tervezés, az elektronikus technológiák
alkalmazása vagy a beszerzések egyes elemeinek a tökéletesítésében – hiszen ezt mint törekvést
vitathatatlan evidenciának tartja –, hanem abban, hogy a közigazgatás tevékenysége a társadalom
igényeit minél tökéletesebben szolgálja a közigazgatás szakmai tartalmának jobb meghatározása
útján. Mindezt a klasszikus, weberi bürokráciák keretei között tartja megvalósíthatónak, a hierarchikus
szerkezetben felépített állami autoritás ugyanis megakadályozza azt, hogy a közigazgatás
elemeit a külső változásokhoz való alkalmazkodás túlságosan elsodorja a kiszámíthatóság, a jogállamiság
és a stabilitás értékeitől.
6.1.3.3. Új közmenedzsment (New Public Management)
Az új közmenedzsment irányzat (angolul New Public Management, gyakori rövidítése az angol
és a magyar szakirodalomban is NPM) az 1980-as évek elejétől kezdődően befolyásolta az angolszász,
majd az 1990-es évek elejétől a nyugat- és észak-európai országok közigazgatási reformjait.
Az irányzat legfontosabb javaslata az volt, hogy a public choice által bevezetett versengést már nem
kell az állami szereplők egymás közötti versenyére korlátozni, hanem lehetővé kell tenni a piaci
szereplők részvételét is a közszolgáltatások megvalósításában. Ilyen módon a még élénkebb verseny
még nagyobb hatékonyságot kényszerít ki a közszolgáltatások területén. A nagyobb hatékonyságot
az állami szereplők úgy tudják elérni, ha átveszik a piaci körülmények között már bevált menedzsment
technikákat.
124 Frederickson, George H.: New Public Administration. The University of Alabama Press, Tuscaloosa, 1980. 31–111. 42
Uo.gm
191
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
Az NPM célja az eredményvezérelt és hatékony kormányzás – az állam felelősségének és határainak
újrafogalmazása révén.125 Az eredeti elképzelés szerint az NPM a korszerű, haladó, modern
közigazgatás felé vezető út szükségszerű lépéseit jelenti. Gyakorlati tézisek gyűjteménye arra a
problémára, hogy mit tegyen egy ország a közigazgatásával és közszolgáltatásaival, ha jól működő
és könnyen finanszírozható közszférát szeretne.
Az NPM-nek önmagában nincs különösebb értéktartalma, egyszerűen a jó menedzsmentről, nagy
szervezetek vezetéséről kialakult, kikristályosodott nagy mennyiségű és a világ szinte minden
pontján oktatott megoldások átültetése a közszféra területére. Ezt a célt a piaci koordináció alkalmazásával,
az állam szerepének visszaszorításával, a közszektor szervezeteinek strukturális átalakításával
(főképp decentralizációval), menedzsment innovációk bevezetésével (például a teljesítménymérés
biztosításával) kívánta megvalósítani. Mindezek mellett az irányzat hangsúlyozza a
lakosság igényeinek jobb megismerését és az állampolgárok bevonását a közösségi döntésekbe,
azaz az ügyfél-orientációt és az aktív állampolgárság támogatását.126
A New Public Management reformok által alkalmazott tipikus eszközök:
• versenyhelyzet megteremtése a közszolgáltatások körében is;
• a piaci szektor szabályozási megoldásainak „bevitele” a közigazgatásba;
• a piaci szereplők bevonása a közfeladatok ellátásába (kiszervezés);
• teljesítménymérés és hatékonyságelvű működés bevezetése.
6.1.3.4. Új weberizmus
A 2000-es évek elejétől empirikus vizsgálatok alapján, majd a 2007–2008-ban kezdődött gazdasági
válság hatására egyre többen a piaci koordinációt és a verseny szerepét előtérbe helyező NPM
irányzat helyességét többen is alapjaiban kérdőjelezték meg. A kormányzatok hagyományos eszközökkel
nem tudták csillapítani a válság hatásait, ezért számos országban erőteljesebb állami beavatkozás
történt a stabilizáció érdekében, megerősödött a bürokratikus koordináció szerepe a piaci
koordinációval szemben.
A 2000-es évek elején felmerült, hogy indokolt lenne egyes, a New Public Management (és a Public
Choice) által javasolt, már bizonyítottan működőképes technikákat a hagyományos közigazgatási
rendszerekbe beépíteni anélkül, hogy a jogállami, hierarchikus rendszer alapvető szervezési elve
megváltozna. A hagyományos közigazgatási értékekre alapozott, de annak hatékonyságát menedzsment
technikákkal növelő irányzatot nevezzük újweberiánus iskolának.
Az újweberiánus iskola javaslatait az új és a régi házasításának is tekinthetjük a következők szerint:127
Weberi elemek:
• Az állam megerősítése, hiszen az állam a globalizáció által támasztott kihívások megoldásának
egyetlen közösségi eszköze.
• A képviseleti demokrácia megerősítése mind központi, mind regionális, mind helyi szinten.
• A közigazgatási jog szerepének megerősítése.
• Szakmai szempontok alapján szervezett közigazgatási kar, sajátos ethosszal és alkalmazási
feltételekkel.
125 Stumpf István – G. Fodor Gábor: Neoweberi állam és jó kormányzás. Nemzeti Érdek, 2. évf. (2008. ősz) 7. sz. 36–38.
126 Rosta Miklós (2012): Innováció, adaptáció és imitáció – Az új közszolgálati menedzsment. Aula Kiadó, Budapest.
127 Bouckaert, Geert – Pollitt, Christopher: Public management reform. A comparative analysis. Oxford University Press,
Oxford 2001, 2004, 2011. 75–125.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
192
„Új” elemek:
• A közigazgatásnak ki kell szolgálnia az állampolgárok szükségleteit, igényeit, akaratát. Ezt
a sajátos szakmai kultúra teszi lehetővé.
• A képviseleti demokrácia kiegészítése többlet konzultációs lehetőségekkel és az állampolgárok
állami döntésekbe való bevonásával.
• A közpénzek felhasználása során a tényleges eredmények elérésére kell törekedni, nem pedig
csupán a szabályok betartására.
• A közszolgálatot olyan módon kell továbbfejleszteni, hogy az egyén képes legyen a saját
szűk szakterületénél tágabb összefüggésben döntéseket hozni, javasolni a köz érdekében.
6.1.3.5. Jó kormányzás (Good Governance)
Mai közigazgatásra gyakorolt hatása és elterjedtsége miatt szükséges megemlíteni még a jó kormányzás
(Good Governance) irányzatot is, mely a társadalmi szereplők, civil szervezetek, közösségek
közfeladatok megoldásába való bevonását tartja a közigazgatás fő fejlesztési irányának.
A társadalmi szereplők közszervezésbe való széles körű bevonására azért van lehetőség, mert
megváltozott a társadalmi szereplők karaktere. A közfeladatokban való szerepvállaláshoz szükséges
tudás, informatikai támogatás könnyen hozzáférhető, és a civil szereplők maguk is igényt
tartanak arra, hogy őket a szélesebb értelemben vett közösség életébe állami oldalról is bevonják.
Ha a társadalmi szereplők közfeladatok ellátásába való bevonása nő, akkor az ugyanezen közfeladatok
ellátását korábban végző, feladatok híján kiüresedett128 közigazgatás leépíthető, sőt esetleges
további munkája csak zavarná a társadalmi szereplők hatékony munkáját.129 A governance típusú
szerveződésnek nincs szüksége formalizált eljárásokra, belső folyamatokra, működési módjában a
tárgyalások rendszere érvényesül.130
A governance irányzat képviselői szerint a kormányzat akkor jár el helyesen, ha a társadalmi partnerek
rendelkezésre álló kapcsolati hálózatait közfeladatok ellátására használja.131 A tárgyalásokra
és a szereplők mellérendelti viszonyára alapuló döntéshozatali rendszerben a kormányzatot kvázi
független ügynökségek (agency-k) képviselik, amelyek lényegében csak annyiban kontrollálják
a döntéshozatali rendszert, amennyiben maguk is szereplői annak, kizárólagos vagy döntő kontrollszerepük
azonban nincs. Az egyeztetések rendszerében a kormányzati ügynökség forrásai is
függnek a társadalmi szereplőktől, hiszen sikeres programok megvalósulása nélkül az ügynökség
forrásai is elapadnak.132 Ezt a működési szerkezetet eredetileg az önkormányzatokkal kapcsolatos
együttműködésre dolgozták ki, de később kiterjesztették a társadalmi szereplőkkel való általános
kooperációra is.133
A Good Governance egyik hatékonysági forrása abban rejlik, hogy a döntéshozatal során a konszenzusteremtést
előbbre hozza, a konfliktusok megoldása is előbbre kerül, a konfliktusok nem tudnak
kiéleződni. Az irányzat hívei szerint a Good Governance demokratikus többlettel rendelkezik a
128 Peters, B. Guy.: Managing the Hollow State. In: K. Eliassen – J. Kooiman (eds.): Managing Public Organizations. Sage,
London, 1993. 46–57.
129 Rhodes, R.A.W.: The Hollowing Out of the State. Political Quarterly, vol. 65. (1994) 138–151.
130 Peters, B. Guy: Governing without Government? Rethinking public administration. Journal of Public Administration
Research & Theory, vol. 8. (Apr 1998) Issue 2. 223–243.
131 Sørensen, Eva – Torfing, Jacob (editors): Theories of Democratic Network Governance. Palgrave, Basingstoke, 2007.
132 Rhodes, R. A. W.: Beyond Westminster and White-hall. Unwin Hyman, London, 1988.
133 Peters, B. Guy: Governing without Government? Rethinking public administration. Journal of Public Administration
Research & Theory, vol. 8. (Apr 1998) Issue 2. 223–243.
193
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
közigazgatási hierarchián és politikai felhatalmazáson alapuló rendszerrel szemben, mivel a javasolt
modellben az önmagát megszervezni képes civil társadalom folyamatosan befolyással tud lenni
az őt érintő közpolitikai kérdések alakulására.
A közfeladatok civil szereplőkön keresztül történő ellátása Magyarországon sem ismeretlen, hiszen
a szakmai kamarák vagy köztestületek tipikusan ilyen szervezetek.
A governance szemlélet ellenzői kezdettől felvetették azt, hogy a közérdek érvényesítése az informális
egyeztetések során kikerül az átlátható, egyenlő állampolgári hozzáférést biztosító képviseleti
demokrácia és a jogállam kontrollja alól, továbbá technikailag is igen nehézkes az egymással
is vitában álló, gyakran összeegyeztethetetlen motivációkkal bíró szereplők koordinációja.134
Különösen nehézkes demokratikus többletet kimutatni governance reformok esetében olyan társadalmakban,
ahol fejletlen, hiányos a civil szervezetek rendszere és kultúrája.
6.2. ALMODUL: VEZETŐI FELADATOK A
KÖZIGAZGATÁSBAN
A szervezetekben elsősorban a vezetők határozzák meg a működés mikéntjét, nagyrészt ők alakítják
az elérendő célokat, irányítják a munkatársakat, és ellenőrzik a feladatok végrehajtását. Mióta vezetők
léteznek, vezetési problémák is adódnak. A menedzsmenttudományban a kezdetektől az egyik
központi kérdés éppen ezért az, hogy milyen is a jó vezető, milyen tulajdonságokkal kell rendelkeznie,
és mely feladatokat kell ellátnia ahhoz, hogy az általa irányított szervezet jól teljesítsen.
A vezetők szerepének kiemelésével és külön fejezetben való tárgyalásával nem szeretnénk azt
sugallni, hogy minden csak tőlük függ. A szervezetek környezetében számos olyan tényező van
(lásd az előző fejezetpontban tárgyalt környezeti szegmenseket), amit egy vezető önmagában nem
tud befolyásolni, ám ezek jelentős mértékben meghatározzák a szervezet működését. A vezetők
egyik fontos feladata felmérni, elemezni, értelmezni az adott szervezet szempontjából fontos
környezeti tényezőket. Másrészt a legtehetségesebb vezető is csupán félkarú óriás jó képességű
és elkötelezett munkatársak nélkül. Persze a megfelelő kollégák kiválasztása és elkötelezettségük
megteremtése éppen az egyik legfontosabb vezetői feladat, ezzel pedig visszakanyarodunk a vezető
szerepének fontosságához.
A vezetők feladatának és szerepének mélyebb tárgyalása előtt érdemes meghatározni a vezetés
fogalmát. A vezetést a továbbiakban egy olyan átfogó tevékenységként értelmezzük, amelynek
során a vezető eredményesen megvalósíttat dolgokat a többi ember által, illetve velük együtt.135
A vezetés egy igen komplex tevékenység, amely többféle szempontból is elemezhető, és az ezzel
foglalkozó szakirodalomban számos megközelítést és elméletet találunk. Jó (vagy épp rossz) vezetővel
már mindannyian találkoztunk életünk során, ám ha megkérdeznék tőlünk, hogy milyen is a
jó vezető, akkor vélhetően nagyon különböző és akár egymásnak ellentmondó dolgokat emelnénk
ki. Az emberek véleménye megoszlik például a tekintetben, hogy az autokratikus vagy inkább a
demokratikus vezetői stílust tartják sikeresebbnek, hogy mi tekinthető vezetői feladatnak és mi
nem, illetve vezetőnek születni kell, vagy netán ez egy tanulható mesterség. Ezek egyúttal a vezetéskutatás
fő kérdései is. Sok szerző foglalkozik a főnök és a beosztott kapcsolatát jellemző vezetési
stílus hatásaival, a vezető személyiségének kérdéskörével, a vezetői szerepek feltárásával és a
vezetők feladatainak rendszerezésével. Mi ez utóbbira koncentrálunk ebben a fejezetben, azaz azt
134 Peters, B. Guy: Governing without Government? Rethinking public administration. Journal of Public Administration
Research & Theory, vol. 8. (Apr 1998) Issue 2. 223–243.
135 Dobák–Antal, 2010, i. m., 75. oldal.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
194
a kérdést igyekszünk megválaszolni, hogy mit is csinál a vezető a munkája során, melyek a főbb
vezetési feladatok, funkciók, amelyeket el kell látnia.
A szervezetekben többféle vezetési szint létezik. Ezek megkülönböztetése azért lényeges, mert a
hierarchia különböző szintjein levő vezetők eltérő feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek, különböző
koordinációs feladataik vannak, és a koordináció tárgya is más. A szervezeti hierarchia csúcsán
találhatók a felsővezetők, ide tartoznak a szervezet első számú vezetője és helyettesei, például egy
minisztérium esetében a miniszter és az államtitkárok tekinthetők felsővezetőnek. A középvezetők
a következő vezetési szintet jelenítik meg, a minisztériumi példánál maradva a főosztályvezetők és
helyetteseik sorolhatóak ide. A közvetlen irányítók jelentik a legalsó vezetési szintet, egy minisztériumban
ők lehetnek például az osztályvezetők. A koncepcióalkotási ismeretek leginkább a felső
szintű vezetők munkája során fontos, míg részletesebb technikai, szakmai ismeretekkel az alsóbb
szintű vezetőknek kell rendelkezniük. Az emberek irányításával kapcsolatos ismeretek minden
vezetési szint esetében hasonlóan fontos súlyt képviselnek.136
A következőkben a vezetési funkciók alapján tárgyaljuk a vezetési munka tartalmát.
Megkülönböztethetők a vezető tervezési (célkijelölés, stratégiaalkotás), szervezési, személyes vezetési
(leadership) és kontroll feladatai, ezek jelölik ki a következő alfejezetek logikáját.
6.2.1. CÉLKIJELÖLÉS, STRATÉGIAALKOTÁS
Minden szervezetet konkrét célok elérésére hoznak létre. Alapításkor sok minden eldől a szervezeti
célok tekintetében, például milyen feladatokat, milyen formában, hol kell elvégeznie adott
szervezetnek – ezek a működést meghatározó hosszú távú adottságot jelentenek a szervezet és a
vezetés számára. Egy közigazgatási intézmény esetében az alapító okirat tartalmazza – az azonosító
adatokon túl – a szervezet fő feladatait, alaptevékenységét, jogi formáját. Azonban nem csupán
az alapításkor, hanem azt követően is számos fontos kérdést kell megfontolni. A vezetők tervezési
funkciója a jövőre vonatkozó tevékenységek átgondolását, a szervezeti célok meghatározását
és a célok megvalósításához vezető út kijelölését jelenti.
A vezetők tervezési feladatai több időtávon is értelmezhetők. A 2012-ben elfogadott Kormányzati
Stratégiai Irányítási Rendszer megkülönböztet hosszú távú (több mint 10 év), középtávú (4–10 év)
és rövid távú (1–4 év) tervezést. A fentieken túl létezik a gyakorlatban az úgynevezett operatív
tervezés, ami maximum 1 évre tekint előre. A közigazgatásban jellemzően ez a költségvetés összeállítását,
az éves munkaterv elkészítését jelenti.
A hosszabb időtávra (több évre) előretekintő tervezést nevezzük célkitűzési és stratégiaalkotási
funkciónak. A vezetéselméletben a stratégia a szervezet hosszú távú céljainak elérését segítő út
leírására szolgál. A stratégiaalkotás szerepe kettős:
• A kialakított célok és stratégiák iránytűként szolgálnak a szervezet számára.
• A vezető ezen funkciója gyakorlása során felméri és mozgósítja azokat az erőforrásokat,
amelyek szükségesek a stratégia megvalósításához.
136 Dobák–Antal, 2010.
195
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
Közigazgatási szervezeteket meghatározott társadalmi igények kielégítésére, jogszabályban rögzített
feladatok elvégzésére hoznak létre, ezért felmerülhet a kérdés, hogy miért is van szükség
esetükben célkijelölésre és stratégiaalkotásra. Fő érveink az alábbiakban összegezhetők137:
• A jogi szabályozás (például alapító okirat) általában csak a célokat rögzíti, elérésük módját
viszont már nem.
• Ezek a dokumentumok ráadásul ritkábban frissülnek, mint amilyen gyakorisággal a társadalom
új elvárásokat támaszt a közcélú szervezetekkel szemben.
• Miközben rögzítik egy közigazgatási szerv alaptevékenységét, nem adnak konkrét, utólag is
visszamérhető elvárásokat az egyes részterületekre.
• Nyelvezetük gyakran nem felel meg annak az elvárásnak, hogy a stratégia legyen közérthető
és inspiráló.
• Egyes közösségi célok csak több közigazgatási szervezet összefogásával érhetők el. A szükséges
kooperációs kapcsolatokat a jogi szabályozás általában nem tartalmazza, ehhez szakpolitikákra,
szakági stratégiákra van szükség.
A stratégiaalkotás többnyire alapos környezetelemzéssel kezdődik, illetve az adott szervezet
adottságainak szisztematikus áttekintésével. Ezek figyelembevételével kerül megfogalmazásra a
szervezet küldetése és jövőképe, amelyben meghatározásra kerülnek a követni kívánt főbb értékek
és normák, valamint az elérendő jövőbeni állapot. A stratégiai célok megfogalmazása, a főbb
prioritások kijelölése a folyamat következő lépése. Ahhoz, hogy a stratégia valóban a mindennapi
működés vezérfonalaként szolgáljon, szükséges konkrét intézkedéseket, akciókat megfogalmazni.
A stratégia lebontására szolgáló középtávú, jellemzően 2-4 évre előretekintő tervben összegzik
ezeket az akciókat és programokat. Ezen a szinten már erőforrásokat és felelősöket is rendelnek az
intézkedésekhez.
A folyamat természetesen a gyakorlatban ennél jóval komplexebb, többnyire többféle stratégiát is
kialakítanak, és több forgatókönyvet is végiggondolnak a vezetők. Ráadásul a folyamat sokszor
nem is lineáris, hanem számos visszacsatolást is tartalmazhat.
12. ábra: A stratégiaalkotás folyamatának alaplogikája
A 2012-ben elfogadott Kormányzati Stratégiai Irányítási Rendszer egységes keretbe foglalja és
összehangolja a stratégiaalkotás országos, ágazati és intézményi szintjét (lásd: 2.5. almodul):
• Országos szinten komplex környezetelemzésre épülő, hosszú távú (10 éven túli) jövőkép,
előrejelzés készül el (ország-előrejelzés), amely fontos inputként szolgál a nemzeti középtávú
stratégia megalkotásához. Ez utóbbi 4–10 évre előretekintő tervezés eredménye.
• Ágazati/szakpolitikai szinten – többek között – szakpolitikai stratégiák és miniszteri programok
készülnek.
• Intézményi szinten intézményi stratégiák és intézményi programok készülnek a felettes
szintek céljainak és programjainak figyelembevételével.
Az utóbbi évtizedekben a hosszú távú tervezéssel, stratégiaalkotással foglalkozó szakterület, a stratégiai
menedzsment jelentős fejlődésen ment keresztül, és ennek eredményeképp számos olyan elemzési
eszköz és koncepció született, amely a gyakorlati vezetők tervezési munkáját segíti. Ezek részletes
bemutatása messze túlmutat e fejezet fókuszán. Ezek az elemzési módszerek többnyire az üzleti szektorból
kerültek át a közszektorba, de megfelelő adaptációval jól alkalmazhatók a közigazgatásban is.
137 Drótos, 2011, i. m.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
196
6.2.2. SZERVEZÉS
A szervezetekben különböző (emberi és anyagi) erőforrások egyesítése történik, az erőforrások
puszta egymás mellé rendelése azonban még nem eredményez összehangolt működést. A szervezés
olyan vezetői tevékenységet jelent, amely a szervezet különböző erőforrásainak összehangolása,
optimális kombinációja által törekszik a kijelölt célok megvalósítására.
A szervezés főbb területei:138
• szervezeti struktúrák kialakítása, megváltoztatása (szervezettervezés);
• szervezeti folyamatok összehangolása (folyamatszervezés);
• a munkavégzés rendjének megtervezése, munkakörök létrehozása (munkaszervezés).
Ezen alfejezet célja a szervezettervezéssel kapcsolatos fogalmak tisztázása. A folyamatszervezéssel
– közigazgatásbeli jelentőségénél fogva – külön fejezetben (6.3.) foglalkozunk. A szervezettervezés
elsősorban felsővezetői feladat, mivel a szervezet működési kereteinek meghatározása stratégiai
jelentőségű, koncepcionális kérdés. E vezetői tevékenység célja, hogy a szervezet környezetéhez és
belső adottságaihoz illeszkedő, hatékony szervezeti struktúrát (felépítést) alkossanak, amely stabil,
ugyanakkor kellően rugalmas, tehát képes az állandó megújulásra.
A szervezeti struktúra segít tisztázni a szervezet tagjainak szerepét és feladatait (munkamegosztás),
az egyes feladatokhoz kapcsolódó felelősségeket és ezek kapcsolatait (hatáskörök megosztása),
lehetővé teszi az erőforrások célszerű felhasználást és az információáramlást (koordináció). Ezek
alapján a szervezet strukturális jellemzői az alábbiak:
• munkamegosztás vagy specializáció, azaz a szervezet komplex feladatainak részfeladatokra
bontása és szervezeti egységekhez rendelése;
• hatáskörmegosztás, ami alapvetően a döntési és az utasítási jogkörök szétosztását jelenti a
szervezet különböző hierarchikus szintjei között;
• koordináció, azaz a különböző szervezeti egységek munkájának összehangolását szolgáló
eszközök.
Ezeken túl a szakirodalom másodlagos strukturális jellemzőként kezeli az úgynevezett konfigurációt,
amely tulajdonképpen a fenti három tényező által meghatározott szervezeti ábrát jelenti.
Megmutatja a szervezet mélységi tagoltságát (az alá-fölé rendelt szervezeti egységek hierarchiáját),
valamint szélességi tagoltságát (azaz az egy vezető alá tartozó szervezeti egységeket).
Attól függően, hogy a vezetők milyen logika alapján osztják fel a feladatokat és alakítanak ki szervezeti
egységeket, továbbá, hogy különböző döntési jogköröket milyen elvek mentén rendelnek
hozzá az egyes vezetői szintekhez, végül hogy milyen típusú koordinációs eszközöket alkalmaznak,
nagyon sokféle szervezeti forma alakul ki a gyakorlatban.
A munkamegosztás kialakításának több lehetséges szempontja is van:139
• A funkcionális elv szerinti munkamegosztás során homogén szakmai tevékenységeket
különítenek el egymástól. Egy megyei kormányhivatalban ilyen funkcionális területek lehetnek
például a humánpolitikai főosztály, az ügyfélszolgálati iroda, a pénzügyi főosztály és
az informatikai főosztály.
• A tárgyi elvű munkamegosztás során jellemzően termékek, szolgáltatások, valamint
ügyfelek (vevők), azaz homogén input- és outputcsoportok szerint rendeljük a feladato-
138 Dobák–Antal, 2010. 111. i. m.
139 Dobák–Antal, 2010. i. m. 140. alapján.
197
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
kat egyes szervezeti egységekhez. Az adóhatóság munkamegosztási rendjén belül a kiemelt
ügyek adóigazgatósága, illetve a kiemelt ügyfelek adóigazgatósága jó példa a tárgyi elvű
specializációra.
• A területi elvű munkamegosztás esetében a feladatok homogén földrajzi területek szerinti
elkülönítésével találkozunk. Egy országos hatáskörű szerv dekoncentrált szervei lehetnek
példák regionális munkamegosztásra, hiszen ezen szervezetek jellemzően régiók vagy megyék
szerint kerültek kialakításra.
A közigazgatási szervezetekben is nagy jelentősége van a hatáskörök megosztásának, amely a
szervezeti egységek vezetői által ellátandó feladatokhoz rendelt döntési, döntés-előkészítési, véleményezési
stb. hatáskörök kiosztását, elhatárolását jelenti. A szervezet hatásköri rendszerének
fontos jellemzője, hogy egy- vagy többvonalas módon történik-e az utasítások kiadása, a döntések
kommunikációja.
Egyvonalas szervezetről beszélünk akkor, ha az alárendelt egységek (és személyek) csak egyetlen
felsőbb szervezeti egységtől (személytől) kaphatnak utasítást. Ez esetben a függelmi és
szakmai irányítás nem különül el. Vagyis a munkáltatói, függelmi jogok gyakorlása, valamint
a feladatok elvégzésével kapcsolatos konkrét szakmai iránymutatás egyazon felettes szervezeti
egységtől (személytől) várható. A lefelé történő feladatkijelölés és utasítás és a felfelé való jelentés
ugyanazon a vonalon, szolgálati úton történik. Az egyvonalas hatáskörmegosztás például a
rendvédelmi szerveknél jellemző. Az egyvonalas szervezetek előnye, hogy könnyen áttekinthető,
egyértelmű alá- és fölérendeltségi viszonyokat eredményez, viszont a kommunikáció csak a szolgálati
utakon keresztül történhet, ezért a horizontális koordináció nehézkes.
13. ábra: Egyvonalas szervezet
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
198
Többvonalas a szervezet akkor, ha egy szervezeti egység vezetője vagy munkatársa több felettes
vezetőtől kaphat utasítást. A gyakorlatban ez a függelmi és a szakmai kapcsolatok részleges vagy
teljes elkülönítését jelenti, vagyis a munkáltatói, függelmi kapcsolat elválik a szakmai irányítástól.
A többvonalas szervezet fontos előnye az utasítási és információs utak közvetlensége, ugyanakkor
a kompetenciák és a felelősségek elhatárolása problematikus lehet.140
14. ábra: Többvonalas szervezet
Koordinációs eszközökre azért van szükség, mert a feladatok szétosztásával nagyon különböző,
erősen differenciált tevékenységű szervezeti egységek alakulnak ki a szervezetekben. A gyakorlatban
számos koordinációs eszköz létezik a szervezeti egységek feladatainak összehangolására. Egy
lehetséges osztályozás szerint ezek az eszközök lehetnek úgynevezett technokratikus, strukturális
és személyorientált koordinációs megoldások. A következő táblázat összefoglalja az egyes
koordináció eszközök főbb jellemzőit.
Koordinációs eszközök
típusa Értelmezése Példák
Technokratikus koordináció
A szervezet írásbeli szabályai, formalizált útmutatói
Szervezeti és működési szabályzat
(SzMSz), munkaköri leírások, pénzügyi
tervek
Strukturális koordináció
Pótlólagos szervezeti megoldások, amelyek a szervezeti struktúrát,
működést egészítik ki abból a célból, hogy a szervezeti
egységek által ellátott feladatok, döntések összehangolását
biztosítsák.
Projektek, bizottságok, teamek, vezetői
értekezletek
Személyorientált
koordináció
Azon eszközök, amelyek a szervezet tagjainak szervezeti célokkal
való azonosulását kívánják segíteni.
Vezető-kiválasztás, belső képzések, szervezeti
kultúra tudatos építése
9. táblázat: A koordinációs eszközök főbb jellemzői141
140 Dobák–Antal, 2010. i. m.
141 Antal, 2011. i. m.
199
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
6.2.3. SZEMÉLYES VEZETÉS (LEADERSHIP)
A személyes vezetés (az angol és magyar szakirodalomban is gyakran leadershipként szerepel) a
szervezeti célok elérése érdekében a beosztottakra gyakorolt befolyást jelenti, mindenekelőtt a
vezető–beosztott kapcsolat személyes, összefogó-mozgósító tevékenységére fókuszál.142
Az emberi erőforrás felértékelődése jelentős változásokat hozott, és mind személetmódjában, mind
eszközrendszerében kiteljesedett ez a vezetési funkció. Amennyiben egy vezető szeretné jól ellátni
vezetői feladatait,
• a szükséges képességekkel és ismeretekkel rendelkező alkalmazottak számára biztosítania
kell a megfelelő munkafeladatokat,
• tisztában kell lennie az alkalmazható motivációs eszközökkel,
• irányítania kell a beosztottjait,
• megfelelő kommunikációval közvetítenie kell az elérendő célokat és elvárásokat, érzékelni
a felmerülő problémákat,
• valamint a célok elérésére képesnek kell lennie munkacsoportokat létrehozni és azokat vezetni.
A személyes vezetés tehát számos készséget, képességet kíván a vezetőktől, ezek részletes tárgyalása
egy egész könyvet kitenne. Ebben az alfejezetben ezért csak két fontosabb koncepciót mutatunk
be a személyes vezetés témaköréből, a motiváció témakörét és a szervezeti kommunikációval
kapcsolatos ismereteket.
6.2.3.1. Motiváció
A vezetői munka sikere tekintetében kiemelkedő fontosságú kérdés, hogy sikerül-e a vezetőnek
rávennie a beosztottait, hogy a kijelölt szervezeti célok elérése érdekében tevékenykedjenek. A
motiváció témaköre nagyon népszerű a menedzsment szakirodalomban, számos szerző foglalkozik
vele. De mi is az a motiváció? Akkor beszélünk motiváltságról, ha a szervezeti célok elérése érdekében
hajlandó valaki erőfeszítéseket tenni, és ezáltal saját egyéni céljaihoz is közelebb jut.
Ezen meghatározás értelmében a vezető feladata az, hogy valamiképp összehangolja a munkatársak
egyéni céljait a szervezeti célokkal. Ez nem egyszerű feladat és érdemes ismerni hozzá azokat
a tényezőket, amelyek motiválni képesek az embereket.
A motivációnak számos elmélete, megközelítése létezik. Fontos tudni, hogy mi motiválja az embereket,
ezzel a kérdéskörrel az úgynevezett tartalomelméletek foglalkoznak. Ezek az elméletek azokat
az egyént jellemző motívumokat (egyéni célokat, szükségleteket) foglalják össze, amelyek cselekvésre
serkentenek bennünket. A motiváció folyamatelméletei pedig azzal foglalkoznak, hogy az
egyéni célok és szükségletek ismeretében milyen módon befolyásolható az emberek viselkedése,
azaz milyen viselkedésformákat érdemes vezetőként erősíteni és fenntartani ahhoz, hogy a motivációs
tényezők működni tudjanak.
Az egyik legismertebb tartalomelméleti megközelítés Abraham Maslow szükségletekre alapozott
motivációelmélete. Ennek értelmében a következő ábrán látható ötféle szükséglet képes motiválni
az embereket, és ezek a szükségletek hierarchikusan egymásra épülnek, ami azt jelenti, hogy a
magasabb rendű szükségletek egészen addig nem fontosak az emberek számára, amíg az alacsonyabb
szintű szükségleteiket legalább részben ki nem elégítették.
142 Dobák–Antal, 2010. i. m. 339.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
200
A szükségletpiramis alján a fiziológiai szükségletek szerepelnek, például az éhségérzet, a szomjúság,
álmosság stb. Ezek kielégítése alapfeltétele életben maradásunknak. A biztonsági szükségletek
közé a megfelelő életszínvonal (lakás, ruházat) vagy a munka kiszámíthatósága, rendezettsége
tartozik. A másokhoz tartozás (vagy szeretet) szükséglete a társas kapcsolatok iránti igényt fogalmazza
meg. Az elismertség iránti vágy valamely közösségi vagy társadalmi státusz elérésének
fontosságát jelenti, és ennek révén a pozitív önkép kialakításának igényét. Végezetül a hierarchia
csúcsán helyezkedik el az önmegvalósítás iránti vágy, amely arra irányul, hogy azzá váljunk, amire
képesnek érezzük magunkat, és ezáltal kiteljesedjünk.
15. ábra: Maslow szükségletpiramisa143
A vezetők számára Maslow modelljének az a legfontosabb üzenete, hogy fel kell mérni azt, mely
szükségletek motiválják az egyes beosztottakat, és ennek megfelelően kell megválasztani az
ösztönzés eszközeit. A nagyobb fizetés vagy a munkahelyi feltételek javítása hozzájárul a fiziológiai
szükségletek kielégítéséhez, a munkacsoportok kialakítása a közösséghez tartozás szükségletét
segít kielégíteni, míg az önmegvalósításra törekvőket inkább kihívó, kreativitást igénylő feladatokkal
lehet motiválni. Maslow elméletét számos kritika érte, sokan kétségbe vonják például a
szükségletek hierarchiába rendezhetőségét, de az kétségtelen tény, hogy ez a koncepció óriási hatást
gyakorolt mind elméleti, mind gyakorlati szempontból.
143 Bakacsi Gyula (2004): Szervezeti magatartás és vezetés. Aula Kiadó, Budapest.
201
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
6.2.3.2. Kommunikáció
A kommunikáció alapvető része a vezetői munkának. Kommunikáció alatt azt a folyamatot
értjük, amelynek során két vagy több ember információt cserél és értelmez valamilyen
szándékkal.
A szervezetekben megkülönböztetünk formális és informális információáramlást. A formális
kommunikációnak több iránya is lehetséges: fentről lefelé, lentről felfelé vagy horizontálisan. A
különböző irányú információáramlásnak eltérő tulajdonságai vannak, de minden esetben igaz,
hogy ezen csatornák kialakításáért és fenntartásáért a vezetők a felelősek.
A lefelé irányuló kommunikációt jellemzően az alábbiakra használják:
• célok közvetítése (például stratégia vagy elvárt magatartásminták kommunikálása);
• munkavégzési utasítások (konkrét feladatok szétosztása, elvégzés módjának közlése);
• eljárások, szabályzatok közlése (szervezeti működést meghatározó keretek tisztázása);
• visszajelzés a teljesítményről (értékelés);
• nevelő szándékú üzenetek (elköteleződés teremtése, alkalmazottak támogatásának megnyerése
céljából).
A szervezetekben több okból is törekednek arra, hogy alsóbb hierarchiaszintekről információk
jussanak a felsőkre:
• problémák közlése (visszajelzés a vezetőknek, ha valami miatt nem lehetséges adott feladat
teljesítése);
• fejlesztési javaslatok (újítások, racionalizálási célú észrevételek);
• beszámolók készítése (tervek teljesüléséről, elért eredményekről);
• sérelmek és viták közlése (konfliktusok eredményes kezelése érdekében).
Az azonos hierarchiaszinten állóknak is szükségük van kommunikációs kapcsolatra. A horizontális
információáramlás főbb okai:
• problémamegoldás (olyan problémák felmerülésekor, amelyek megoldásához az azonos hierarchiaszinten,
de más szakmai területeken dolgozó munkatársak ismereteire, képességeire
is szükség van);
• koordináció (a folyamatszemlélet érvényesítése miatt lásd majd a 6.3. fejezetet);
• tanácsadás (a szervezeti egységek munkájának szakmai támogatása).
6.2.4. KONTROLL
Az utolsóként tárgyalt vezetői funkció a kontroll, amely jóval többet jelent az ellenőrzésnél. A kontroll
a szervezeti célok elérését segítő, visszacsatoláson alapuló folyamat, amely során a vezetők
a kontrollált egység jellemzőire előzetesen standardokat állapítanak meg, amelynek aktuális
értékeit mérik és összehasonlítják a standardokkal, eltérés esetén pedig beavatkoznak.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
202
16. ábra: A kontrollfolyamat144
A szervezeti célok a tervezés során, a célkitűzés, stratégiaalkotás folyamatában alakulnak ki
jellemzően. A standardok az általános szervezeti céloknak a kontrollált egység szintjére lebontott,
mérhető és értékelhető jellemzőire vonatkoznak. „Kontrollált egység” több minden is lehet, egész
szervezet, egy szervezeti egység (például egy főosztály), de akár egyetlen egyén is. A standardok
sokféleképpen kialakíthatók: léteznek számszerű, illetve nem számszerűsíthető standardok.
Számszerű standardok például különböző mutatószámok. Nem számszerűsíthető standard például
különböző eljárások leírása vagy akár magatartási normák.
Mérésre a standardoknak való megfelelés vizsgálata miatt van szükség. Az összehasonlítás a tényértékek
és a standardok összevetését és az esetleges eltérések okainak elemzését jelenti. Vezetői
beavatkozásra akkor kerül sor, ha az eltérés jelentős mértékű.
A vezetői kontroll során lényeges kérdés, hogy mi a mérés tárgya. Egy szervezeti egységet, tevékenységet
vagy szolgáltatást (azaz a „kontrollált egységet”) mérési és értékelési szempontból a
teljesítménye jellemez. A teljesítmény célorientált cselekvés, amelynek vannak inputjai (felhasznált
erőforrások) és valamilyen outputja (termék vagy szolgáltatás). Mérési szempontból a szervezeti
teljesítmény az alábbi elemekre bontható:145
• Gazdaságosság: a vizsgált tevékenységhez vagy adott szervezeti egység működéséhez
felhasznált erőforrások (inputok) mennyisége, értéke. Ez a teljesítményértelmezés igen elterjedt
a közszektorban, gondoljunk csak arra, milyen gyakran fordul elő, hogy egy adott
intézmény esetén az éves költségvetéssel vagy akár az ott dolgozó alkalmazottak számával
jellemzik a működést.
• Hatékonyság: input–output viszony. A hatékonyság vizsgálatakor arra a kérdésre keressük
a választ, hogy adott mértékű outputot (előállított terméket, szolgáltatást) a lehető legkevesebb
input felhasználásával sikerült-e létrehozni, illetve a kérdés fordítva is feltehető, azaz
adott inputmennyiségből a lehető legtöbb output valósult-e meg. A hatékonyság mérése feltételezi,
hogy az inputok és outputok egymással összevethetők, az erőforrások és az előállított
javak, szolgáltatások mérhetők (legtöbbször pénzértékben).
• Eredményesség: output és eredmény viszonya. Ebben az értelmezésben a szervezeti output
(javak és szolgáltatások) eszköz az eredmények, hatások (angolul outcome) eléréséhez. Az
eredmények olyan változások, amelyek viselkedésben, képességekben, attitűdökben következnek
be valamely output hatásaként. Az eredményességet vizsgálva arra a kérdésre keressük
a választ, hogy a szervezet képes-e elérni kitűzött céljait.
• Méltányosság: a fentieken túl lényeges aspektusa a teljesítménynek a szervezeti szinten túlmutató,
több szervezet (például egy ágazat) együttes teljesítményét megragadni képes koncepció.
Az eredmények és hatások elosztásának igazságossága vagy méltányossága gyakran
jelenik meg vizsgálandó szempontként a közszektorban.
144 Forrás: Dobák–Antal, 2010.
145 Kiss–Révész, 2011. alapján
203
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
17. ábra: A teljesítmény építőelemei
Egy kormányzatnak például célja lehet az e-közigazgatás elterjesztése, így ennek érdekében olyan
szolgáltatásokat (output) alakít ki, amelyeket online módon is elérhetnek az állampolgárok. Ez esetben
az eredményt az jelenti, hogy az új szolgáltatások hatására egyre több állampolgár választja
az online ügyintézést. Persze nem feltétlenül igaz az, hogy az új szolgáltatások eredményeképpen
jelentősen elterjed az online ügyintézés, hiszen ezt egyéb tényezők is befolyásolják (például a digitális
ismeretek, illetve az internethozzáférés aránya a lakosság körében). Ráadásul egy szervezet
lehet hatékony (például viszonylag kevés erőforrás felhasználásával alakítja ki az új online szolgáltatásokat),
de egyáltalán nem biztos, hogy egyúttal eredményes is. Esetleg nem kellően felhasználóbarát,
túlságosan bonyolult az új online szolgáltatás, ezért nem szívesen választják ezt az utat az
ügyfelek. A méltányosság szempontja ebben a példában azt jelenti, hogy minden érintett egyenlő
eséllyel jut-e hozzá ehhez az új szolgáltatáshoz, például létezik-e a honlapoknak akadálymentes
(például látássérültek számára jól kezelhető) verziójuk is.
A fenti teljesítményértelmezést a szakirodalom 4 ’E’ koncepciónak is nevezi, mivel a teljesítménydimenziók
mindegyike angolul ’E’ betűvel kezdődik: economy – gazdaságosság, effeciency – hatékonyság,
effectiveness – eredményesség, equity – méltányosság.
A teljesítmény mérésének mikéntje szintén kulcskérdés a kontroll szempontjából. Üzleti szervezetekben
a teljesítménymérés fő forrásaként a pénzügyi–számviteli adatok szolgálnak. A közigazgatásban
azonban sok esetben nem lehet pénzben kifejezni az intézmények számára fontos teljesítményszempontokat,
gyakran a felhasznált erőforrásokat sem. Éppen ezért a nem profitorientált
szervezetek körében különösen nagy jelentősége van a nem pénzben kifejezett mutatószámoknak,
indikátoroknak a teljesítmény számszerűsítésében, értékelésében. A mutatószámok (mérőszámok,
indikátorok) az információ sűrítésének eszközei, a teljesítmény kvantitatív reprezentálását
szolgálják. Sokféle mennyiségi és minőségi mértékegységben kifejezhető mutatószám létezik
a gyakorlatban.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
204
Mutatószám típusa Értelmezése Példák
Inputindikátor A felhasznált erőforrások jellemzői Adott intézmény éves költségvetési kerete (Ft); Alkalmazottak létszáma
(fő)
Folyamatindikátor A transzformációs folyamat jellemzői
Átfutási idő (perc); megfelelés folyamatstandardoknak (igen– nem,
%)
Outputindikátor A létrehozott termékek és szolgáltatások
Közigazgatási szakképzést elvégzettek száma/aránya (fő v. %);
határidőre elkészült útlevelek száma (db)
Eredményindikátor Az output közvetlen következménye
vagy hosszabb távú hatása
A szakképzésen résztvevők vezetőinek elégedettsége a képzés hasznosíthatóságával
kapcsolatban (kérdőív alapján)
Hatékonyság Input/output Egy útlevél előállításának költsége (Ft/db)
Eredményesség Eredmény/output Támogatott fejlesztések megvalósulásának aránya (= lezárt fejlesztési
projektek száma/összes támogatott fejlesztési projekt, %)
10. táblázat: A teljesítmény különböző dimenziót bemutató fontosabb indikátorok
A megfelelő mutatószámok kialakítása és értelmezése nem egyszerű feladat. Egy jó indikátornak
az alábbi szempontoknak kell megfelelnie:
• Valóságpróba: valóban azt mérjük-e, amit eredetileg mérni szerettünk volna?
• Fókuszpróba: csak azt mérjük, amit mérni szerettünk volna?
• Relevanciapróba: a megfelelő teljesítménymutatót használjuk a kívánt teljesítménydimenzió
nyomon követésére?
• Következetesség próba: mindig ugyanúgy gyűjtik majd az adatokat a mérést végzők?
• Hozzáférhetőség próba: könnyen fellelhetők és rögzíthetők a méréshez szükséges adatok?
• Egyértelműség próbája: egyértelmű az indikátor értelmezése, jelentése?
• Következménypróba: reagál-e majd valaki az indikátor változásaira?
• Időszerűség-próba: a reagálás szempontjából elég gyorsan és megfelelő gyakorisággal elérhetők
az adatok?
• Költségpróba: megér-e annyit az adott mutató, mint amennyibe az előállítása kerül?
• Kijátszhatóság próbája: számíthatunk-e arra, hogy a mutatószám alkalmazása nemkívánatos
viselkedésre ösztönöz majd?
A fentiekből is látszik, hogy a teljesítménymérés és -értékelés nagy szakértelmet és jelentős
módszertani ismereteket kíván, ezért nem kizárólag a vezető feladata egy ilyen rendszer kialakítása
és működtetése. A kontrollfunkció gyakorlása során a vezetők felelősek a célok kialakításáért, a
főbb elvárások megfogalmazásáért, eltérések esetén pedig a megfelelő döntések meghozataláért.
A jól működő mérési rendszerek kialakításához, az elemzések és összehasonlítások elvégzéséhez,
beszámolórendszerek működtetéséhez ma már jól kiforrott módszertani apparátus áll a vezetők
rendelkezésére.
6.2.5. KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK VEZETÉSÉNEK
SAJÁTOSSÁGAI: IRÁNYÍTÁS, FELÜGYELET, ELLENŐRZÉS
6.2.5.1. Közigazgatási szervek vezetése
A vezetés mindig egy konkrét szerven belül megvalósuló igazgatási tevékenység, vagyis a vezetést
végző (a vezetés alanya – a vezető) és a vezetés tárgya (akit vezetnek – ez maga az igazgatási szervezet)
egy szerven belül találhatóak. A vezető tevékenysége közvetlenül az őt körülvevő igazgatási
szervezetre irányul. Röviden megfogalmazva a vezetés egy szerven belül „az igazgatás igazgatása”.
205
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
A vezető a szerven belül kisebb-nagyobb önállósággal rendelkezik, kiemelt, hatalmi pozícióban áll
a szerv többi részéhez képest, azzal hierarchikus viszonyban van. A vezetés hatalmi viszony, amely
a közigazgatásban mindig egyben jogviszony is, hiszen a vezető jogállásának meghatározását (azt,
hogy ő a vezető, és a többiek kötelesek követni az utasításait), a vezetés jogi hatású eszközeinek tételezését
mindig jogszabály rendeli el, és rendezi a vezető és a vezetettek közötti jogi kapcsolatot is.
6.2.5.2. Az irányítás
Az irányítás – a vezetéstől eltérően – mindig két különálló (egymástól legalábbis jogi értelemben
véve elkülönült) szerv között megvalósuló tevékenység. Ez azt jelenti, hogy az irányítási tevékenységet
végző (irányító szerv) és az irányítás tárgya (az irányított szerv) egymástól mindig elkülönült
jogalany, tehát az irányító tevékenység kívülről hat az irányítottra. Miközben az irányítás legáltalánosabban
elfogadott (szociológiai) tartalma az, hogy az irányított szerv lényeges viszonyaira
meghatározó befolyást gyakorol, az irányítás szinte mindig az irányított szerv vezetésére – vezetőire
– hat.
Az irányítás alapvető funkcióiban igen hasonló a vezetéshez (hiszen ez is célmeghatározást, döntéshozatalt,
a végrehajtás támogatását, feltételei megteremtését, a végrehajtás ellenőrzését foglalja
magában), így tulajdonképpen leírható úgy, hogy az „a vezetés igazgatása”. A vezetés igazgatásaként
értelmezhető úgy is, hogy a vezetés feltételeinek a meghatározása, és úgy is, hogy a vezetésnek
mint napi tevékenységnek a befolyásolása.
Az irányítás minden formája hatalmi viszonyt feltételez (vagy jelent). Az irányító szerv rendelkezik
azokkal az eszközökkel, amelyekkel el tudja érni, hogy az irányított szerv (és annak vezetése) az ő
akarata szerinti tevékenységet fejtsen ki, vagyis el tudja érni, hogy az ő (az irányító) akarata érvényesüljön
az irányított viszonyaiban.
Az irányítás lényege tehát (szociológiai szempontból) az irányított viszonyai feletti meghatározó
befolyás érvényesítése. E viszonyokat két területre szokás bontani, vannak szervi és szakmai
viszonyok, így az irányítás és annak eszközei is alapvetően kétfélék lehetnek: szervi irányítás(i
eszközök) és szakmai irányítás(i eszközök).
E viszonyok minden szervnél nagyjából azonosak, hiszen annak szervi jellegéhez kapcsolódnak,
ezek a következők:
a) a szerv létesítésével, megszüntetésével,
b) átszervezésével, fejlesztésével,
c) a személyi feltételek biztosításával,
d) a tárgyi feltételek biztosításával,
e) az anyagi (pénzügyi) feltételek biztosításával,
f) a belső szervezeti rend kialakításával,
g) a vezetés meghatározásával összefüggő viszonyok.
A szakmai irányítás területei szervtípusonként (szaktevékenységenként) változóak, nehéz őket
leltárba foglalni, hiszen a szerv funkciójával, az általa lefedett társadalmi tevékenységgel függenek
össze.
Az irányítás tehát a szerv szakmai és szervi tevékenységével összefüggő, hatalmi viszonyon és
ebből következően alá-fölérendeltségen nyugvó, az irányított önállóságát jelentős mértékben korlátozó
közigazgatási tevékenységfajta.
Az irányítás azonban nemcsak szociológiai vagy szervezeti viszony, hanem közigazgatási jogviszony
is. Azon belül anyagi jogviszony, hiszen anyagi jogi normák létesítik, és a tartósság, folyamatosság
igényével jön létre.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
206
6.2.5.3. A felügyelet
A felügyelő szerv sosem gyakorolhatja azt a teljes és meghatározó befolyást, mint az irányító szerv.
A felügyeleti jogkör feltételez egyfajta hatalmi helyzetet, de mindig kevesebb, mint az irányítás.
A felügyeleti jogviszony (illetve felügyeleti kapcsolat) alatt a felügyelt szerv tevékenységének folyamatos
figyelemmel kísérésén alapuló, jogszabályban rögzített beavatkozási lehetőségeket értjük. Az
irányítás mindig a rendelkezési joggal több, mint a puszta felügyelet.
6.2.5.4. Ellenőrzés
Az ellenőrzés mint a felügyelet és az irányítás része. A szervezetrendszeri tevékenységnek
tulajdonképpen harmadik fő típusa az ellenőrzési tevékenység. Ha a másik két típusból indulunk
ki, akkor mind a szakirodalmi, mind az egyes tételes jogi példák mutatják, hogy az irányítási és
felügyeleti jogkör is magában foglalja az ellenőrzési jogot.
Az irányítás egyenesen elképzelhetetlen ellenőrzési jogkör nélkül, de a felügyeletnek is lényeges
összetevője ez a tevékenység (vagy éppen jogkör); itt inkább azt szokás hangsúlyozni, hogy a
felügyelet mindig több mint puszta ellenőrzés, a felügyeleti jogkör kimutatásához az ellenőrzésen
és a más szervekhez történő forduláson túli saját, önálló joghatású intézkedés lehetőségét keressük
mindig.
Az ellenőrzés ezek szerint mindig kevesebb, mint a felügyelet (ebből következik, hogy kevesebb
az irányításnál is). Az ellenőrzésnek általában van egy jelzője, amely megmutatja az ellenőrzés
alapvető szempontjait (törvényességi, célszerűségi, hatékonysági stb.). Az ellenőrzési szempontok
mellett igen fontos, hogy a jogszabályok az ellenőrzött szerv viszonyainak milyen területét jelölik
meg mint ellenőrizhetőt. Így fokozatok állíthatók fel az ellenőrzésen belül is. De ezek a fokozatok
inkább az olyan ellenőrzések esetén fontosak, amelyek az irányítási viszonytól függetlenül létesülnek,
hiszen ott az ellenőrzés terjedelme mindig széles. A felügyelethez kapcsolódó ellenőrzés
terjedelme szinte minden esetben a felügyelet terjedelméhez igazodik (a törvényességi felügyelet a
szerv tevékenységének törvényességi ellenőrzését alapozza meg).
Az ellenőrzés mint önálló tevékenység mindig folyamat- vagy eseménykövető. A már meghozott
döntést, a már elvégzett folyamatot veti össze az annak alapjául szolgáló „előírásokkal”. De elképzelhető
a döntéshozatal előtti, a folyamat megkezdése előtti, vagy éppen annak végzése közbeni
ellenőrzés is. Ezek inkább a belső igazgatás (a vezetés), vagy az igazgatási természetében attól nem
sokban különböző irányítás eszközei (munkafolyamatba épített ellenőrzés).
Az ellenőrzés tehát olyan tevékenység, amelynek célja mindig ténymegállapítás, információk szerzése,
abból következtetések levonása, mind az okokra, mind a jövőbeni teendőkre nézve.
207
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
6.3. ALMODUL: A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEZETEK
MŰKÖDÉSI FOLYAMATAI
6.3.1. ALAPFOGALMAK, ALAPMODELLEK
6.3.1.1. A folyamatokkal kapcsolatos alapvető definíciók
Valamennyi szervezetet s így a közigazgatási szervezeteket is azért fontos a funkciók, strukturális
jellemzők mellett a működési folyamatok oldaláról is megvizsgálni, mivel a szervezetekben a tevékenységek
nem elkülönülten valósulnak meg és teremtenek értéket, hanem jellemzően egymással
összekapcsolódva. A közigazgatási szervezetek által nyújtott szolgáltatások, végrehajtott eljárások
általában nem egyetlen ügyviteli művelet vagy lépés eredményei, hanem több tevékenységből
felépülő lépéssorozatok, melyekre gyakorta igaz, hogy az adott közigazgatási szerv (vagy akár más
szervek) különböző szervezeti egységei, munkatársai vesznek részt benne, mire a végeredmény –
például egy hatósági döntés vagy egy szakpolitikai javaslat – megszületik. Így tehát érthető, hogy
a szolgáltatásokat igénybe vevők, a közigazgatási eljárások alanyai, illetőleg például a partnerszervek
valójában a tevékenységek láncolatának összesített eredményével szembesülnek, nem egy-egy
szakterületi munkatárs egyedi munkavégzését, hanem a teljes folyamat átfutási idejét vagy minőségét
érzékelik és értékelik. S hasonlóan a közigazgatási szervezet vezetői vagy a szervezet felett
felügyeletet gyakorló szerv irányítói számára is a tevékenységláncolatok, a közigazgatási szervezetek
működési folyamatainak megfelelő megszervezése lehet a kulcs a minőségi, gyors, szabályszerű
és költséghatékony működéshez.
Másrészt a szervezetek – s így a közigazgatási szervezetek is – különböző vezetési (hierarchia-)
szintekre, valamint funkcionális vagy egyéb munkamegosztási elv szerinti szakterületekre, szervezeti
egységekre tagolódnak. Amennyiben olyan feladatokat kell elvégezni – s az elvégzendő feladatok
jelentős része ilyen –, melyek során különböző vezetési szintek és szakterület együttműködésére
van szükség, akkor segítségül hívhatjuk a korábbiakban már bemutatott koordinációs eszközöket.
Az 1990-es évekre azonban a vállalatok gyakorlati tapasztalatai azt mutatták, hogy a koordinációs
mechanizmusok tökéletesítésével elért eredményekhez képest jóval előrébb juthatunk a működési
folyamatok, a szervezeti értéklánc vizsgálatával és fejlesztésével.
Ezekkel a fogalmakkal ismerkedünk meg a következőkben.
Folyamat: szervezeti tevékenységek hosszabb, összefüggő, egymással összekapcsolódó láncolata.
Az egyes tevékenységek során inputok, erőforrások felhasználásával (melyek lehetnek más, korábbi
tevékenységek eredményei, outputjai) eredményt, outputot állítunk elő (mely hozzájárulhat, inputként
szolgálhat a lépéssorozatban következő, további tevékenységek elvégzéséhez).146
A folyamatok jellemzője még, hogy valamilyen cél érdekében, szabályokat, előírásokat követve,
teljesítményt, értéket teremtve zajlanak le. Továbbá a folyamatok rendelkeznek valamilyen “vevő”-
vel, “ügyfél”-lel. Ez az “ügyfél” lehet külső, például a közigazgatási szervtől igazolványt vagy
engedélyt igénylő állampolgár vagy vállalkozás. De a folyamat “vevője” lehet a szervezeten belül
is, például egy munkaügyi adminisztrációs folyamat eredményét, a bérszámfejtés szakterülete,
egysége használja fel, s a bérszámfejtési folyamat inputjaként szolgál. A folyamatok kapcsán mérni,
146 Dobák Miklós – Antal Zsuzsanna (2010): Vezetés és szervezés. Aula Kiadó, Budapest.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
208
értékelni lehet a felhasznált erőforrásokat, a felmerült költségeket és átfutási időt, valamint a létrejött
eredményeket (számosság és minőség, illetőleg például hibaarány tekintetében egyaránt).147
A folyamat (angolul: process) fogalom mellett e témakörben gyakorta halljuk a munkafolyamat
(workflow) kifejezést is. A Workflow Managament Coalition nemzetközi nonprofit szervezet definíciója
szerint a workflow egy szervezeti folyamat részleges vagy teljes automatizálása, melynek
keretében információk, dokumentumok vagy feladatok kerülnek átadásra egyik szereplőtől egy
másik felé, célorientáltan, egy cselekvési sor részeként, bizonyos eljárási szabályok szerint.69
Ha workflow-ról beszélünk tehát, akkor egy informatikai támogatással megvalósított folyamatra
gondolunk. A workflow rendszerekként hivatkozott informatikai megoldások pedig a folyamatok
leképezését, irányítását, akár egyes folyamatelemek megvalósítását biztosítják.
Folyamatszervezés: a tevékenységek logikus kapcsolódásának kialakítása – egy adott szervezeten
belül vagy akár több, egymással együttműködő szervezeten átívelő módon – a termék/szolgáltatás
minőségének javítása, az előállítási költségek és az átfutási idők csökkentése céljából.70
A folyamatszervezésre mint a szervezési típusú vezetési funkcióra, vezetői feladatra a közigazgatási
szervezetek vezetésével foglalkozó tananyagrész is utal.
Folyamatszervezést különböző módszertanokat alkalmazva, különböző mértékű szervezeti változásokat
kiváltva valósíthatunk meg – például a meglévő folyamatok rendszeres / folyamatos felülvizsgálatával,
kis mértékű javításával vagy jelentős szervezeti területek működésének alapvető
újragondolásával, újraszervezésével.
A folyamatmenedzsmenthez számos feladatot sorolhatunk:
- a szervezet meglévő folyamatainak több szempontú, részletes felmérését, értékelését, elemzését;
- a folyamatok modellezését, kialakítását, leírását, ábrázolását;
- a folyamatok átalakítását, kisebb vagy nagyobb mértékű átszervezését, optimalizálását;
- a folyamatok lefutásának, eredményeinek rendszeres tervezését, nyomon követését, kontrollját;
- valamint a folyamatokkal kapcsolatos szervezeti feladatok, felelősség szabályozását, érvényesítését.
A felsorolás valamennyi tétele kapcsán igaz, hogy a szervezet hosszú távú, stratégiai céljait kell
igazodási pontként szem előtt tartani.
Továbbá hangsúlyozandó, hogy napjainkban a közigazgatási szervezeteknek is kiválóságra kell
törekedni működésükben, folyamataik kapcsán. Ebben segíthet a benchmarking is, mely saját
folyamataink és teljesítményeink összevetését jelenti más (nem szükségszerűen csak közigazgatási)
szervezetekkel, s ezáltal a fejlesztési irányok azonosítását.148
Jelen tananyag keretében, mely bevezetésként szolgál a szakterület ismeretanyagába, főként a szervezeti
folyamatok beazonosításával és megragadásával, vagyis modellezésével foglalkozunk.
Egy közigazgatási szerv folyamatmodellje logikus rendbe szervezetten, strukturáltan mutatja be a
szervezet működési folyamatait. A folyamatmodellek lefedik, reprezentálják a szervezet folyamatainak
struktúráját és hierarchiáját.
147 (Antal and Dobák, 2010), valamint (Bodnár and Vida
2008) 69 Workflow Management Coalition, 1996 70
Dobák – Antal (2010) i. m.
148 (Bodnár and Vida, 2008), 28–32. o. alapján
209
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
A következőkben három, a szakirodalomban és a hazai gyakorlatban is elterjedt iránnyal ismerkedünk
meg: az értékláncmodellel és az alap-, támogató, irányítási és szervezetközi folyamattípusok
szerinti folyamatmodellel, valamint a front office, back office, middle office megközelítéssel.
6.3.1.2. Értékláncmodell
Értéklánc: ezen üzleti szervezetekre az 1980-as években kidolgozott koncepció szerint a vállalati
alap – vagy más néven: elsődleges – tevékenységek (bemenő logisztika, termék-előállítás, kimenő
logisztika, marketing és értékesítés, kapcsolódó szolgáltatások) egymáshoz láncszerűen kapcsolódnak,
folyamatokat alkotnak. Az alaptevékenységek sikeres megvalósítását pedig az úgynevezett
támogató tevékenységek segítik (infrastruktúra-menedzsment, emberierőforrás-menedzsment,
technológiafejlesztés, beszerzés). Mindezen tevékenységek működtetését abból a szempontból
kell értékelni – s szükség esetén átalakítani –, hogy mennyiben járulnak hozzá a vállalat alapvető
céljához: a fogyasztói igények nyereséges kielégítéséhez.149
Az üzleti szervezetek világában a folyamatszemléletet előtérbe helyező irányítás az 1990-es
évektől széles körben teret nyert. Ennek kapcsán nem csupán arról volt már szó, hogy a különböző
szakterületek, funkciók közötti együttműködést javítsák egy-egy szervezeten belül, hanem arról,
hogy az adott szervezet alapvető működési logikáját leképező folyamatokra épülő szervezeti
és irányítási struktúrát alakítsanak ki, illetőleg a korszerű informatikai rendszerek adta lehetőségeket
is kihasználva biztosítsák a szervezeten belüli és a szervezeten átívelő folyamatok
eredményes és hatékony megvalósítását.
Egy szervezet folyamatstruktúrája a dinamikus nézete annak, ahogyan az adott szervezet
értéket teremt. Felhívja a figyelmet arra, hogy mivel a folyamatok költségszinttel, átfutási
idővel, a folyamat által létrehozott output (termék vagy szolgáltatás) minőségével, az elért
vevői elégedettséggel jellemezhetők, mérhetők, ezért, ha ezekben kimutatható javulást tudunk
elérni, akkor „megjavítottuk” magát a folyamatot. Folyamatorientált szemléletet követve tehát egy
szervezet vezetői kézzelfoghatóbb, konkrétabb módon tehetnek a működés javítása érdekében, mint
ha a nehezebben megragadható szervezeti struktúrák, hierarchiák irányából közelítve próbálnának
meg feltárni jobbítási lehetőségeket.150
Ez a megközelítés komoly kihívást jelentett (s jelent gyakorta mind a mai napig) a különféle szervezetek
vezetői számára. Mivel a közigazgatási szervezetek esetében is fontos a működés ügyfélorientált
és erőforrás-takarékos megszervezése, ezért a következőkben közigazgatási szervezeti keretek
közé helyezzük, és röviden áttekintjük a folyamatorientált működés, a folyamatszervezés alapjait.
Jelen bevezető gondolatok végén következzen az értékláncmodell közszolgálati környezetre
adaptált formája.
149 Porter, Michael E. (1985): The Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance. Free Press,
New York, valamint Chikán Attila – Demeter Krisztina (2001): Az értékteremtő folyamatok menedzsmentje. Aula
Kiadó, Budapest.
150 Davenport, Thomas H. (1993): Process Innovation: Reengineering Work Through Information Technology, Harvard
Business Press.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
210
18. ábra: Értékláncmodell a közszektorban151
Nézzük meg, hogy a jelen alfejezet elején bemutatott úgynevezett értékláncmodell miként adaptálható,
s milyen elemekből épülhet fel közszolgálati szervezeti környezetben! Ezt mutatja a fenti
ábra. Ez esetben az alapfolyamatot a közszolgáltatás(ok) előkészítése és végrehajtása (vagyis maga
a „szolgáltatásnyújtás”) adja. Az elsődleges vagy alaptevékenységek közszolgálati környezetben
tehát a szolgáltatások kialakítása, a szolgáltatások bevezetése, a szükségletek értékelése, a szolgáltatások
nyújtása és az ezekhez kapcsolódó utógondozás. Az alaptevékenységek megvalósítását
segítik elő a támogató tevékenységek, folyamatok. A hivatkozott értékláncmodell esetében támogató
folyamatként szerepel az irányítás, az erőforrásmenedzsment, a működést szolgáló technológia
fejlesztése (és alkalmazása), valamint a beszerzés. (A későbbiekben látni fogjuk, hogy a közigazgatási
szervezetek folyamatai más módon is csoportosíthatók, az értékláncmodell egy lehetséges
megközelítést, értelmezést képvisel e tekintetben.) Végül pedig a modell jelzi azt is, hogy a közszolgáltatások
nyújtásának teljesítménye a felmerülő hasznok és költségek összevetésével értékelhető.
Hasonlóan az üzleti szervezetekhez, a közszolgálati értékláncmodell esetében is fontos megválaszolni:
hogyan és milyen közvetlen felhasználói, szélesebb célcsoportot érintő, politikai, társadalmi
vagy környezeti értéket teremt a szervezet ügyfelei számára. Az értéklánc eszköz a belső szervezeti
környezet, a működés jobb megértéséhez – ezért (más módszerekkel kiegészülve) fontos
szerepet tölthet be a stratégiai elemzés, tervezés során is.
6.3.1.3. A négy fő folyamattípus modellje
Az értékláncmodell mellett a gyakorlatban sokszor alkalmazunk a közigazgatási szerveknél is egy
olyan folyamatmodellt, folyamatmodellezési megközelítést, mely négy fő folyamattípust különböztet
meg a szervezeteknél: a lap-, támogató, irányítási és szervezeteken átívelő fő folyamatokat, s
ezekből építi fel a folyamatmodellt.
• Az irányítási folyamatok közé soroljuk jellemzően a stratégiaalkotási, a szervezettervezési
és működésfejlesztési tevékenységeket, valamint a menedzsment kontroll/controlling,
a gazdasági–pénzügyi irányítás, a minőségirányítás, a belső ellenőrzés, a stratégiai
emberierőforrás-menedzsment és a stratégiai szemléletű informatikai menedzsment
feladatait. Ezek a folyamatok egyrészt a stratégiai szintű irányítási, igazgatási feladatokat
151 Bovaird, Tony (2003): Strategic management in public sector organizations. In: Löffler, Elke (ed.): Public management
and governance. Chapter 5. Routledge. 55-73. o.
211
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
fedik le, másrészt azokat a tevékenységeket, melyek a szervezetben a különböző vezetési
szinteken dolgozó vezetőket támogatják a vezetési feladatok végrehajtásában.
• Az alapfolyamatok az adott szervezet alaptevékenységének megfelelően határozhatóak
meg. Tipikus példa lehet a hatósági tevékenységek végzése vagy a különféle közszolgáltatások
szervezése/nyújtása. A rendvédelmi szervek esetében az adott szerv speciális rendvédelmi
feladatai adják az alaptevékenységet, de alapfolyamat lehet a közigazgatásban egyéb
védelmi vagy biztonsági funkciók megvalósítása is. Vannak szervezetek, melyek alaptevékenysége
más közigazgatási szervek, illetőleg az államszervezet egészének működésének
támogatása, biztosítása, (al)ágazati irányítás, koordináció vagy éppen finanszírozás, forrásallokáció.
Alaptevékenység nem csupán kötelező, de önként vállalt feladat is lehet.
• A támogató folyamatokhoz tartoznak tipikusan a gazdasági és humán adminisztráció, az
egyéb ügyvitel, a beszerzés és az infrastruktúra üzemeltetésének (telephelyek, gépjárművek,
informatikai rendszerek stb.) tevékenységei. Ezek a folyamatok teremtik meg az alapfolyamatok
ellátásához szükséges hátteret. Ezért bár csak közvetetten járulnak hozzá például a
közigazgatási szervezet által az ügyfeleknek nyújtott szolgáltatásokhoz, de szerepük, jelentőségük
korántsem elhanyagolható. Nem másodlagos, hanem támogató folyamatok tehát!
• A szervezeten átívelő folyamatok révén kapcsolódik be jellemzően az adott szervezet
az ágazati hálózatokba. Ez jelenthet informatikai rendszerekhez, adathálózatokhoz való
kapcsolódást, de akár szabályozási vagy teljesítményjelentéseken keresztüli kapcsolatot
is. A szervezeteken átívelő folyamatok értelmezhetőek vertikálisan (például fölérendelt
(felügyeleti) szervekkel való együttműködés, alárendelt (felügyelt) szervezetekhez való
kapcsolódás) és horizontálisan (például hasonló vagy kapcsolódó alaptevékenységet végző
közigazgatási szervekkel való együttműködés, információcsere, folyamati input/output
kapcsolat).
Az irányítási, alap, támogató és szervezeteken átívelő folyamatokkal foglalkozó megközelítés némileg
eltér a korábbiakban bemutatott értéklánc-modelltől, de (1) alapvető logikájuk azonos, (2) az
irányítási és szervezeteken átívelő folyamatok kiemelt kezelése a közigazgatásban lényeges kérdésekre
mutathat rá, e szervezeti folyamatok részletesebb bemutatását teszi lehetővé, (3) a hazai szervezési
elméletben és gyakorlatban egyaránt elterjedt. A későbbiekben még számos példát hozunk az
alap-, támogató, irányítási és szervezeteken átívelő közigazgatási folyamatokra.
6.3.1.4. Front office/back office/middle office megközelítés
A közigazgatási szervezetek működési folyamatai kapcsán is értelmezhető a front office / back
office elválasztás.
Hagyományosan front office feladatként, folyamatként, funkcióként definiálhatóak azon tevékenységek
és működési területek, melyeknél a közigazgatási szervezet, annak munkatársai (például
ügyintézőként, eljáró hatósági szakemberként) közvetlen kapcsolatba kerülnek az ügyfelekkel:
állampolgárokkal, vállalkozásokkal, civil szervezetekkel.
A back office-hoz sorolhatóak az ügyfelekkel közvetlen kapcsolatban nem lévő támogató vagy
irányítási tevékenységek, így például a gazdasági vagy a humán adminisztráció, a hivatal mint
létesítmény üzemeltetése vagy éppen ezen szakterületek irányítása. De a támogatás megnyilvánul
például abban is, hogy a back office területen szervezik a közigazgatási szervezet munkatársainak,
vezetőinek képzését, fejlesztését.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
212
A fenti tagolást egészíti ki, illetőleg módosítja napjainkban az úgynevezett middle office szint
megjelenése az elemzésekben. A middle office szint koordinációs, kollaborációs, információs és
döntéshozatali kérdésköröknél jelenik meg. Példaként említhető erre egy megoldandó új problémára
létrehozott team vagy munkacsoport működése, új szolgáltatás („termék” – hivatali eljárás) bevezetése,
új (rész) stratégia megalkotása, komplex ügyfélmenedzsment vagy kockázatmenedzsment
biztosítása vagy akár bonyolult szervezeti szerződéses kapcsolatok (újra)tervezése. A middle office
egyrészt értelmezhető egyfajta köztes, kapcsolati rétegként a front office és a back office között,
másrészt a back office-hoz hasonló abban a tekintetben, hogy jellemzően nincs közvetlen kapcsolat
az ügyfelek felé.
A front office / back office fogalompárt használják az e-közigazgatási rendszerek esetében is, erre a
későbbiekben még ki fogunk térni.
6.3.2. A FOLYAMATMODELLEZÉS MÓDSZERTANA
A szervezeti folyamatok elemzése és fejlesztése, a folyamatorientált irányítás érdekében a gyakorlatban
a működési folyamatokat konkrét eszközök, módszerek segítségével kézzelfoghatóvá kell
tennünk. Hiszen csak így tudjuk majd valóban jól elemezni, értékelni, szabályozni, fejleszteni,
menedzselni őket. Ebben segít a szervezet folyamatainak leképezése, szisztematikus megragadása:
így például leírása, rendszerezése, ábrázolása – elemzési, illetőleg fejlesztési céllal. Ez a folyamatmodellezés.
A modellezés e tekintetben (is) azt jelenti, hogy valamilyen logikát, módszertant,
eszközöket alkalmazva a való világ képét megjelenítjük a modellben – egyben elfogadva azt is,
hogy annak minden jellemvonását, gazdagságát nem tudjuk teljes körűen átvinni a modellbe.
A folyamatok leképezése, modellezése régi hagyományokkal rendelkezik, hiszen már a XX. század
első évtizeteiben készültek folyamatábrák (flow chart-ok), majd például Gantt diagrammok. Később
a projektmenedzsment, a rendszertervezés, az informatikai fejlesztések kapcsán újabb módszerek
fejlődtek ki és terjedtek el tevékenységsorozatok megragadására, ábrázolására, elemzésére. A folyamatmodellezés
fogalma már az 1960-as években megjelent, majd az 1990-es évektől – a folyamatmenedzsment
és az információtechnológia fejlődésével párhuzamosan – jelentős fejlődésen ment
keresztül.
A következőkben azt vizsgáljuk, hogyan bonthatóak alá a magas szintű folyamatmodellek, és
milyen módokon lehet a beazonosított szervezeti folyamatokat dokumentálni.
6.3.2.1. Folyamathierarchiák felépítése
A fentiekben bemutatott magas szintű folyamatmodell, a fenti fő folyamatok tovább bonthatók, s
ezáltal meghatározható az adott szervezet részletes folyamathierarchiája. A szervezeti folyamatok
hierarchiájában jellemzően az alábbi szinteket különíthetjük el:
• Fő folyamat – például gazdasági és humán adminisztráció;
• Folyamatcsoport – például bérszámfejtés, munkaügy;
• Folyamat – például munkavégzéssel és -idővel kapcsolatos adminisztráció;
213
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
• Részfolyamat – szabadságolás adminisztrációja;
• Tevékenység – például szabadság „kiírása”;
• Művelet – például szabadságigénylési adatok kitöltése a dolgozó által.
Attól függően, hogy milyen céllal vizsgáljuk az adott szervezet folyamatait, az összes folyamatot
vagy csupán egy/néhány (fő) folyamatot veszünk górcső alá, s a folyamathierarchia különböző
mélységéig bezárólag térképezzük fel, írjuk le, rendszerezzük, elemezzük a folyamatokat és dolgozunk
ki fejlesztési, folyamatátalakítási javaslatokat.
Egy folyamatot akkor tekintünk jól definiáltnak, ha meghatároztuk a kezdő- és végpontját, lépéseit,
a döntési pontokat, az egyes lépések felelősét, résztvevőit, szükséges inputjait és outputját, a
döntési pontokon a döntéshozót és az információszolgáltatási kötelezettséget.
6.3.2.2. Szervezeti folyamatok leképezése, ábrázolása
A folyamatábrázolás legegyszerűbb módját a folyamatok, közigazgatási eljárások (folyó) szöveges
leírása jelenti. E módszer alkalmazása számos korláttal jár, így például a strukturáltság, az
elemezhetőség, a szervezeti hatáskörök és felelősségek megjelenítése vagy éppen a karbantarthatóság
(változások átvezetése) szempontjából. Az informatikai támogatás ez esetben mindössze
szövegszerkesztőben történő rögzítést jelenthet.
Több szempontból is jobb megoldás, ha a folyamatokat táblázatokba rendezetten írjuk le, például az
alábbi ábra szerinti módon.
A folyamattáblák, folyamattáblázatok alkalmazásánál az egyes folyamatokat leíró táblázatok
- sorai a folyamat lépéseit,
- oszlopai pedig – lépésenként – a folyamathoz tartozó inputot, tevékenységet, outputot, a felelős
személyt/szervezeti egységet, a közreműködőket, az alkalmazott informatikai eszközt,
a határidőt stb. tartalmazzák.
A folyamattáblák elkészítésénél is igaz, miként a folyamatábráknál, hogy a leírás mélysége, illetve
komplexitása függ az adott szervezet és a leírt folyamat jellegétől, valamint a folyamatelemzés/-szabályozás/-
fejlesztés céljától.
XY. folyamat részfolyamatai
Input Tevékenység Output Felelős IT-támogatás Határidő Megjegyzés
1. részfolyamat
2. részfolyamat
3. részfolyamat
4. részfolyamat
5. részfolyamat
6. részfolyamat
19. ábra: Folyamattáblázat minta
Szintén táblázatos formát képvisel az úgynevezett folyamatrács, melynél
- az első oszlopban a folyamat részfolyamatai / esetleg tevékenységei szerepelnek,
- majd a következő oszlopokban feltüntetésre kerül valamennyi, a folyamatban érintett szereplő
(például ügyfél) / szervezeti egység / költséghely / esetleg munkakör,
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
214
és az alábbiak szerint ábrázolható, ahogyan a folyamati lépések haladnak, „ugrálnak” a szervezeten
belül.
Adott esetben a folyamatrács forma igen jól használható a szervezeteken átívelő folyamatok elemzésére
is, ekkor az oszlopokban a folyamatban részt vevő szervezetek / egységeik szerepelnek.
Az ilyen folyamatrácsok használata sokat segíthet az optimalizálás, újraszervezés során. A folyamatrácsok
szintén kiegészíthetők további oszlopokkal, s szerepeltethetők bennük az egyes részfolyamatokhoz,
sorokhoz tartozó egységköltségek, átfutási idők, kapacitásigények stb.
20. ábra: Folyamatrács minta
A folyamattáblák, folyamatrácsok használata a folyó szöveges leírással szemben számos előnyt rejt
(például jobb áttekinthetőség, táblázatkezelő program használatával a módosítások gyorsabb átvezethetősége,
matematikai-statisztikai műveletek, egyéb képletezések, szűrések lehetősége). Viszont
még egy táblázatkezelő program esetén is nehézségekbe ütközhet teljes szervezeti folyamatmodellek
leképezése, elemzése, áttekintése, aktualizálása.152
A folyamatok grafikus ábrázolása számos kedvező hozadékkal bír. Miért?
152 (Bodnár and Vida, 2008): 62. o.
215
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
21. ábra: Általános folyamatábra minta153
A folyamatábrák lépésről lépésre, szemléletesen mutatják egy-egy folyamat lefutását, illetőleg
az esetleges elágazási pontokat, valamint a választott módszertan és informatikai megoldás
függvényében a folyamatok további paraméterei is megjeleníthetőek.
Vagyis a fenti ábrán szereplő mintánál részletesebben is le lehet írni a különböző szervezeti folyamatokat,
megadva a folyamatábrákon (vagy külön az azt kiegészítő leírásban):
- a folyamatot végző felelős személyt/szervezeti egységet;
- az adott folyamati lépésben (például döntés-előkészítésben, egyeztetésben) részt vevő egyéb
szereplő(ke)t és részvételük jellegét (információt szolgáltat, egyetértési jogot gyakorol stb.);
- a folyamati lépéshez felhasznált dokumentumot (például konkrét nyomtatványkóddal, papír/
elektronikus fájl), jelezve a dokumentum típusát is (a folyamati lépéshez inputként beérkező
vagy a folyamati lépés eredményeként outputként előálló dokumentumról van-e szó);
- a folyamati lépésnél felhasználandó adatbázist, informatikai rendszert, informatikai rendszeren
belüli funkciót vagy egyéb eszközt (például fax);
- a kapcsolódások jellegét a folyamat elágazásainál (például kizárólag egy irány/több irány
lehetséges/valamennyi ág párhuzamosan kell, hogy lefusson);
- egyéb kiegészítő megjegyzések az adott folyamati lépés/szakasz értelmezéséhez kapcsolódóan
(például kockázati jelzés, magyarázat, fogalomértelmezés, határidő/gyakoriság).
A folyamatmodellezés „feladata a jelenlegi és az elérni kívánt folyamatok grafikus ábrázolása”.154A
folyamatmodellezés során tehát szemléletesen, ábrákkal mutatjuk be a részfolyamatokat vagy a
tevékenységeket. Logikus, hogy a folyamatmodellezés előfeltétele, hogy a közigazgatási szerv, illetőleg
a vizsgálattal, folyamatfejlesztéssel érintett részterület(ek) rendelkezzen(ek) átfogó folyamatmodellel.
Annak részletezése, kibontása történik meg a folyamatmodellezés során.
Az 1990-es évektől kezdve a folyamatábrázolás, -modellezés közös nyelve, szabályrendszere
kapcsán több előrelépés történt. A folyamatábrák készítése már az általános irodai szoftverekkel
(azok rajzelemeivel) is támogatható, de gyakorta használatos az e célra készült alkalmazás, a
Microsoft Office Visio is.
Bár napjainkban sincsen egyetlen egységes, általánosan elfogadott módszertan, a folyamatok
professzionális, standardizált leírására, grafikus ábrázolására, modellezésére és menedzselésére
több nemzetközileg elterjedt, széles körben használt úgynevezett leírónyelv és modellezési
módszer létezik és megoldás. Hazánkban a Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács gondozásában
több útmutató jelent meg, melyek a közigazgatási folyamatok, szolgáltatások felmérését,
fejlesztését, elektronizálását támogatják. Az ügyintézési folyamatok leírására a Business Process
Modelling and Notation – BPMN (üzleti folyamat modellezési és jelölési) módszertant javasolják.
153 BCE VTI (2012): Folyamatmenedzsment oktatási tananyag. Budapesti Corvinus Egyetem, Vezetéstudományi Intézet,
Budapest.
154 (Bodnár and Vida, 2008): 56. o.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
216
Ezt az üzleti szektorban már bevált módszertant és az ezt támogató különböző szoftvereket egyre
szélesebb körben használják a közigazgatásban is.
22. ábra: BPMN folyamatábra – minta155
A BPM folyamatábrák természetesen más struktúrájú, jóval részletesebb, bonyolultabb formákat is
ölthetnek. De fontos hangsúlyozni, hogy még egy nagyon részletesen megrajzolt folyamatábra sem
nyújt teljes körű információt adott közigazgatási eljárás minden aspektusáról. Például a folyamatábra
nem fog választ adni arra, hogy milyen szakmai kritériumok mentén hozza meg az ügyintéző
a döntést az adott közigazgatási hatósági eljárás során. Ezért a folyamatok grafikus ábrázolását
célszerű szöveges vagy táblázatos leírásokkal is készíteni még.
Ma már a korszerű folyamatmodellező és folyamatmenedzsment rendszerek adatbank-koncepcióra
épülnek, vagyis nem csupán grafikus ábrázolást tudnak biztosítani, de központi
adattárral rendelkeznek. A folyamatokról tárolt metaadatok, szervezeti, adatjellegű, informatikai,
funkcionális stb. információk egységesen kezelhetők, így minőségi folyamati elemzéseket tesznek
lehetővé. A folyamatmodellező és -menedzsment alkalmazásokkal tehát az egyedi folyamatábrákon
túl a szervezet teljes folyamatmodellje integráltan, egy informatikai rendszerben leképezhető,
tervezhető és optimalizálható, kontrollálható – egységes adatbázisra építve, a különböző szervezeti
szerepeknek, munkaköröknek megfelelő nézeteket kínálva, hozzákapcsolva a szervezet további
informatikai rendszereihez.
155 (Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács, 2015): 19. o.
217
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
6.3.3. A KÖZIGAZGATÁS FŐ FOLYAMATAINAK
MEGSZERVEZÉSE
6.3.3.1. Közigazgatási alapfolyamatok, alaptevékenységek
Jelen tankönyv 2. modulja bemutatja a közigazgatási szervek alapvető típusait. Ez alapján jellemző
alaptevékenységek lehetnek: ágazati stratégiaalkotás, koordináció, hatósági tevékenységek,
közszolgáltatás szervezése, nyújtása, rendvédelmi tevékenység, rendeletalkotás.
A központi és helyi igazgatási szervek más megközelítésben
• gazdasági közigazgatási (versenyfelügyeleti, kereskedelempolitikai és fogyasztóvédelmi,
statisztikai és jogharmonizációs, iparügyi és bányászati, energiaügyi, közlekedési, hírközlési,
környezetvédelmi és területfejlesztési, illetőleg építésügyi igazgatási);
• humán (egészségügyi, szociális, kulturális, közművelődési és közgyűjteményi, oktatási, kutatási,
technológiai, innovációs, sajtó és média) szolgáltatások igazgatásával kapcsolatos;
• valamint rendészeti és védelmi (rendészeti és honvédelmi) igazgatási feladatokat látnak el.156
De szintén gyakori megragadása a közigazgatás alapvető tevékenységeinek, amikor a közigazgatás kettős rendeltetését:
(1) a döntések előkészítése és az ezzel kapcsolatos igazgatási tevékenységeket (információk, nyilvántartások
gyűjtése, rendszerezése, tervezés) és (2) a döntések végrehajtását különítik el. A döntés-előkészítést a közigazgatás
szakértő apparátusa végzi (bár nem kizárólagosan). A modern és pluralista államokban ennek fontos részét képezi a
tervezetek egyeztetése más közigazgatási szervekkel, de a közigazgatás szervezetrendszerén túlmutató körben is –
széles társadalmi érintetti kör számára biztosítva a közügyekbe való bekapcsolódás lehetőségét.
Végül, de nem utolsósorban a közigazgatási szervek feladatellátása során elmondható, hogy közhatalmi
(jogalkotási és hatósági jogalkalmazási), valamint közvetlen igazgatási (szervezetirányítási,
belső igazgatási, költségvetési–kincstári–vagyoni gazdálkodási és materiális) tevékenységet
végeznek, továbbá egyes esetekben polgári és nemzetközi jogi ügyek tartozhatnak még a közigazgatási
szervek feladatai közé. (A hatósági jogalkalmazásba beleértendő (1) az anyagi és más javak
biztosítása a társadalom tagjai számára, (2) a közhiteles és egyéb nyilvántartások és információs
rendszerek vezetése, (3) a közigazgatási döntések meghozatala – különösen például a szabálysértések
területén –, valamint (4) a szervezetek törvényességi felügyelete.)157
Látható tehát, hogy a közigazgatási szervezetek összessége által végzett tevékenységek több nézőpontból
vizsgálhatóak, különböző kategorizálás lehetséges. Amennyiben azonban egyedi közigazgatási
szervezet alapfolyamatait szeretnénk meghatározni, akkor folyamatorientált szemléletben azt
kell részletesen górcső alá venni, hogy melyek az adott szervezet alapvető tevékenységei, hogyan
teremt értéket ügyfelei, partnerszervezetei számára. Ehhez a kiindulópontot a közszolgálati értéklánc
korábban bemutatott modellje jelentheti. Az adott szervezet szintjén egyedileg értelmezhetjük azt
is, hogy mit jelent a megteremtett érték, hogyan ragadható meg, hogyan konkretizálható.
Fontos, hogy a folyamatok, a szervezeti folyamatmodell meghatározása más gondolkodási logikát
jelent, mint a szervezetekben hagyományosan meglévő funkcionális munkamegosztás, munkaszervezés.
Az alapfolyamatok jellemzően horizontálisan „átszelik” a szervezeti funkciókat – mint azt a
következő ábra is mutatja.
156 Ficzere Lajos – Forgács Imre (szerk.; 2006): Közigazgatási jog – Különös rész. Osiris Kiadó, Budapest.
157 Berényi Sándor (2005a): A közigazgatás rendszerének alapjai. In: Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar
közigazgatási jog – Általános rész, 6. átdolgozott kiadás, Osiris Kiadó, Budapest, 19-54. o.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
218
23. ábra: Funkcionális és folyamatszemlélet158
Miként a korábbi definíciókból is következik: egy folyamat több szervezeti, funkcionális egységet,
felelőst, de akár több közigazgatási szervet is érinthet (utóbbi kapcsán lásd a szervezeteken átívelő
folyamatokkal foglalkozó alfejezetet). Ugyanakkor egy-egy szervezeti egység több működési folyamat
megvalósításában is részt vehet.
A közigazgatási szervezetek alapfolyamatainak meghatározása során az értékteremtés logikus
láncolatait térképezzük fel. Azonban a megvalósuló alapfolyamatok köre, ezek szakmai tartalma
korántsem statikus vagy időben állandó. A közigazgatási eljárások, s ezzel együtt a közigazgatási
szervezet folyamatainak változása számos okból bekövetkezhet: új/megszűnő feladatok, közigazgatási
rendszeren belüli átszervezések, adott szervezeten belüli eljárási módosítások stb.
A közigazgatási szervezetek folyamatai kapcsán fontos még jelezni azt, hogy egy-egy szervezet
eredeti/induló feladatköréhez képest adott időpontban ténylegesen a szervezet által végzett tevékenységek
köre több okból is eltérhet. Az ezekről való döntés fontos vezetői, irányítási feladat. Számos
formája lehet a tevékenységlista bővülésének/szűkülésének. Egyes tevékenységek megszüntetése/
kialakítása mellett következzen néhány lehetséges, tipikus forma, változási irány:
• Átruházás/felhatalmazás: a közigazgatási jogosítványok átruházása más közigazgatási vagy
egyéb szervezetre, személyre, a közérdekűség és a jogszerűség szem előtt tartásával.159
• Kiszerződés/kiszervezés/vállalkozásba adás (contracting out/outsourcing): a közigazgatási
szervezet egy vagy több folyamatának, részfolyamatának, tevékenységének átadása független
külső szervezetnek, vállalkozónak, s ezzel párhuzamosan a korábbi belső kapacitások
leépítése. Nem kevésbé lényeges az ellentétes irányt, a korábban kiszervezett tevékenységének
visszaszervezését (insourcing) is megvizsgálni időszakonként.160
Különféle partnerségi együttműködések a közigazgatás, közszolgálat szektorához nem tartozó
szervezetekkel – a feladatok, folyamatok, finanszírozás, működési szabályok, kockázatok stb. szerződéses
szabályozásával. Példaként említhető egy korábbi alfejezetben már szerepelt PPP (public–
private partnership) konstrukció.
158 Készült Dobák – Antal (2010) i. m., 152. ábra alapján.
159 Berényi Sándor (2005b): A közigazgatás intézményrendszere. In: Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar
közigazgatási jog – Általános rész, 6. átdolgozott kiadás, Osiris Kiadó, Budapest, 85-124. o.
160 Drótos György (2000): Outsourcing: elméleti alapok, nemzetközi és hazai tapasztalatok, és egy lehetséges döntési
modell. In: Szanyi Miklós és Tari Ernő (szerk.): Külső és belső hálózatok kialakulása és működése a külföldi és hazai
gyakorlatban. Gazdasági Minisztérium, Budapest. 67-80. o.
219
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
6.3.3.2. Támogató folyamatok
Míg az alapfolyamatok elsődlegesen külső, ügyfélfókusszal rendelkeznek, addig a szervezetek
támogató folyamatai inkább belülre mutatnak: ezek a folyamatok teremtik meg az alapfolyamatok
ellátásához szükséges humán, infrastrukturális, pénzügyi stb. hátteret. Hozzájárulásuk tehát
közvetett, de jelentőségük nem elhanyagolható.
A közigazgatási szervezetek egyrészt hasonló támogató folyamatokkal jellemezhetőek, mint más
gazdálkodó szervezetek, másrészt egyes szervezeteknél működhetnek úgynevezett szakmai támogató
folyamatok is (például amennyiben speciális technológiát használ az adott szervezet(csoport),
akkor annak üzemeltetése lehet ilyen szakmai támogató folyamat: lényege, hogy az alaptevékenységhez,
annak szakmai jellegéhez az általános támogató feladatoknál jobban kötődik).
A legjellemzőbb támogató folyamatok:
• gazdasági és humán adminisztráció,
• egyéb ügyvitel,
• beszerzés,
• infrastruktúra-üzemeltetés (telephelyek, gépjárművek, informatikai rendszerek stb.).
Valamennyi támogató folyamat kibontása, részletezése meghaladja jelen tankönyv kereteit – de
visszautalnánk arra, hogy a folyamati logika, hierarchia érzékeltetésére a korábbiakban már szerepelt
egy munkaügyi és bérszámfejtési példa.
6.3.3.3. Irányítási folyamatok, feladatok
Az irányítási folyamatok közé soroljuk jellemzően a stratégiaalkotási, a szervezettervezési és
működésfejlesztési tevékenységeket, valamint a menedzsment kontroll/controlling, a gazdasági–
pénzügyi irányítás, a minőségirányítás, a belső ellenőrzés, a stratégiai emberierőforrás-menedzsment
és a stratégiai szemléletű informatikai menedzsment feladatait. Ezek a folyamatok egyrészt
a stratégiai szintű irányítási, igazgatási feladatokat fedik le, másrészt azokat a tevékenységeket,
melyek a szervezetben a különböző vezetési szinteken dolgozó vezetőket támogatják a vezetési
feladatok végrehajtásában. Az utóbbi csoportba tartozó, vezetéstámogató – úgynevezett törzskari –
tevékenységeket egyes esetekben önálló folyamattípusként vagy a támogató folyamatok között jelenítik
meg a szervezetek folyamatmodelljeiben, így például a controllingot vagy a belső ellenőrzést.
Mi a vezetéshez való szoros kapcsolódásuk, illetőleg „egybeesésük” okán az irányítási folyamatok
között tárgyaljuk ezeket.
6.3.3.4. Szervezeteken átívelő folyamatok
A szervezeten átívelő folyamatok révén kapcsolódik be jellemzően az adott szervezet az ágazati
hálózatokba. Ez jelenthet informatikai rendszerekhez, adathálózatokhoz való kapcsolódást, de akár
szabályozási vagy teljesítményjelentéseken keresztüli kapcsolatot is.
A szervezeteken átívelő folyamatok értelmezhetőek vertikálisan (például fölérendelt [felügyeleti]
szervekkel való együttműködés, alárendelt [felügyelt] szervezetekhez való kapcsolódás) és horizontálisan
(például hasonló vagy kapcsolódó alaptevékenységet végző közigazgatási szervekkel való
együttműködés, információcsere, folyamati input/output kapcsolat).
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
220
Számos szervezeti csoport kapcsán elemezhetők az egyes intézményeken átnyúló folyamatok.
Általánosságban ide tartoznak az olyan irányítási jellegű tevékenységek, mint például a fejezeti
és intézményi szintű költségvetés-tervezés, beszámolás, zárszámadás folyamatai. Szintén ide
sorolhatók az ágazati finanszírozási, valamint a szakmai és pénzügyi monitoring, illetőleg controlling
folyamatok is. (Az irányítási folyamatokkal, vezetési kérdésekkel részletesebben a szakvizsga
megfelelő tanrésze foglalkozik.) A különböző intézménycsoportok és tevékenységi körök világából
is számos sajátos példa lenne említhető még a szervezeteken átnyúló folyamatokra. Végül, de
korántsem utolsósorban érdemes még megemlíteni egy példát: a közigazgatási hierarchia csúcsán
zajló jogszabály-előkészítést, illetve egyéb kormány-előterjesztésekhez kapcsolódó egyeztetések
kérdéskörét161. Ez valamennyi közigazgatási részterület számára releváns témakör, nemzetgazdasági
és társadalmi szempontból is jelentős, ráirányítja a figyelmet a szakpolitika-alkotás és -megvalósítás
egyes kérdéseire. Miután hazánk az Európai Unió tagja, így ezen folyamatok esetében gyakorta
a nemzeti szint felett/ mellett is megjelennek további folyamati szereplők, szakaszok, illetve a
folyamatokra vonatkozó nemzetközi szabályozási keretek, előírások.
A szervezeteken átívelő folyamatok jellege, köre ágazatonként változó lehet. Ugyanakkor a szervezetek
közötti együttműködés, az összekapcsolódás ma már jellemzően informatikai rendszereken
keresztül valósul meg. Ezek kiépítésénél igen lényeges a szervezeteken túlnyúló folyamatok megfelelő
feltérképezése és tudatos leképezése. Szintén fontos, hogy mind az informatikai rendszerek
kialakítása, mind pedig folyamatos működtetése során biztosított legyen a rendszerben közösen
használt úgynevezett törzsadatok, valamint a különféle azonosítók egységes, átgondolt kezelése.
Ezekkel a kérdéskörökkel az e-közigazgatással foglalkozó alfejezetben még foglalkozunk majd.
6.3.4. AZ E-KÖZIGAZGATÁS
6.3.4.1. Az e-közigazgatás alapjai
A közigazgatási szervek nemzetgazdasági szinten is kiemelkedő volumenű és komplexitású információs
vagyont kezelnek, számtalan, információkon alapuló szolgáltatást nyújtanak, és eljárást
teljesítenek, illetve jelentős informatikai rendszereket működtetnek.
A nemzeti kormányzatok, közigazgatási rendszerek a XX. század második felében különböző
jelleggel és mértékben, de egyre inkább bővülő, fejlődő módon használtak számítógépeket, informatikai
rendszereket –például adatfeldolgozási, -tárolási feladataik támogatására. Az 1990-es évektől
számottevő minőségi és mennyiségi fejlődés indult meg e téren.
Hasonlóan a vállalatokhoz, a közigazgatási szervek működési folyamatainak informatikai támogatása
terén is előrelépések történtek az 1990-es évektől kezdve. Ebben az időszakban a hatékonysági
kérdések mellett a közigazgatási szervek szolgáltatásainál, eljárásainál is egyre hangsúlyosabbá
váltak a minőségi és eredményességi szempontok. Miként a sikeres vezetési és szervezési módszerekből,
úgy a versenyszféra dinamikusan fejlődő informatikai és telekommunikációs megoldásai
közül is többet adaptáltak a közigazgatási intézmények – kisebb vagy inkább nagyobb fáziskéséssel.
De az üzleti szektor nem csupán a szolgáltatások – és a mögöttes folyamatok – elektronizálásában
161 A jogszabályokhoz kapcsolódó hatásvizsgálatok alapvető kereteit A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény határozza
meg. A részletes szabályokat pedig a Az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM
rendelet hivatott megadni. (A korábbi vonatkozó 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendeletet hatályon kívül helyezték.) Bár a
Magyary Program kiemelt eleme volt a hatásvizsgálati rendszer megújítása, s a hatásvizsgálati lap továbbfejlesztése
mellett számos részletes módszertani háttéranyag is kidolgozásra került, napjainkban a hazai hatásvizsgálati rendszer
elméleti és gyakorlati szempontból is visszafejlődést mutat.
221
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
mutatott példát a közigazgatási szervek számára, hanem az informatikai eszközpark és rendszerek
menedzsmentje tekintetében is.
Továbbá az 1990-es években kezdtek el a közigazgatási szervek az internet, a világháló adta lehetőségeket
kiaknázva információt, majd pedig szolgáltatásokat nyújtani az állampolgárok és a különféle
szervezetek számára. Az elektronikus közigazgatás megkerülhetetlen fogalommá vált e területen.
Az e-közigazgatási rendszerek kialakítása és továbbfejlesztése alapvetően átalakítja és meghatározza
a közigazgatás működési folyamatainak jellegét és irányítását. A következőkben tehát az e-közigazgatás
több szempontú értelmezését mutatjuk be. (A tananyagnak tehát nem része a közigazgatási
információtechnológia, információrendszerek és információmenedzsment teljes körű elemzése.)
Gyakran hallhatjuk, hogy napjainkban az információs társadalom korát éljük. Az információs
társadalom olyan új társadalmi együttélési forma, melyben az infokommunikációs eszközök
(például egyre gyorsabb számítógépek, mobiltelefonok, digitális tévézés), az eszközökhöz rendelt
tartalom, az ezeket működtetni képes ismeret olyan tudást, majd innovációt generál, mely katalizálja
és újraszervezi a gazdasági–társadalmi és kulturális folyamatokat (a társadalmi egyenlőtlenségek
sajnálatos újratermelése mellett), s ezekhez az államtól új tartalmi és formai szabályozást
és igazgatást követel. A közigazgatás előtt álló kihívásokat az e-közigazgatás tágan értelmezett
eszközrendszere révén (is) kezelhetjük (vezetési–szervezési módszerei, technológiai megoldásai, új
jogi szabályozása által), új alapokra helyezve a közigazgatást.
Mit is takar az e-közigazgatás kifejezés? Az e-közigazgatás a közszektor kapcsolatrendszerének
tudásalapú átalakítását és racionalizált, szolgáltató jellegű újraszervezését jelenti, az info
kommu niká ciós technológiai alkalmazások közműszerű használata révén.162 A tudásalapú
átalakítás egyrészt arra utal, hogy az új e-közigazgatási rendszerek feladata tudásmendzsment
jellegű, hiszen a megfelelő információt, tudást kell eljuttatniuk a megfelelő személynek a megfelelő
időpontban és formában. Másrészt az e-közigazgatási rendszerek megtervezése, kialakítása,
működtetése és fejlesztése komplex, tudásintenzív tevékenység – a résztvevő közigazgatási munkatársaktól
a korábbinál nagyobb mértékű önállóságot, aktivitást, szélesebb körű kompetenciákat
igényel. Harmadrészt az e-közigazgatási rendszerek a közigazgatás adat-, információ és tudástárait
újítják meg, a korszerű informatika adta lehetőségekkel – de nem csupán a meglévő állományok
kerülnek át a digitális térbe, de a rendszerek funkciói és együttműködése révén új információk,
tudáselemek lesznek kinyerhetőek. Az átszervezés racionális és szolgáltató jelleggel bír. Másrészt a
racionalitás elvárása egyben a politikai vagy egyéb közhasznossággal nem bíró hatások elutasítását,
“lenyesését” jelenti. Harmadrészt ez visszautalás a bürokrácia Max Weber által definiált ideáltípusára,
mely racionálisan és hatékonyan működik. Végezetül a közműszerűség a használat széles
körű elterjedésére és méretére (vagyis a tömegigények kielégítésére), valamint professzionalitására,
szabályozottságára és modernitására utal.
Az e-közigazgatás kiterjed mind az állampolgárokat, mind az üzleti és a nonprofit szektor szervezeteit
érintő ügykörökre, továbbá magában foglalja a közigazgatás szervezetei közötti kapcsolódásokat
is. Az e-közigazgatás továbbá nem áll meg az országhatároknál, hanem más országok
állampolgárai, szervezetei, de akár az államoktól elkülönülő nemzetközi intézmények, szervezetek
is partnerei, ügyfelei lehetnek.
162 Budai, B.B. (2009): Az e-közigazgatás elmélete. Akadémiai Kiadó, Budapest. 43. o.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
222
6.3.4.2. Gyakorlati példák, tapasztalatok
Az e-közigazgatás végterméke valamilyen elektronizált, digitális közigazgatási szolgáltatás,
eljárás. De mégis melyek a legfajsúlyosabb ügytípusok – s hogyan áll hazánk a közigazgatás elektronizálása
terén?
Az évezred elején az Európai Unió vezetése a tagállamokkal egyeztetve meghatározta a 20
leggyakrabban igénybe vett elektronizálható közszolgálati, közigazgatási eljárást. Ez az úgynevezett
Common List of Basic Public Services (CLBPS) – vagy gyakorta használt rövidítésével: a
„Common List” vagy a 20-as lista. A 20 tételből 12 állampolgárokat, 8 pedig vállalkozásokat érintő
ügytípust takar. Hazánkban a tartalom azonosításával ez a 20-as lista valójában 27 eljárásnak feleltethető
meg – az ügyek eltérő rendszerezése miatt. Az alábbi táblázat ezekről ad áttekintést.
Állampolgári szolgáltatások Üzleti szolgáltatások
Költségvetési bevételt eredményező e-szolgáltatás
CIT1 – Jövedelemadó
BUS1 – Munkavállalók társadalombiztosítási
járulékai
BUS2 – Tarsasági adó
BUS3 – ÁFA
BUS6 – Vámkezelés
Nyilvántartások
CIT5 – Gépjármű nyilvántartás
CIT9/a – Születési anyakönyv
CIT9/b – Házassági anyakönyv
CIT11 – Lakcímváltozás
BUS 4 – Új cégek bejegyzése
BUS 5 – Statisztikai adatközlés
Közvetlen segítséget
nyújtó e-szolgáltatás
pénzügyi
CIT2 – Álláskeresés
CIT3/a – Munkanélküli járadék
CIT3/b – Családtámogatások
CIT3/c – Egészségbiztosítás
CIT3/d – Tanulói ösztöndíj
BUS 8 – Közbeszerzés
természetbeni
CIT8 – Közkönyvtárak
CIT7 – Rendőrségi bejelentés
CIT12 – Egészségügyi szolgáltatások
lgazolványok és engedélyek
CIT4/a – Útlevél
CIT4/b – Gépjárművezetői engedély
CIT6 – Építési engedély
CIT10 – Felsőoktatási felvétel
BUS7 – környezetvédelmi engedélyek
11. táblázat: A Common List of Basic Public Services hazai eljárásai
A “Commont List”-en szereplő ügytípusok kapcsán az EU rendszeresen vizsgálja, hogy az egyes
tagországok az elektronizálás milyen szintjét valósították meg. Mit jelent az, hogy különböző szintet
ér el egy közigazgatási folyamat elektronizáltsága? A szakirodalom tipikusan az alábbi szinteket
különíti el:
• „Az első szint az információnyújtás elektronikus módja, ilyen például, ha valamely minisztérium
honlapján lehet tájékozódni a nyitvatartási időről és az ügyintézés módjáról.
• A második szint az egyirányú kapcsolat, vagyis amikor elektronikusan letölthetők az ügyintézéshez
szükséges nyomtatványok.
• A harmadik szinten megjelenik az interaktivitás, vagyis on-line módon kitölthetők az űrla223
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
pok, beleértve a hitelesítést. Mivel az illetékek befizetését ez a szint nem teszi lehetővé, az
ügyfél egyszeri megjelenése továbbra is szükséges.
• A negyedik szinten, melyet a tranzakció névvel jeleznek, a teljes ügymenet elektronizált,
beleértve az illetékek lerovását is.
• Az utóbbi időben pedig bizonyos szolgáltatások esetében megjelent az ötödik szint, a perszonalizáció,
ami lehetővé tesz bizonyos automatizálást, így például ha az adott kormányszervnek
rendelkezésére állnak más adminisztratív forrásból az állampolgár meghatározott
adatai, azokat már eleve feltüntetik a személyre szabott űrlapban, s az állampolgárnak ezeket
nem kell újra beírnia.”163
A digitális állam, a hazai e-közigazgatás fejlesztésére azért is kell kiemelt figyelmet fordítani
hazánkban, mert Magyarország nemzetközi összehasonlításban jelenleg még gyengén teljesít
e területeken.
A digitális gazdaság és társadalom fejlettségét méri az úgynevezett DESI mutató, amely egy összetett
mérőszám. Az Európia Bizottság által kidolgozott mutatóval 5 szakmai területet vizsgálnak:
a hálózati összekapcsoltság, a humán tőke (vagyis a digitális készségek megléte, alkalmazása), az
internethasználat (vagyis online tartalmak, kommunikáció és elektronikus tranzakciók igénybevétele),
a digitális technológiák integráltsága és a digitális közszolgáltatások kapcsán. Majd az ezen a
területeken kapott adatokból készítenek egy összesített mutatószámot, ez adja az értékelés végeredményét,
s ez alapján rangsorolják az EU tagállamokat.
Magyarország a 2018-as elemzés alapján a 28 tagállam között az összesített mutatószám alapján
a 23. helyen állt. Az elmúlt években összességében átlagos ütemben fejlődött, de ezzel együtt is
a gyengén teljesítő országok csoportjában maradt. (Ide sorolták még digitális teljesítményük
alapján a következő országokat: Románia, Bulgária, Görögország, Olaszország, Horvátország,
Lengyelország, Ciprus és Szlovákia.).164
A digitális gazdaság és társadalom szempontjából Magyarországon igen kedvező az, hogy széles
körben rendelkezésre állnak nagy sebességű, illetőleg széles sávú hálózati szolgáltatások és magas
arányú ezek igénybe vétele is. E területen jelent további előrelépést a Kormányzat úgynevezett
Szupergyors Internet Programja, melynek célja, hogy nagyarányú hálózatfejlesztések eredményeképp
2018 végére minden magyar családnak lehetősége legyen a legalább 30 Mbit/s sebességű
szupergyors internet-szolgáltatás igénybevételére. A fejlesztési program hazai és Európai Uniós
támogatással valósul meg. Szintén a hálózati összekapcsoltság terén jelent támogatást például a
széles sávú előfizetések kedvezményes (5%-os) áfakulcsa vagy az internetet még nem használók
számára biztosított kedvezményes induló előfizetési csomag. Nagy jelentőséggel bír az 5G Koalíció
létrejötte, melynek célja, hogy kormányzati, piaci, szakmai és tudományos szervezetek együttműködésével
hazánk a világon az első között vezesse be és alkalmazza széles körben a szinte korlátlan
sávszélességet biztosító 5G mobilszolgáltatást, illetve az erre épülő közlekedési, (ön)kormányzati,
egészségügyi stb. élen járó, „okos” szolgáltatásokat.165
163 „2015. évi CCXXII. törvény az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól,” 2015:
indoklás.
164 A digitális gazdaság és társadalom fejlettségét mérő mutató (DESI)1, 2018, Magyarországról szóló országjelentés(
http://ec.europa.eu/information_society/newsroom/image/document/2018-20/hu-desi_2018-country-profilelang_
4AA43283-EC48-996F-09918493E34A691F_52334.pdf)
165 Dititális Jólét Program – 5G Koalíció, link: https://digitalisjoletprogram.hu/hu/tartalom/5gk-magyarorszagi-5g-koalicio
(utolsó letöltés: 2018. augusztus 24.)
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
224
A humán tőke vonatkozásában cél egyrészt az internetet használni képes és kész magánszemélyek
arányának növelése, tudásuk bővítése, valamint a infokommunikációs szektorban dolgozó szakemberek,
illetőleg a természettudományos/technológiai/műszaki/matematikai diplomával rendelkezők
számának emelése. E területen lényeges és aktuális újítás a „Programozd a jövőd” című
kormányzati kezdeményezés, melynek célja az infokommunikációs képzések továbbfejlesztése, a
képző intézmények és az infokommunikációs vállalatok közötti együttműködés erősítése, valamint
fiatalok megismertetése az e területen kínálkozó lehetőségekkel, eredményekkel.166
Az internethasználat kapcsán érdekes sajátosság, hogy míg Magyarországon a lakosok az internet
közösségi és kommunikációs funkcióit az Uniós átlagot meghaladó mértékben használják, addig az
online tranzakciók igénybe vétele (például e-kereskedelem, e-bank) alacsonyabb mértékű maradt.
Hazánkban a vállalkozások, különösképpen a vidéki, illetőleg mikro-, kis- és középvállalkozások
digitális felkészültsége jelentősen elmarad az Uniós átlagtól. Ezért fontos például a Kormányzat
Uniós támogatással megvalósuló, jelenleg is futó Modern Vállalkozások Programja, mely szakmai
és anyagi támogatást nyújt ezen vállalati kör számára, hogy internetes megjelenését, számítástechnikai
rendszereit és szolgáltatásait fejlessze.167
A digitális közszolgáltatások kapcsán egyrészt érzékelhető a folyamatos fejlődés, másrészt hazánk
e téren továbbra is elmarad az Uniós átlagtól, például a teljes körű online ügyintézési lehetőségek
elterjedtsége, a nyílt hozzáférésű közérdekű adatok online elérhetősége, a vállalkozásoknak nyújtott
digitális közszolgáltatások vagy akár az e-egészségügy kapcsán. Ezért kiemelten is fontosak az ezen
kérdésköröket érintő állami újítások, beruházások. Kiemelendőek például az online e-közigazgatási
űrlapokat érintő központi fejlesztések vagy az önkormányzatok digitális működését támogató ASP
rendszer bővítése. De lényeges előrelépés a 2018 januárjában elindított új egyablakos ügyintézési
portál: a személyre szabott ügyintézési felület (SZÜF) is, hiszen a jogszabályi előírások szerint
minden közigazgatási szerv köteles ezen keresztül elérhetővé tenni e-közigazgatási szolgáltatásait
ügyfeleik (magánszemélyek és cégek) számára.168 Továbbá 2017 végén hozták létre hazánkban
az Elektronikus Egészségügyi Szolgáltatási Teret (EESZT), mely elektronikus platform kötelezően
alkalmazandó minden háziorvos, gyógyszertár, járó- és fekvőbeteg-ellátó intézmény számára,
és például biztosítja az elektronikus receptek, beutalók, vizsgálati eredmények és egészségügyi
személyes adatok kezelését.169
A korábbi évek számos eredménye közül is számos példa érdemelne említést, a teljesség igénye
nélkül felhívjuk a figyelmet például a Kormányzati Ügyfélvonal működtetésére, a Cégkapuhoz
kapcsolódó fejlesztésekre, az e-személyigazolványok alkalmazására vagy az elektronikus közbeszerzési
rendszer kialakítására. Az úgynevezett „Központi Kormányzati Szolgáltatási Busz”
fejlesztés lehetővé teszi a korábban elkülönülő, egymással nem kommunikáló hazai közigazgatási
nyilvántartások és szakrendszerek technikai összekapcsolását, jövőbeni együttműködését.
A közigazgatás folyamatainak digitális irányban történő továbbfejlesztése nem csupán számítógépes
megoldások alkalmazását jelenti. Egyre lényegesebbé válnak a mobil telefonok (vagy akár
tabletek, PDA-k, vezetéknélküli hálózatok) lehetőségeit kiaknázó m-közigazgatási alkalmazások.
További irányt képviselhet a jövőben a digitális televíziózásra épülő úgynevezett t-közigazgatás,
mely a televíziókészülékek alkalmazását jelenti közigazgatási – vagy akár tágabban értelmezve:
166 Programozd a jövőd!, link: http://programozdajovod.hu (utolsó letöltés: 2018. augusztus 24.)
167 Modern Vállalkozások Program, link: https://vallalkozzdigitalisan.hu (utolsó letöltés: 2018. augusztus 24.)
168 Személyre szabott ügyintézési felület (SZÜF) – portál, link: https://szuf.magyarorszag.hu (utolsó letöltés: 2018. augusztus
24.)
169 Elektronikus Egészségügyi Szolgáltatási Tér (EESZT), link: https://e-egeszsegugy.gov.hu/eeszt (utolsó letöltés: 2018.
augusztus 24.)
225
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
közszolgálati – folyamatok során, így például ügyfelek tájékoztatására, adategyeztetésre, befizetések
vagy időpontfoglalások intézésére.
Az e-kormányzati, e-közszolgálati rendszerek számos nem-online, nem-internet-alapú iránnyal is
rendelkeznek, így például megemlíthetőek a különféle elektronikus azonosító és okos-kártyák, a
nyomkövető, zártláncú, RFID-s vagy éppen biometrikus rendszerek.
Az e-ügyintézési rendszerek fejlesztése hagyományosan a front office közigazgatási, közszolgálati
tevékenységek, folyamatok elektronizálását, illetőleg kedvező esetben optimalizálását, újratervezését
jelentette a korszerű infokommunikációs eszközök segítségével. Viszont könnyen belátható,
hogy a back office területet sem szabad elhanyagolni akkor, ha számottevő, fenntartható hatékonyságjavulást,
valamint minőségi megújulást szeretnénk elérni a közigazgatás működésében. Hiszen
egyrészt a front office területen végzett munka gyakorta back office tevékenységekkel kiegészülve
válik egy teljes közigazgatási szolgáltatási folyamattá. Másrészt a back office működés támogatja,
illetőleg jelöli ki több szempontból a front office működésének kereteit, ezért is fontos kellő összehangolásuk,
összekapcsolásuk a működési modellek szintjén. Harmadrészt a modern infokommunikációs
technológiák, alkalmazások a back office területen is számottevő javulást hozhatnak a
munkaráfordítás, az átfutási idők, a minőség tekintetében, így célszerű itt is kiaknázni a technikai
fejlődésből adódó lehetőségeket.170
Napjainkban a rendelkezésre álló informatikai és telekommunikációs technológiák, valamint a digitális
korszak és az információs társadalom jelenségei egyaránt teremtenek lehetőséget és hoznak
kezelendő kockázatokat, kihívásokat az államigazgatás szervezetei, vezetői számára. Példaként
említhető fogalmak, kihívások e témakörben: digitális írástudás kiterjesztése, digitális egyenlőtlenség
kezelése, információbiztonság megteremtése, egyes felhasználói csoportok (például kiskorúak,
fogyatékkal élők) kiemelt védelme, támogatása.
6.3.4.3. Szabályozási keretek
A közigazgatási folyamatok elektronizálásához keretet ad a hatályos szabályozási környezet. Fontos
hangsúlyozni, hogy 2018. január 1-től a közigazgatási eljárásjogi szabályozás alapját Az általános
közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) adja! Az Ákr. által képviselt
szemlélet, a megjelenő jogszabályi változások még inkább megerősítik az e-közigazgatási megoldások
fejlesztésének szükségességét és fontosságát a hazai közigazgatás rendszerében.
Az e-közigazgatás fejlődése szempontjából lényeges lépés volt, amikor az ezredforduló után először
mondta ki jogszabály azt, hogy a közigazgatási ügyek elektronikusan is intézhetőek. A következő
változás 2010 után a szolgáltatás alapú szemlélet – és az ehhez kapcsolódó új fogalmak: a SZEÜSZök
és a KEÜSZök – bevezetése volt. A SZEÜSZ-ök, vagyis a szabályozott elektronikus ügyintézési
szolgáltatások az elektronikus ügyintézési rendszerek építőkövei. Például egy SZEÜSZ lehet
egy olyan informatikai alkalmazás, mely elektronikus azonosítást biztosít az állampolgárok számára.
De SZEÜSZ-ök lehetnek olyan alkalmazások, melyek biztonságos elektronikus fizetést vagy
kézbesítést, mások elektronikus iratok hiteles papír alapú irattá való konvertálását vagy elektronikus
adatbázisokhoz, nyilvántartásokhoz való hozzáférést biztosítanak. Vannak olyan szolgáltatások,
SZEÜSZ-ök, melyeket az állam központilag, állami szolgáltató révén és ingyenesen biztosít,
ezek az úgynevezett KEÜSZ-ök, vagyis a központi elektronikus ügyintézési szolgáltatások.171
170 United Nations Public Administration Network, n.a. Electronic Government – Front-Office, United Nations Public
Administration Network, n.a. Electronic Government – Back-Office
171 (Képviselői Információs Szolgálat, 2015)
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
226
A SZEÜSZ-ök bevezetése, használata mögötti megfontolás az, hogy a közigazgatási folyamatokban,
eljárásokban számos ponton azonos / hasonló részfolyamatokat, eljárási elemeket, feladatokat
találunk. Egyrészt különböző hatóságoknál hasonlóan történhet a fellebezés vagy a hiánypótlás
lebonyolítása, másrészt hasonló teendők jelennek meg afolyamatoknál: azonosítani kell az ügyfelet,
fogadni kell tőle iratokat, befizetést, kézbesíteni kell felé stb. Ezért célszerű, hatékony és biztonságos
megoldás állami szinten, ha az ilyen tevékenységek támogatására egységes, bizonyos esetekben
központi informatikai rendszereket, szoftvereket, alkalmazásokat biztosítanak a közigazgatási
szervezetek számára.
Egy elektronikus ügyintézés biztosítására kötelezett hivatal tehát egy saját közigazgatási eljárásának
elektronikus formáját felépítheti úgy, hogy felhasználja például a megfelelő azonosítási
vagy díjfizetési SZEÜSZ-öket/KEÜSZ-öket, s ezekből, mint építőkövekből, valamint ahol szükséges,
további egyedi, helyi fejlesztésekből állítja össze e-ügyintézési informatikai rendszerét. A
SZEÜSZ-ök, KEÜSZ-ök felhasználása azt jelenti, hogy egyrészt az adott közigazgatási hivatal és
a SZEÜSZ-t/KEÜSZ-t nyújtó szervezet között szolgáltatási szerződés jön létre, másrészt pedig a
hivatal saját informatikai rendszere interfészen keresztül kapcsolódik, cserél adatot és működik
együtt a szolgáltatást / SZEÜSZ / KEÜSZ alkalmazást nyújtó szolgáltató megfelelő alkalmazásával,
programjával, rendszerével.
A hazai e-közigazgatás további alapvető szabályozási eleme Az elektronikus ügyintézés és a
bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény (E-ügyintézési
tv.). E törvény célja az elektronikus ügyintézést előmozdítása, ennek érdekében:
• segíti és előírja, hogy az ügyfélekkel számos közigazgatási és közszolgáltató szervezet
elektronikusan tartson kapcsolatot, működjön együtt;
• előmozdítja, hogy az ilyen szervek, szervezetek között is elektronikusan történjen az információcsere;
• továbbá technikai és jogi oldalról szabályozva megalapozza korszerű elektronikus ügyintézést
biztosító információs rendszerek létrehozását, összekapcsolását, a meglévő rendszerek
megfelelő továbbfejlesztését.
Fontos napi gyakorlati kérdést szabályoz a törvény akkor, amikor rögzíti, hogy a egy közfeladatot
ellátó szerv a saját elektronikus iratáról miként állíthat ki hiteles másolatot.
A törvény kimondja továbbá, hogy – eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában – az ügyfelek
jogosultak az elektronikus ügyintézést biztosító szerv előtt ügyeik intézése során ügyintézési
cselekményeiket elektronikus úton végezni, nyilatkozatait elektronikus úton megtenni.172
A törvény szerint elektronikus ügyintézést biztosító szervek: az államigazgatási szervek, a helyi
önkormányzat, a törvény vagy kormányrendelet által közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására
feljogosított egyéb jogalanyok, az Országos Bírósági Hivatal és a bíróságok, az alapvető jogok
biztosa, az ügyészség, a közjegyzők, a bírósági végrehajtók, a hegyközségek kivételével a köztestületek,
a közüzemi szolgáltatók, a törvényben vagy kormányrendeletben elektronikus ügyintézésre
kötelezett közfeladatot ellátó vagy közszolgáltatást nyújtó jogalanyok, valamint további, önkéntesen
csatlakozó jogalanyok.173 174
172 2015. évi CCXXII. törvény az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól, 2015. évi
CCXXII. törvény 8.§ (1)
173 2015. évi CCXXII. törvény az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól,
174 . évi CCXXII. törvény 1. § (17)
227
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
Az elektronikus ügyintézést biztosító szervek 2018. január 1. napjától kötelesek az ügyek elektronikus
intézését a törvényben meghatározottak szerint biztosítani. 2018. január 1-től lép életbe az
informatikai rendszerek közötti együttműködés biztosításának kötelezettsége is az érintett szervezeteknél.
Viszont 2019. december 31-ig kivételt képez az elektronikus kapcsolattartás kötelezettsége
alól az, ha a kézbesítendő, illetve továbbítandó irat, okirat, beadvány eredeti mennyisége, illetve
sajátos alakja okán digitalizálása aránytalan nehézséggel járna. Szintén speciális szabályok vonatkoznak
a nagyméretű digitális dokumentumok kezelésére.
Szintén ez a törvény biztosítja az úgynevezett bizalmi szolgáltatásokkal kapcsolatos jogharmonizációt
az Európai Unió vonatkozó szabályozásával.
A bizalmi szolgáltatások rendszerint díjazás ellenében nyújtott, az alábbiakból álló elektronikus
szolgáltatások:
a) elektronikus aláírások, elektronikus bélyegzők vagy elektronikus időbélyegzők, ajánlott
elektronikus kézbesítési szolgáltatások, valamint az ilyen szolgáltatásokhoz kapcsolódó tanúsítványok
létrehozása, ellenőrzése és érvényesítése; vagy
b) weboldal-hitelesítő tanúsítványok létrehozása, ellenőrzése és érvényesítése; vagy
c) elektronikus aláírások, bélyegzők vagy az ilyen szolgáltatásokhoz kapcsolódó tanúsítványok
megőrzése.
Ezek kapcsán az új szabály lényege, hogy egy tagállamban egy közigazgatási eljárásnál el kell
fogadni egy másik tagállamban kibocsátott elektronikus azonosító eszköz, aláírás, bélyegző
alkalmazását, amennyiben utóbbiak kapcsán a jogszabályban előírt regisztrációs, közzétételi
és biztonsági szintek szerinti előírások teljesülnek.
2018. május 25-én hatályba lépett az Európai Parlament és a Tanács új általános adatvédelmi rendelete
(rövidítése: GDPR),175 mely napjaink technológiai, társadalmi és gazdasági környezetének
megfelelő szabályozási kereteket nyújt a személyes adatok szigorúbb védelme és a vállalkozások
egyenlő versenyfeltételeinek biztosítása kapcsán.
A rendelet az EU-ban lévő magánszemélyek személyes adatainak magánszemély, vállalkozás vagy
egyéb szervezet által történő kezelését szabályozza. Az adatkezelés fogalmába beleértendő az adatgyűjtés
és -rögzítés, a rendszerezés, a tagolás, a tárolás, az átalakítás vagy a megváltoztatás, a
lekérdezés, a betekintés, a felhasználás, a közlés továbbítás, terjesztés vagy egyéb módon történő
hozzáférhetővé tétel útján, az összehangolás vagy összekapcsolás, a korlátozás, a törlés, illetve a
megsemmisítés. Az adatkezelés történhet automatizáltan és manuálisan egyaránt.176
A közigazgatási szerveknek is meg kell felelni a rendelet előírásainak, amikor magánszemélyhez
kapcsolódó személyes adatokat kezelnek. A nemzeti jogszabályok kidolgozásánál, a közigazgatási
szervezet belső működése során, az informatikai rendszerek működtetése és fejlesztése kapcsán,
illetőleg az esetleges adatvédelmi incidensek esetén is követni kell a rendelet átfogó elveit és be kell
tartani tételes előírásait.
Országonként egy adatvédelmi hatóság őrködik a rendeletben szereplő előírások, szabályok betartásán,
tekintettel a hatályos és kapcsolódó nemzeti adatvédelmi szabályozásokra is. Hazánkban a
175 AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS (EU) 2016/679 RENDELETE (2016. április 27.) a természetes személyeknek
a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint
a 95/46/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről (általános adatvédelmi rendelet)
176 Európai Bizottság: Az uniós adatvédelmi szabályok reformja, link: https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/
data-protection/reform_hu
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
228
Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság látja el ezen feladatokat, honlapján elérhetőek
a hatályos szabályozási anyagok, további iránymutatások és útmutatók.177
További alapvető szabályozási kereteket jelöl ki és elvárásokat fogalmaz meg Az elektronikus
ügyintézés részletszabályairól szóló 451/2016. (XII. 19.) Korm. rendelet.
6.3.5. STRATÉGIAI KIHÍVÁSOK, FEJLESZTÉSI IRÁNYOK,
KERETEK
A közigazgatás egyes szervezeteinek és egész szervezetrendszerének struktúrája, működési folyamatai
a hosszú távú stratégiai célok elérését hivatottak szolgálni. Ezért amikor a közigazgatási
folyamatokkal megszervezésével, fejlesztésével kapcsolatos támpontokat keressünk, akkor célszerű
figyelmünket először a közigazgatás fejlesztését célzó stratégiákra, alapvető dokumentumokra
irányítani. Ezen dokumentumok azért is szolgálnak jó kiindulópontként, mert jellemzően a jelenlegi
helyzet értékelését és a célok, fejlesztési tervek kijelölését egyaránt tartalmazzák.178
A stratégiai tervezés és irányítás kereteit jelöli ki A kormányzati stratégiai irányításról szóló 38/2012.
(III. 12.) Korm. rendelet, meghatározza a stratégiai tervdokumentumok előkészítésére, társadalmi
véleményezésére, elfogadására, közzétételére, megvalósítására, nyomon követésére, valamint
előzetes, közbenső és utólagos értékelésére, továbbá felülvizsgálatára vonatkozó követelményeket.
Az 1/2014. (I. 3.) OGY határozat a Nemzeti Fejlesztés 2030 – Országos Fejlesztési és
Területfejlesztési Koncepcióról, illetőleg maga a fejlesztési koncepció magas szinten kijelöli és
összegzi az általános nemzeti, a területi és a szakpolitikai fejlesztési célokat és igényeket, valamint
átfogó horizontális szempontokat, prioritásokat határoz meg. A koncepció megállapítja, hogy bár
számos törekvés volt a rendszerváltás óta a közigazgatás fejlesztésére, a részsikerek ellenére megítélése
és hatékonysága számottevően nem javult. A jelenlegi kormányzat célja a közbizalom helyreállítása,
a közigazgatás hatékonyságának és eredményességének számottevő javítása, szervezetrendszerének
és működésének megújítása, valamint a közigazgatási humán erőforrás menedzsment
fejlesztése. Az elmúlt években elindított, a közigazgatási folyamatokat, működést érintő jelentős
változások finomhangolása, optimalizálása mellett alapvető cél az ügyfélbarát működés, a hatékonyság
növelése és a korszerű elektronikus ügyintézés kiterjesztése.
Magyarország Partnerségi Megállapodása a 2014-2020-as fejlesztési időszakra – összhangban
az Uniós kohéziós politikával – célul tűzi ki az intézményi kapacitások és a közigazgatás hatékonyságának
javítását. Ennek keretében a működési folyamatokat érintően például az alábbiakat
fogalmazza meg:
• hatósági eljárások egyszerűsítése, racionalizálása, ügyfélcentrikus, élethelyzet alapú megszervezése;
• a folyamatok optimalizálása révén a közigazgatás rendszer szintű hatékonyságának növelése,
az ügyfelek költségeinek, időráfordításának csökkentése;
• a közigazgatási folyamatoknál az elektronizált szolgáltatások számának, az elektronizáltság
szintjének, kiterjedésének növelése, valamint az adatbázisok és rendszerek közötti együttműködés
(interoperabilitás) fejlesztése;
177 Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, link: https://www.naih.hu/felkeszueles-az-adatvedelmi-rendelet-
alkalmazasara.html
178 A helyzetértékelést és a célkijelölést nem különítjük el szigorúan egymástól, mert egyrészt vannak olyan trendek,
melyek hosszabb időszakra vonatkozóan is meghatározóak, másrészt jelen tananyag nem adott időpillanatra, hanem
adott időszakhoz kapcsolódóan kíván információkat nyújtani, tudást közvetíteni.
229
6. Modul : A közigazgatási szervezetek működése
Emellett cél az információs és kommunikációs technológiákhoz való hozzáférés, azok használatának
és minőségének javítása, s ehhez kapcsolódóan is hangsúlyozzák az e-közigazgatási fejlesztések
fontosságát.
A közigazgatási folyamatok megszervezésénél, elektronizálásánál egyre gyakrabban megjelenő
elvárás, hogy az ügyfél élethelyzetének figyelembe vételével történjen ez. Az “élethelyzet egy
olyan, a mindennapi életben meghatározott szituáció, amelyben az ügyfélnek az életében bekövetkezett
esemény kapcsán egy vagy több, az eseményhez kapcsolódó ügyet kell elintéznie, akár több
szervnél is”179. Példa lehet erre: gyermek születése, jármű vagy ingatlan vásárlása. Az élethelyzet
alapú e-közigazgatási fejlesztések komoly szakmai kihívást és szemléletváltást jelentenek, hiszen az
ügyfél helyzetéből és ismereteiből kiindulva kell újragondolni, elektronikusan leképezni és összefogni
közigazgatási és egyéb ügyek (például közmű-szolgáltatások) folyamatait.
A magyar közigazgatás egészének fejlesztési tervét összegzi a Közigazgatás- és
Közszolgáltatásfejlesztési Stratégia, mely szintén a 2014-2020-as időszakra vonatkozik. Központi
célként fogalmazódik meg a szolgáltató állam létrehozása, mely professzionális, megbízható, költséghatékony,
jól szervezett és ügyfélbarát, működésével segíti a gazdaság versenyképességének
növekedését. Számos területen találunk a stratégiában a működési folyamatokat érintő célokat és
terveket.
A Nemzeti Infokommunikációs Stratégia az infokommunikációs szektor átfogó fejlesztési terve,
a 2014-2020-as időszakra vonatkozóan. Hazánk versenyképességének növelése érdekében e stratégia
célja hogy segítse csökkenteni a lemaradást azon infokommunikációs területeken, ahol ez
közpolitikai, szabályozási vagy támogatás-politikai eszközökkel jól és a piac saját fejlődésénél hatékonyabban
megtehető.
A stratégia négy pillér mentén nyújt helyzetértékelést, határoz meg célokat és fejlesztési irányokat:
(1) digitális infratstruktúra, (2) digitális kompetenciák, (3) digitális gazdaság, (4) digitális állam. A
fenti pilléreken átívelő három horizontális területet is kijelöl a stratégia: (1) az infokommunikációs
területen lemaradással, hátrányokkal küzdők e-befogadását, (2) a kutatás-fejlesztés-innováció
előmozdítását, (3) a biztonság mint prioritás szem előtt tartását.
A digitális állam pillér keretében a következő fejlesztési irányokat definiálták:
• az államigazgatási belső folyamatokat és az elektronikus közigazgatási szolgáltatásokat támogató
informatikai háttér biztosítása (például egységes, központi rendszerekkel, felhő alapú
szolgáltatásokkal);
• a közigazgatási belső folyamatok informatizálása, a közigazgatási reform IKT támogatása
(papír-mentesség, szabályozott elektronikus ügyintézési szolgáltatások, önkormányzati fejlesztések
– ASP);
• interoperabilitás és közös szabványok (jogszabályi háttér megteremtése, e-hitelesítés és
e-azonosítás korszerűsítése, adatbázisok összekapcsolása, nyílt forráskódú fejlesztések);
• magas szintű és korszerű e-közigazgatási szolgáltatások bevezetése a lakosság és a vállalatok
támogatására;
• az elektronikus közszolgáltatások fejlesztése és a digitális adatvagyon hozzáférhetővé tétele
(közada-tok újrahasznosítása, e-ágazati fejlesztések, például e-egészségügy, e-oktatás, gyűjtemények
digitalizálása).
179 (Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács, 2015): 82. o.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
230
A stratégia konkrét célértékeket, mutatókat is rögzít, így például azt, hogy 2020-ra papírmentesé
váljon a központi közigazgatási intézményekben zajló folyamatok 80%-a.
E stratégia végrehajtásáról, a „Digitális Magyarország” megteremtéséről szól a kormány 1631/2014.
(XI. 6.) sz. határozata, melynek címe: „Digitális Nemzet Fejlesztési Program”. Ez a határozat –
egyebek mellett – rögzíti, hogy 2020-ra az állam által nyújtott közigazgatási szolgáltatásokat
az állampolgárok számára minél szélesebb körben elektronizáltan (is) elérhetővé kell tenni; a
vállalkozások számára pedig ezeket teljes körűen elektronizálni kell és e szolgáltatások igénybevétele
tekintetében az elektronikus formát kötelezővé kell tenni. Ide kapcsolható még a 2015-
ben elindított kormányzati kezdeményezés, a Digitális Jólét Program megvalósítása. (A program
2018-tól az újonnan létrehozott innovációs és Technológiai Minisztérium irányítása alá tartozik.)
A Közigazgatás- és Közszolgáltatás-Fejlesztési Operatív Program (KÖFOP) a 2014-2020-as
időszakra jelöli ki az Európai Uniós támogatásokkal az ágazatban megvalósuló fejlesztések kereteit.
A lakosság és a vállalkozások adminisztratív terheinek csökkentését, a közigazgatási folyamatok
korszerűsítését, az e-közigazgatás kiterjesztését; valamint a közszolgálat szolgáltató személetének
és etikus működésének megerősítését célozza.
Magyarország 2018. évi Nemzeti Reform Programja versenyképességet támogató, az üzleti környezetet
javító és a társadalom humán erőforrásait fejlesztő intézkedésekre koncentrál – a hatályban
lévő Konvergencia Programmal összhangban. A program fontos része az igazságszolgáltatás és a
közigazgatás hatékonyságának javítása, például a korábbiakban már jelzett e-közigazgatási fejlesztések,
illetőleg eljárások egyszerűsítése, korszerűsítése révén.
A fentiekből látható, hogy a közigazgatási folyamatok fejlesztése napjaink aktuális kérdése és izgalmas
szakmai területe.
Bízunk benne, hogy jelen tananyagrész áttekintésével olvasóink nem csupán információkat és
tudást kaptak mindezek kapcsán, de ösztönzést és megértést a változások megélésére – legyen
szó akár munkatársként, vezetőként a hivatali folyamatok átszervezéséről, elektronizálásáról vagy
állampolgárként a közigazgatási eljárások, szolgáltatások igénybe vételéről.
231
7. Modul : Nemzetpolitika
7. MODUL: NEMZETPOLITIKA
Az első világháborút követő területi veszteségek következtében a magyarság mintegy egyharmada
a magyar állam határain kívülre került. A magyar nemzetpolitikának az ebből eredeztethető
helyzetre kell olyan válaszokat találnia, amely a külhoni magyar közösségek megmaradását,
gyarapodását szolgálja.180
Szomszédos országok 2001-es népszámlálás (fő) 2011-es népszámlálás (fő)
Románia 1 434 377 1 268 444
Szlovákia 520 528 458 467
Szerbia 290 207 251 136
Ukrajna 156 600 141 000181
Ausztria 25 884 60 000182
Horvátország 16 585 14 048
Szlovénia 6 243 5000183
összesen 2 450 424 2 198 095
12. táblázat: A magyar nemzetiségűek száma az utolsó
két népszámlálás alkalmával a szomszédos országokban
A táblázatból kiolvasható, hogy a külhoni magyarságot érintő egyik legjelentősebb probléma a
magyarok lélekszámának csökkenése, amelynek okai a negatív szaporulat mellett az asszimiláció
és az elvándorlás. Emellett számos egyéb kihívással is szembe kell néznie a határon túli magyarságnak,
melyek közül az alábbiakat emelhetjük ki:
• a szomszédos országok nagy részében hiányzik az a jogi keret, amely biztosítaná, hogy a
magyar közösségek ne szenvedjenek hátrányt a többségi nemzethez képest,
• a szomszédos államok több ízben olyan adminisztratív intézkedéseket foganatosítanak,
amelyek sokszor súlyosan diszkriminatívak az ott élő magyarság számára (különösen a
nyelvpolitika, az oktatási jogok, a kulturális támogatások, a regionális közigazgatási beosztás
területén),
• a jogos autonómia-törekvések elutasítása (kivéve a Vajdaságot, ahol működik a kulturális
autonómia, valamint Szlovéniát, ahol a magyar és az olasz kisebbség tagjai területi alapon
felépülő személyi elvű kulturális és oktatási autonómiát élveznek),
• a szomszédos államokban élő magyar gyermekek viszonylag jelentős százalékát különböző
okok miatt többségi oktatási intézménybe íratják, ami az asszimilációhoz vezető egyenes út,
• magyarellenes atrocitások (időről időre tapasztalhatók fizikai támadások, magyarellenes
falfirkák).
180 A külhoni magyarságról és a magyar nemzetpolitikáról ajánlott irodalomként lásd részletesebben: Kántor Zoltán (szerk.):
Nemzetpolitikai alapismeretek – Közszolgálati tisztviselők számára. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv
Kiadó, 2013. http://bgazrt.hu/npki/konyvek/nemzetpolitikai_alapismeretek/ ; valamint a Bethlen Gábor Alapkezelő
keretében működő Nemzetpolitika Kutatóintézet e célra létrehozott honlapja: http://bgazrt.hu/npki/a_nemzetpolitika
_oktatasa/ (Utolsó megtekintés: 2018. augusztus 24.
181 Molnár D. István és Molnár János, a beregszászi II. Rákóczi Ferenc Kárpátaljai Magyar Főiskola Földtudományi
Tanszékének oktatói által becsült szám 2012-ben.
182 Becsült adat.
183 Regiszteres népszámlálás 2011-ben, a felmérés során nemzetiségi hovatartozást nem vizsgáltak.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
232
A rendszerváltozást követően új kormányzati felelősségi körként jelent meg a nemzetpolitika, a
külhoni magyarokkal való intézményes kapcsolattartás. A 2010-es kormányváltást követően kialakított
csúcsminisztériumi rendszerben a nemzetpolitika ugyanolyan rangra emelkedett, mint
minden más ágazati politika, ugyanis a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumon belül létrejött
a Nemzetpolitikai Államtitkárság. A szakpolitikát ellátó operatív munkát végző államtitkárságon
belül három főosztályt alakítottak ki. Ezen túlmenően politikailag 2010-től a nemzetpolitikáért
felelős miniszterelnök-helyettes felelős az ágazatért. A 2014-es választásokat követően az államtitkárság
a Miniszterelnökséghez került, a szakterületet államtitkár irányítja.
7.1. ALMODUL: ELVI KERET: A MAGYAR NEMZET
HATÁROKON ÁTÍVELŐ ÖSSZETARTOZÁSA, AZ EGYSÉGES
MAGYAR NEMZET
7.1.1. AZ ALAPTÖRVÉNY
A 2012. január 1. óta hatályos új Alaptörvény Alapvetés fejezet D) cikkének szellemisége kijelöli
a Magyar Kormány nemzetpolitikájának alapját, deklarálja a magyar nemzet összetartozását és
Magyarország felelősségét a külhoni magyarság iránt. „Magyarország az egységes magyar nemzet összetartozását
szem előtt tartva felelősséget visel a határain kívül élő magyarok sorsáért, elősegíti közösségeik
fennmaradását és fejlődését, támogatja magyarságuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, egyéni és közösségi
jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létrehozását, a szülőföldön való boldogulásukat,
valamint előmozdítja együttműködésüket egymással és Magyarországgal”. Az előző Alkotmány megfogalmazásához
képest Alaptörvényünk megerősíti és kiterjeszti Magyarország felelősségét a külhoni
magyarság iránt, és kimondja a magyar nemzeti közösségek elválaszthatatlan egységét.
233
7. Modul : Nemzetpolitika
A magyar kulturális nyelvi nemzet nem csak Magyarország politikai határain belül él. A 20. század történelmi
öröksége, hogy a történeti Magyarország a területének nagyobb részét elveszítette, és magyar ajkú
lakosok milliói kerültek a szomszédos államok joghatósága alá. További népmozgások a nemzet tagjainak
távolabbi vándorlását és letelepedését eredményezték (például az Amerikai Egyesült Államokban, stb.). Az
Alkotmányunk 1989-es módosításával megjelent az állam számára feladatot megfogalmazó – más országok
alkotmányában sem ismeretlen – felelősségi klauzula, amelyet az Alaptörvény bővebb kifejtéssel vett át.
Mindezt a Nemzeti hitvallás is hangsúlyozza: „Ígérjük, hogy megőrizzük az elmúlt évszázad viharaiban
részekre szakadt nemzetünk szellemi és lelki egységét.”
A felelősségi klauzula értelmében Magyarország értéknek tekinti, hogy a határain kívül élő magyarok
megtartsák nemzeti identitásukat, szülőföldjükön maradjanak, és ne asszimilálódjanak. A magyar identitás
megőrzése érdekében az állam különféle eszközökkel élhet az alkotmányozó szerint, amelyeket a D) cikk
fel is sorol. Ez olyan általános fordulatokat tartalmaz, amelyek mellett a magyarságpolitika számára további
mozgástér biztosított különféle újabb, konkrét eszközök, intézkedések alkalmazására, természetesen a
nemzetközi jog keretei között. A felelősség viselése és a magyar identitás megőrzése mellett a cikk alapértékként
tételezi a magyar nemzet egységességét és összetartozását is.
A D) cikkből nem következik szükségszerűen, de a felelősségi klauzula (szellemiségének) egyértelmű
megvalósítására szolgált az alábbi cselekvési területek programja, különösen egyszerűsített honosítás 2010-
es és (a magyarországi lakóhellyel nem rendelkezők számára az országos listás szavazás megnyitásával) a
választójog 2011-es újraszabályozása is. Ezek célja az volt, hogy a kulturális nyelvi nemzet tagjait a politikai
nemzethez közelítsék, a jogilag releváns kapcsolódásukat létrehozzák.
7.1.2. A NEMZETI ÖSSZETARTOZÁS MELLETTI
TANÚSÁGTÉTELRŐL SZÓLÓ TÖRVÉNY
2010. június 4-e, a trianoni döntés kilencvenedik évfordulója alkalmából 2010. május 31-én a
Magyar Országgyűlés törvényt alkotott a Nemzeti Összetartozás melletti tanúságtételről. Az állam
ezzel első ízben hivatalosan is kimondta, hogy a magyarság minden tagja és közössége egyenrangú
része az egységes magyar nemzetnek. A jogszabály az Alaptörvény Nemzeti Hitvallás és Alapvetés
fejezeteiben foglaltakhoz hasonlóan rögzíti a nemzetről vallott elveket, és kitérve a hazánkat 1920-
ban ért tragédiára, előremutató módon szól arról is, hogy a magyarság mind szellemi, mind gazdasági
értelemben képes volt újra megerősödni, képes volt túlélni az ezt követő újabb történelmi
tragédiákat is.
A jogszabály szellemiségében született meg „Az iskolai Nemzeti Összetartozás Napja bevezetéséről,
a magyarországi és a külhoni magyar fiatalok közti kapcsolatok kialakításáról és
erősítéséről a közoktatásban, valamint a Magyarország határain kívül élő magyarság bemutatásáról”
szóló országgyűlési határozat. A Nemzeti Összetartozás Napjának iskolai emléknappá
nyilvánítása, kiegészítve a határon túli tanulmányi kirándulásokról szóló koncepcióval a fiatalság
tudáskörét bővíti, valamint erősíti identitásukat, összetartozástudatukat.
7.2. ALMODUL: A CSELEKVÉSI TERÜLETEK
7.2.1. EGYSZERŰSÍTETT HONOSÍTÁS
Az Országgyűlés 2010. május 26-án fogadta el a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV.
törvény módosítását, amely lehetővé teszi 2011. január 1-jétől a határon túli magyarok egyszerűsített,
kedvezményes honosítását. Az egyszerűsített honosítási eljárás a Kormány egyik legfontosabb
prioritása.
Az egyszerűsített, kedvezményes honosítást kérheti az a nem magyar állampolgár, akinek
felmenője magyar állampolgár volt vagy valószínűsíti magyarországi származását, és
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
234
magyarnyelv- tudását igazolja. Míg a korábbi szabályozás csak magyarországi letelepedés esetén
engedte a magyar állampolgárság kedvezményes megszerzését, a jelenlegi jogszabályban ebben az
esetben ez a feltétel nem szerepel. Az egyszerűsített honosítás további feltétele, hogy a kérelmező
a magyar jog szerint büntetlen előéletű legyen, és a kérelem elbírálásakor ellene magyar bíróság
előtt büntetőeljárás ne legyen folyamatban, továbbá honosítása Magyarország közbiztonságát és
nemzetbiztonságát ne sértse.
Az egyszerűsített honosítási kérelmet a kérelmező lakóhelyétől függetlenül, választása szerint
bármely külképviseleten a magyar konzuli tisztviselőnél, bármely járási (fővárosi kerületi) hivatalnál
és kormányablaknál benyújthatja.
A honosítási és visszahonosítási kérelemmel egyidejűleg benyújtható névmódosítási kérelem arra
nyújt lehetőséget, hogy a kérelmező a magyar állampolgárság megszerzésével együtt visszanyerje
családjának egykor viselt családi nevét, amelyet gyakran eltorzított a többségi államok gyakorlata.
Így például a kérelmező a magyar névviselési szokásoktól idegen elemeket, nemre utaló végződést
a nevéből elhagyhatja, illetve utónevének a magyar megfelelőjét is kérheti.
Az egyszerűsített honosítási eljáráshoz kapcsolódó nyilvántartási folyamatok is egyszerűsödtek az
elmúlt években: a honosított polgárok külön kérelem nélkül, hivatalból kerülnek a személyiadat- és
lakcímnyilvántartásba, így az állampolgársági eskü vagy fogadalom letételekor személyi azonosítót
és lakcímet igazoló hatósági igazolványt (lakcímkártyát) kapnak.
Az egyszerűsített honosítási, visszahonosítási ügyekben a belügyminiszter előterjesztése alapján a
köztársasági elnök dönt. Egyszerűsítések történtek a diaszpórában élők állampolgárságának megállapítása
ügyében is.
7.2.2. HATÉKONY TÁMOGATÁSPOLITIKA
Magyarország anyagilag is támogatja a külhoni magyarok identitásmegőrzésre irányuló
erőfeszítéseit. A Magyar Állandó Értekezlet (lásd 7.3. pont) döntése szerint a támogatáspolitikának
elsősorban a közösségek gyarapodását biztosító intézményrendszer működését kell megcéloznia,
szemben az eseti jellegű támogatásokkal. A kormányzat célja a hatékony támogatáspolitika megvalósítása,
ahol az identitásmegőrzés szempontjából kulcsszereplőnek tekinthető nemzeti intézmények
hosszú távú, kiszámítható finanszírozásban részesülnek. Az olyan területeken, ahol a korábbi
támogatások nem voltak hatékonyak, nem érték el a kívánt célt, ott ezeket csökkenteni kell, és
átcsoportosítani olyan területekre, amelyek a nemzeti, kulturális reprodukciót biztosítják.
A külhoni magyarság szülőföldön való boldogulását segítik a 2016-ban elindult gazdaságfejlesztési
programok, melyek a magyar tulajdonú kis- és középvállalkozásokat segítik. A fejlesztési támogatások
célja, hogy a magyarság a Kárpát-medence meghatározó nemzetévé váljon gazdaságilag.
7.2.3. BETHLEN GÁBOR ALAP
2011-ben a Kormány Bethlen Gábor Alap néven elkülönített állami pénzalapot hozott létre, mely
tartalmazza a külhoni magyarok támogatására szánt összeg túlnyomó részét. A támogatáspolitika
átszervezésének célja az volt, hogy a korábbi többközpontú, átláthatatlan pénzmozgásokat
egy összefogott, egyszerű, transzparens rendszerbe helyezzék át. A pénzeszközök kezelését a
Bethlen Gábor Alapkezelő Nonprofit Zrt. végzi. A támogatások három csoportba sorolhatóak: a
nemzeti jelentőségű intézmények normatív támogatása, pályázatok, illetve egyedi támogatások.
A legjelentősebb pályázat a „Szülőföldön magyarul”, más néven az oktatási-nevelési támogatás,
amelyre mindazon külhoni magyar gyermekek jogosultak, akik szülőföldjükön magyar nyelvű
235
7. Modul : Nemzetpolitika
oktatási intézményben tanulnak. Az oktatási-nevelési támogatás 2011-től az óvodás korú gyermekekre
is kiterjed, azt megelőzően csak elemiben és középiskolában tanuló diákok, illetve egyetemi
hallgatók igényelhették.
Az Alap ezen felül „A magyar kultúráért és oktatásért” pályázati felhívás keretében támogatást
nyújt természetes és jogi személyeknek, önkormányzatoknak, civil szervezeteknek, kulturális
intézményeknek. A Bethlen Gábor Alapkezelő Zrt. irányítja a „Határtalanul! Program” pályázati
rendszerét is, melynek keretében magyarországi általános iskolai, gimnáziumi és szakiskolai
csoportok tehetnek tanulmányi kirándulást a Kárpát-medence magyarlakta vidékein.
A határon túlra irányuló támogatások koordinálásán túl 2011-től a Bethlen Gábor Alapkezelő Zrt. a
Magyarság Háza megvalósításáért is felelős. A Magyarság Háza a külhoni magyar közösségeket
bemutató kulturális kiállítási, információs és oktatási intézményként, rendezvényközpontként
funkcionál. A Magyarság Háza olyan nemzeti, kulturális, közművelődési, oktatási-módszertani,
turisztikai és rendezvényközponttá alakul, amely erősíti a Magyarország határain belül és
kívül élő magyar közösségek közötti kapcsolatokat, segíti a pozitív magyarságkép kialakulását.
A BGA Zrt. szervezeti keretein belül működő Nemzetpolitikai Kutatóintézet fő célja a kisebbségkutatás
és a nemzetpolitikai vonatkozású kutatások összehangolása és kezdeményezése, valamint a
kutatások eredményeinek a politika számára használható módon történő feldolgozása.
7.2.4. HATÁRTALANUL! OSZTÁLYKIRÁNDULÁSI PROGRAM
A magyarországi társadalomnak ahhoz, hogy valóban magáénak érezze az egységes magyar
nemzet gondolatát, elsősorban ismereteket kell szereznie a külhoni régióban élő magyar
nemzettársairól, és közös tapasztalatokra szükséges szert tennie. Erre a legfogékonyabb az általános-
és középiskolás korosztály, hiszen ekkor érzik át először a közösségi lét jelentőségét, valamint
fontos, hogy a gyerekek élményei által szüleikhez, nagyszüleikhez, azaz egy szélesebb réteghez is
eljutnak ezek a pozitív tapasztalatok. A Határtalanul! osztálykirándulási program célja, hogy
valamennyi közoktatásban tanuló magyar fiatal tanulmányai során legalább egyszer a magyar állam
támogatásával eljusson a szomszédos országok magyarlakta területeire.
7.3. ALMODUL: MAGYAR–MAGYAR KAPCSOLATTARTÁS,
PÁRBESZÉD
7.3.1. MAGYAR ÁLLANDÓ ÉRTEKEZLET
A Magyar Kormány nemzetpolitikai koncepciójának meghatározó eleme a külhoni magyarokkal való
szoros kapcsolat, párbeszéd megvalósítása, a külhoni magyarság véleményének becsatornázása a budapesti
döntéshozatalba. A Magyar Állandó Értekezlet, a legfőbb magyar-magyar politikai egyeztető
fórum 1999. február 20-án alakult meg. A MÁÉRT a nemzeti érdekeink képviseletére alakult legitim
magyar szervezetek párbeszédének intézményesített fórumaként a közös gondolkodásban és a magyar
nemzetet érintő döntések közös meghozatalában tölt be meghatározó szerepet. Az 1999es találkozón
elfogadott alapdokumentum (Zárónyilatkozat) szerint a Magyar Állandó Értekezletet a parlamenti,
illetőleg tartományi képviselettel rendelkező határon túli magyar szervezetek, a magyarországi
parlamenti pártok, a Magyar Kormány, valamint a nyugati magyarság képviselői alkotják, de
minden esetben biztosítva a térség valamennyi magyar nemzeti közösségének részvételét. A későbbiekben
képviseleti joghoz jutottak az Európai Parlamentben mandátummal rendelkező politikai erők
is. A MÁÉRT évente legalább egyszer ülésezik a miniszterelnök összehívására.
A MÁÉRT a plenáris ülésezés politikai szintje mellett szakbizottságainak keretében szakmai
egyeztetéseket is folytat.
KÖZIGAZGATÁSI ALAPVIZSGA
236
Négy szakbizottság működik:
• oktatási és kulturális szakbizottság;
• gazdaságfejlesztési és önkormányzati szakbizottság;
• külügyi és jogi szakbizottság;
• szórvány szakbizottság.
A MÁÉRT 2011. november 23-24-én megtartott X. ülése elfogadta a „Magyar Nemzetpolitika –
A nemzetpolitikai stratégia kerete” című dokumentumot, amely komplex módon szolgál iránymutatásul
minden, a külhoni magyar társadalmak számára fontos problémában. A dokumentumban
meghatározott átfogó cél a külhoni magyar nemzeti közösségek gyarapodása, amelyet négy
tényező mentén szükséges elérni: ezek a számbeli, szellemi, gazdasági és jogi gyarapodás.
7.3.2. MAGYAR DIASZPÓRA TANÁCS
A Magyar Diaszpóra Tanács a világon szétszórtságban élő magyarság szervezeteinek közös
fóruma, amely a diaszpórában élők sajátos igényeit és érdekeit tartja szem előtt, valamint
megteremti a diaszpóra magyarságának önálló képviseletét. Az első tanácskozásra 2011. november
17-én került sor, ezen 50 szervezet képviseltette magát a világ legkülönbözőbb pontjairól. A
legutóbbi, 2017-ben megrendezésre került ülésen már 91 szervezet képviseltette magát. A Magyar
Diaszpóra Tanács 2016. évi ülésén került elfogadásra a „Magyar diaszpórapolitika − Stratégiai
irányok” című dokumentum.
7.3.3. KÁRPÁT-MEDENCEI MAGYAR KÉPVISELŐK FÓRUMA
A Kárpát-medencei Magyar Képviselők Fóruma (KMKF) a Magyar Állandó Értekezlet kiegészítése
a parlamenti együttműködés dimenziójával. Az első ízben 2004-ben összehívott testület működésének
célja, hogy a törvényhozás szintjén rendszeressé, következésképpen eredményesebbé
váljon az együttműködés a magyarországi parlamenti pártok és az anyaországon kívül élő
magyar nemzeti közösségek szervezeteinek képviselői között.
A KMKF a szomszédos országok országos vagy tartományi, megyei szinten megválasztott képviselőinek
és az Európai Parlamentben mandátummal rendelkező magyar képviselőknek az egyeztető
fóruma. A KMKF elnöke a nyugati magyarság soraiból szakértőket kér fel, hogy munkájukkal
segítsék a testület tevékenységét, akik az elfogadott stratégiai célok érvényesítését segítik elő a
nemzetközi fórumokon.
A KMKF háromszintű szervezeti szerkezetben működik. Az egyik szint a plenáris ülés, amelyet
az Országgyűlés Elnöke hív össze és elnököl évente legalább egy alkalommal. Az ülések tartalmi
előkészítésének, illetve a munkacsoportok működtetésének céljából jött létre az Állandó Bizottság.
Harmadik szintként munkacsoportok működnek, amelyek a KMKF egyeztető, tanácsadó tevékenységet
betöltő műhelyei.
7.3.4. AZ ORSZÁGGYŰLÉS NEMZETI ÖSSZETARTOZÁS
BIZOTTSÁGA
A Nemzeti Összetartozás Bizottsága 2011. január 1-je óta működik. A bizottság létrehozásának
szimbolikus jelentősége van, hiszen a Magyar Országgyűlésben korábban a nemzetpolitikával
vagy a határon túli magyarság kérdéskörével még nem foglalkozott önálló bizottság. A külhoni
237
7. Modul : Nemzetpolitika
magyarságot érintő kérdések korábban a Külügyi bizottságban (2006 és 2010 között Külügyi és
határon túli magyarok bizottsága) előtt kerültek megtárgyalásra, de a két téma különállósága
miatt indokolt volt önálló bizottság létrehozása. A Nemzeti Összetartozás Bizottsága kapcsolatot
tart a határon túli magyarság társadalmi és politikai szervezeteivel, figyelemmel kíséri a
magyar nemzetpolitika eseményeit és a nemzetpolitikával kapcsolatos tevékenységet végző
intézmények munkáját. Fennállása óta több alkalommal is tartott kihelyezett üléseket különböző
Kárpátmedencei helyszíneken.